國(guó)有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟之反思

摘要國(guó)有資產(chǎn)流失是近年來(lái)社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題，該問(wèn)題也得到的法學(xué)界的關(guān)注。學(xué)者們一方面致力于保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的立法對(duì)策研究，另一方面積極探索國(guó)有資產(chǎn)流失的司法保護(hù)，隨著公益訴訟成為國(guó)內(nèi)法學(xué)界討論的熱點(diǎn)，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為可以通過(guò)民事公益訴訟來(lái)解決國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，即將國(guó)有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟的適用范圍。筆者并不贊同這一觀點(diǎn)，從我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定來(lái)看，將國(guó)有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟的適用范圍存在著法理上的障礙。

關(guān)鍵詞國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟公共利益

中圖分類(lèi)號(hào):DF72文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、國(guó)有資產(chǎn)流失案件訴訟方式之現(xiàn)狀及建議

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失案件做出明確的規(guī)定，因此在實(shí)踐中鮮有通過(guò)訴訟的方式解決國(guó)有資產(chǎn)流失案件。

2002年7月，浙江省浦江縣法院受理了要求確認(rèn)浦江縣良種場(chǎng)與洪素琴等19名被告國(guó)有性質(zhì)房地產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)行為無(wú)效的民事訴訟案。本案的出現(xiàn)引起了理論界與實(shí)務(wù)界的廣泛討論。大多數(shù)學(xué)者主張將國(guó)有資產(chǎn)流失案件納入到公益訴訟的適用范圍，公民和檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)侵犯國(guó)有資產(chǎn)的民事違法行為提起公益訴訟，并出現(xiàn)了檢察權(quán)擴(kuò)張的呼聲。維護(hù)檢察監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)程序公正并加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)成為主流觀點(diǎn)。此種觀點(diǎn)以?xún)纱蠓ㄏ祰?guó)家均存在檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟為前提，主張“檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察院有責(zé)任保護(hù)公共利益不受非法侵害，而且其獨(dú)立行使司法權(quán)，更為提起公益訴訟提供了制度保障和便利。”①

二、對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟之反思

原告資格的擴(kuò)張是民事公益訴訟與傳統(tǒng)民事公益訴訟的主要區(qū)別之一。目前，我國(guó)學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，在國(guó)有資產(chǎn)流失案件中檢察院和公民可以提起民事公益訴訟以保護(hù)國(guó)家的利益。我認(rèn)為，在我國(guó)目前的法律框架之下，由檢察機(jī)關(guān)和公民提起國(guó)有資產(chǎn)流失之訴存在著法理上的障礙。由此，將國(guó)有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟之設(shè)想必將呈現(xiàn)出矛盾的狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)予以反思。

(一)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)利主體之確定性與公共利益主體之不確定性相沖突。

關(guān)于什么是公益訴訟，國(guó)內(nèi)學(xué)者并未達(dá)成共識(shí)。主要存在行政公益訴訟論、經(jīng)濟(jì)公益訴訟論以及二元公益訴訟論三種觀點(diǎn)。雖然學(xué)界對(duì)公益訴訟的概念沒(méi)有統(tǒng)一的界定，但是不論哪種觀點(diǎn)都具有一個(gè)共同點(diǎn)，即公益訴訟是圍繞公共利益而展開(kāi)的，其訴訟目的是強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)，并以追求公共利益的全面化和最大化作為訴訟的宗旨。民事公益訴訟是指，特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和相關(guān)公民根據(jù)法律規(guī)定，針對(duì)侵犯社會(huì)公共利益的民事違法行為向法院提起民事訴訟，由法院通過(guò)司法程序追究違法行為并借此保護(hù)和捍衛(wèi)公共利益的一種法律制度。②作為公益訴訟的下位概念其所要保護(hù)也應(yīng)當(dāng)是公共利益。公共利益具有公共性、整體性和不確定性。公共性昭示其關(guān)涉到社會(huì)全體成員的利益;整體性表明利益共同體的不可分割性;不確定性則是因?yàn)楣嬖V訟涉及的受害人人數(shù)眾多，有關(guān)利益主體和內(nèi)容是不特定的。③由此可以看出，在民事公益訴訟案件中，民事違法行為所侵害的利益的主體具有不特定性。但是，從物權(quán)法的理論來(lái)看，國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是非常清晰的，國(guó)家對(duì)其享有所有權(quán)，因此該資產(chǎn)的權(quán)利(所有權(quán))主體是確定且唯一的，這與民事公益訴訟案件所要保護(hù)的公共利益具有的主體不特定性相沖突。

