做好防震減災(zāi)工作 完善公共應(yīng)急機(jī)制

摘要 我國(guó)地震工作經(jīng)過建國(guó)以來近六十年的發(fā)展，在技術(shù)、機(jī)制等各方面得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。2008年汶川8.0級(jí)地震和冰雪天氣災(zāi)害等眾多公共事件啟發(fā)我們，當(dāng)前形勢(shì)下，進(jìn)一步完善防震減災(zāi)工作必須考慮到與建立符合我國(guó)國(guó)情和需要的公共應(yīng)急機(jī)制相結(jié)合，系統(tǒng)的保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞 公共應(yīng)急 防震減災(zāi) 應(yīng)急管理

中圖分類號(hào):D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、引言

2003年突如其來的非典疫情引發(fā)了人們對(duì)衛(wèi)生公共事件應(yīng)急機(jī)制的關(guān)注，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》頒布施行后，在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署下，全國(guó)各地初步建立了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機(jī)制，取得了一定成效。2008年年初的雪災(zāi)、2008年5月12日發(fā)生的汶川8.0級(jí)特大地震給全國(guó)尤其是災(zāi)區(qū)帶來了巨大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，更引發(fā)我們對(duì)于系統(tǒng)的公共應(yīng)急機(jī)制的關(guān)注和思考。

當(dāng)前我們研究防震減災(zāi)工作，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變視角，在全面建立公共應(yīng)急機(jī)制的背景下，探討相關(guān)機(jī)構(gòu)、資源的整合和體制的理順。

二、國(guó)外借鑒

(一)美國(guó)的聯(lián)邦緊急事態(tài)管理廳(FEMA)及其防災(zāi)機(jī)制。

FEMA成立于1979年，其宗旨是:通過綜合的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，致力于減輕災(zāi)害，幫助民眾及其社區(qū)防災(zāi)抗災(zāi)。FEMA在全美國(guó)10個(gè)地區(qū)設(shè)有地域作戰(zhàn)總部，職責(zé)是負(fù)責(zé)地震等災(zāi)害發(fā)生時(shí)的救援、制定民間防備對(duì)策、承擔(dān)災(zāi)后的重建等工作。同時(shí)，F(xiàn)EMA在災(zāi)后可以調(diào)整聯(lián)邦政府27個(gè)部、廳和美國(guó)紅十字會(huì)的危機(jī)對(duì)策及防災(zāi)業(yè)務(wù)。FEMA的官員都由專家組成，在災(zāi)后發(fā)生后，他們有權(quán)指揮和調(diào)整參加救災(zāi)的各種組織，并最大限度地發(fā)揮自己的權(quán)利。

(二)日本的內(nèi)閣安全保障室及其防災(zāi)機(jī)制。

日本是世界上遭受地震災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。2002年4月16日，“新官邸危機(jī)管理中心”開始運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)發(fā)生大規(guī)模地震等威脅國(guó)家安全的緊急事態(tài)時(shí)，這里將成為分析處理信息、召開緊急災(zāi)害對(duì)策本部會(huì)議以及政府做出最后決策的場(chǎng)所。日本的地震應(yīng)急管理形成了以法律、制度、功能為依托，以首相為最高指揮官，內(nèi)閣官房(負(fù)責(zé)各省廳間的協(xié)調(diào))負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，通過中央防災(zāi)會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)制定應(yīng)急對(duì)策，由國(guó)土廳、氣象廳、防衛(wèi)廳和消防廳等部門根據(jù)具體情況進(jìn)行配合實(shí)施的組織體系。

(三)俄羅斯的特別情況部。

1994年，俄羅斯為有效抗擊自然災(zāi)害和人為災(zāi)害，成立了聯(lián)邦民防、應(yīng)急和減災(zāi)部，又稱特別情況部。特別情況部由人口與領(lǐng)土保護(hù)司、災(zāi)難預(yù)防司、部隊(duì)司、放射物及其他災(zāi)害司等部門組成，各部門各司其職，分工明確。特別情況部還在比較重要的地區(qū)設(shè)有地區(qū)性中心、民防和應(yīng)急司令部、指揮控制中心等內(nèi)部機(jī)構(gòu)。同時(shí)為加快應(yīng)急速度，保證應(yīng)急工作質(zhì)量，特別情況部還把中央空中機(jī)動(dòng)營(yíng)救小組、民防部隊(duì)、搜索和營(yíng)救服務(wù)分隊(duì)納入其組織體系中。