(二)公民作為起訴主體與實(shí)體法規(guī)定相沖突。

國(guó)家對(duì)其財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其本質(zhì)是一種物權(quán)(所有權(quán))。雖然，國(guó)有資產(chǎn)是全民所有的財(cái)產(chǎn)，但是，在現(xiàn)代社會(huì)中，唯有國(guó)家在法律上是全民的代表，所以，對(duì)全民所有的財(cái)產(chǎn)可以在法律上充當(dāng)所有者的只能是國(guó)家，國(guó)家才是在法律上對(duì)國(guó)有資產(chǎn)享有所有權(quán)的確定且唯一的主體。我國(guó)《物權(quán)法》第4條規(guī)定:“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”此條規(guī)定體現(xiàn)了私法的一項(xiàng)基本理念，即在私法領(lǐng)域中法律對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)予以平等的保護(hù)，國(guó)有財(cái)產(chǎn)與私人財(cái)產(chǎn)在私法領(lǐng)域中并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。因此在私法領(lǐng)域內(nèi)，國(guó)有資產(chǎn)流失案件中違法行為對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的侵犯與傳統(tǒng)民事訴訟案件中違法行為對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的侵犯具有相似性。《物權(quán)法》第32條規(guī)定:“物權(quán)受到侵害的，權(quán)利人可以通過(guò)和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等途徑解決。”由此可以認(rèn)為，依實(shí)體法之規(guī)定，若以訴訟方式解決違法行為對(duì)物權(quán)的侵害，原告只能是該物權(quán)之權(quán)利人。在國(guó)有資產(chǎn)流失案件中，國(guó)家才是其享有資產(chǎn)的權(quán)利人，所以，倘若國(guó)有資產(chǎn)受到侵害，原告只能是國(guó)家而非其他主體。這與學(xué)者們所提出的“公民可以作為原告對(duì)侵犯國(guó)有資產(chǎn)的違法行為提起訴訟”之觀點(diǎn)相沖突。

(三)檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體存在法理上的困境。

1、檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟案件缺少法律的支持。

倘若真的將國(guó)有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟的范圍，就必將擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力以使檢察機(jī)關(guān)可以代表國(guó)家提起民事訴訟，這也是目前學(xué)界之主流觀點(diǎn)。但是我認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入民事公益訴訟存在著法律上的困境。我國(guó)《憲法》只是規(guī)定了人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職能是代表國(guó)家并以國(guó)家的名義對(duì)法律的遵守和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。這是學(xué)界的共識(shí)。但是，檢察權(quán)和其他權(quán)力一樣不但是法定的權(quán)力，也是有邊界的權(quán)力，對(duì)憲法、法律未授權(quán)的事項(xiàng)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)行使檢察權(quán)，否則該行為就不具有合法性。有學(xué)者提出，“賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件提起訴訟的權(quán)力，只是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督途徑的拓寬，是法律監(jiān)督權(quán)的具體化，其最終目的是保證國(guó)家法律得到統(tǒng)一的實(shí)施，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益” 。我個(gè)人認(rèn)為這種觀點(diǎn)有待商榷。法律是需要解釋的，這種觀點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)是基于對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律做出了擴(kuò)大解釋。但是從“權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到限制，尤其是在民事領(lǐng)域內(nèi)”這一法治之基本理念來(lái)看，我認(rèn)為應(yīng)對(duì)有關(guān)檢察院職權(quán)之現(xiàn)行法律做限制解釋為宜。另外，前文提到學(xué)者們大多以西方檢察機(jī)關(guān)為參照系來(lái)論述我國(guó)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以起訴和參訴方式介入到民事訴訟之中。從世界各國(guó)的法律規(guī)定來(lái)看，檢察院可以作為社會(huì)或公共利益的代表參加其中，以其司法機(jī)關(guān)的地位積極保障特定的權(quán)利和利益。例如，關(guān)于自然人身份方面的案件、關(guān)于法人方面的案件、宣告民事行為無(wú)效案件和侵權(quán)案件等。⑤但是，學(xué)者們忽略了以下兩個(gè)問(wèn)題:第一，西方國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)與法院之間的關(guān)系并不像我國(guó)這樣復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)也不像我國(guó)人民檢察院那樣擁有如此強(qiáng)大的法律監(jiān)督職能。因此，如果檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟案件將會(huì)產(chǎn)生一系列的負(fù)面效果(此點(diǎn)將在后面加論述);第二，國(guó)外檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟具有一個(gè)重要的條件，那就是必須法律有明確的規(guī)定。因此，“在目前國(guó)家法律還沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)民事訴權(quán)的情況下，由檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟，必然造成司法程序的混亂和相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的無(wú)所適從，這本身就是對(duì)司法程序和司法制度的損害。”⑥

2、檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟案件存在角色上的沖突。

首先，在我國(guó)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中處于何種法律地位是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的問(wèn)題。但是不論采取何種學(xué)說(shuō)，從訴訟程序上看，檢察機(jī)關(guān)在提起的民事公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)、也只能被確定為原告，處于原告的角色。這就很容易使檢察機(jī)關(guān)在所提起的訴訟中處于尷尬境地。例如，在訴訟過(guò)程中被告針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的本訴提出反訴的話(huà)，作為原告的檢察機(jī)關(guān)可能被置于反訴被告的地位，那么法院是否可以判決檢察機(jī)關(guān)在反訴中敗訴?如果可以的話(huà)，檢察機(jī)關(guān)以何種方式來(lái)承擔(dān)民事責(zé)任?“如果禁止本訴的被告提起反訴就限制、剝奪了其訴訟權(quán)利，違反訴訟權(quán)利平等原則;反之，如允許本訴的被告行使反訴權(quán)卻可能由于檢察機(jī)關(guān)的身份而使其反訴的目的落空。”⑦

其次，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事訴訟有可能影響法官的自由心證。自由心證，是指法官根據(jù)內(nèi)心的確信來(lái)確定證據(jù)的證明力以及證明力的大小。訴訟中的待證事實(shí)是過(guò)去發(fā)生的事實(shí)。對(duì)于觀察者或裁判者而言，過(guò)去發(fā)生的真實(shí)是不能再現(xiàn)的。因此，在訴訟過(guò)程中雙方當(dāng)事人都需要運(yùn)用證據(jù)去證明自己主張的事實(shí)并以此來(lái)說(shuō)服法官。無(wú)論是直接證明還是間接證明都存在著司法推理。所以，審判的過(guò)程是法官在不受其他干涉的情況下，根據(jù)良心和理性主觀判斷的過(guò)程。這就表明自由心證具有一定程度的主觀性。在檢察機(jī)關(guān)作為原告進(jìn)行民事訴訟的情況下，一方面檢察機(jī)關(guān)是提起民事訴訟的主體而另一方面檢察機(jī)關(guān)在訴訟進(jìn)行過(guò)程中又同時(shí)具有法律監(jiān)督者的角色，這就使得“檢察機(jī)關(guān)與法官的關(guān)系變得微妙起來(lái)，微妙之處在于檢察機(jī)關(guān)在訴訟中所提出意見(jiàn)對(duì)法官將產(chǎn)生何種影響。檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)對(duì)法官的判斷自由是一種無(wú)形的約束和壓力(這種壓力已經(jīng)通過(guò)諸多的案件表現(xiàn)出來(lái):即便我國(guó)檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有任何介入民事訴訟的法律依據(jù)，法院還是無(wú)一例外地受理并審理了檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)地訴訟。尤其是檢察機(jī)享有民事抗訴權(quán)，法官如果對(duì)檢察機(jī)關(guān)起訴的案件處理稍有不當(dāng)，后果可能就是令法官非常不愉快的抗訴)”，⑧由此會(huì)對(duì)法官的自由心證產(chǎn)生影響。

再次，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事訴訟易使對(duì)方當(dāng)事人認(rèn)為審判缺乏公平正義。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入民事公益訴訟案件是代表國(guó)家進(jìn)行訴訟的，由國(guó)家作為其強(qiáng)有力的后盾。這必然使其在民事訴訟中相對(duì)于被告處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，甚至享有某些訴訟上的特權(quán)。而對(duì)方當(dāng)事人因被訴侵害國(guó)有資產(chǎn)而常常一方面承受著巨大的輿論壓力，而另一方面在訴訟的過(guò)程中被告缺乏與檢察機(jī)關(guān)平等對(duì)抗的實(shí)力。“他們收集證據(jù)的能力遠(yuǎn)不能與作為國(guó)家機(jī)關(guān)的檢察院相提并論的，更不可能到審判委員會(huì)上陳述自己的意見(jiàn)。這樣，賴(lài)以發(fā)現(xiàn)案件真實(shí)的‘平等武裝’的原則自然而然地被破壞掉了。”⑨因此，除非法院做出明顯有利于被告方的判決，否則在他人看來(lái)該訴訟就是不公正的，這就會(huì)使人們對(duì)國(guó)家司法機(jī)關(guān)的公正性產(chǎn)生懷疑。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在我國(guó)現(xiàn)行的法律框架之下，將國(guó)有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟的適用范圍無(wú)論從實(shí)體法還是程序法上都存在著理論上的障礙。目前我國(guó)還沒(méi)有建立公益訴訟制度，對(duì)公益訴訟的適用范圍也仍存在爭(zhēng)議。因此本文認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)目前的情況，在立法對(duì)目前所爭(zhēng)議的問(wèn)題重新定位以前，不應(yīng)將國(guó)有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟的適用范圍。□

(作者:中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院民事訴訟法專(zhuān)業(yè)碩士研究生)

注釋:

①肖建華、唐玉富:“公益訴訟的建構(gòu)”.安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào).2006年第1期，第56頁(yè).

②張艷蕊.民事公益訴訟制度研究——兼論民事訴訟機(jī)能的擴(kuò)大.北京大學(xué)出版社2007年版，第27頁(yè).

③肖建華、唐玉富.公益訴訟的建構(gòu).安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào).2006年第1期，第56頁(yè).

④張利兆.督促起訴——對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟途徑的探索.民事檢察制度熱點(diǎn)問(wèn)題探索.中國(guó)檢察出版社2004年版，第283頁(yè).

⑤具體詳見(jiàn)王娣，薛永慧.檢察機(jī)關(guān)民事監(jiān)督制度的改造.楊榮新主編.民事訴訟法修改的若干基本問(wèn)題.中國(guó)法制出版社2002年版第348頁(yè).

⑥⑦⑧⑨王福華.檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟之角色困頓——以國(guó)有資產(chǎn)流失案件為中心.法大民商經(jīng)濟(jì)法律網(wǎng).網(wǎng)址:http://www.ccelaws.com.