從美國(guó)、日本等國(guó)的公共應(yīng)急機(jī)制的分析來看，主要是在專業(yè)化的原則下，在中央政府設(shè)立獨(dú)立的公共應(yīng)急部門，并且賦予了其在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部充分協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)的功能。考慮到發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平，美日等國(guó)在公共應(yīng)急方面投入較大，體制和機(jī)構(gòu)也比較完善。

同時(shí)我們也應(yīng)注意到，在實(shí)際應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的案例中，發(fā)達(dá)國(guó)家也存在重大失誤的可能。例如1995年日本阪神大地震爆發(fā)。大地震發(fā)生后，日本政府反應(yīng)遲鈍，內(nèi)閣安全保障室在緊急關(guān)頭也未能及時(shí)有效地發(fā)揮作為中央政府公共危機(jī)管理中樞的作用，把7級(jí)大地震僅當(dāng)作一般的災(zāi)害來處理。結(jié)果導(dǎo)致死亡及失蹤6000多人，受傷人數(shù)高達(dá)4萬多，房屋損壞近25萬幢，引起了社會(huì)輿論的強(qiáng)烈指責(zé)，在一定程度上動(dòng)搖了政府存在的合法性。又如卡特里娜颶風(fēng)事件，美國(guó)政府同樣存在嚴(yán)重的失誤和失職，公共應(yīng)急機(jī)制未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

因此我們?cè)谔接懡⑽覈?guó)的公共應(yīng)急機(jī)制時(shí)，不能急于求成，應(yīng)充分考慮我國(guó)國(guó)情，選取合適方案，逐步推進(jìn)。

三、我國(guó)當(dāng)前的地震工作

目前我國(guó)已建成在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地震工作體系，中國(guó)地震局是管理全國(guó)地震工作、經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)承擔(dān)《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》賦予的行政執(zhí)法職責(zé)的國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)〔1998〕5號(hào))，中國(guó)地震局是管理全國(guó)地震工作、經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)承擔(dān)《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》賦予的行政執(zhí)法職責(zé)的國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。中國(guó)地震局的主要職責(zé)是:

1.擬定國(guó)家防震減災(zāi)工作的發(fā)展戰(zhàn)略、方針政策、法律法規(guī)和地震行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施。

2.組織編制國(guó)家防震減災(zāi)規(guī)劃;擬定國(guó)家破壞性地震應(yīng)急預(yù)案;建立破壞性地震應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒钢贫?指導(dǎo)全國(guó)地震災(zāi)害預(yù)測(cè)和預(yù)防;研究提出地震災(zāi)區(qū)重建防震規(guī)劃的意見。

3.制定全國(guó)地震烈度區(qū)劃圖或地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖;管理重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程的地震安全性評(píng)價(jià)工作，審定地震安全性評(píng)價(jià)結(jié)果，確定抗震設(shè)防要求。

4.依照《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》的規(guī)定，監(jiān)督檢查防震減災(zāi)的有關(guān)工作。

5.對(duì)省、自治區(qū)、直轄市地震局實(shí)施以中國(guó)地震局為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)，建立和完善相應(yīng)的管理與計(jì)劃財(cái)務(wù)體制;指導(dǎo)省級(jí)以下地震工作機(jī)構(gòu)的工作;管理局直屬事業(yè)單位。

6.管理全國(guó)地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)工作;制定全國(guó)地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)方案并組織實(shí)施;提出全國(guó)地震趨勢(shì)預(yù)報(bào)意見，確定地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后組織實(shí)施。

7.承擔(dān)國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)職責(zé);對(duì)地震震情和災(zāi)情進(jìn)行速報(bào);組織地震災(zāi)害調(diào)查與損失評(píng)估;向國(guó)務(wù)院提出對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)生破壞性地震做出快速反應(yīng)的措施建議。

8.指導(dǎo)地震科技體制改革;擬定地震科技發(fā)展規(guī)劃和政策;組織地震科技研究與國(guó)家重點(diǎn)地震科技項(xiàng)目攻關(guān);組織協(xié)調(diào)地震應(yīng)急、救助技術(shù)和裝備的研究開發(fā); 指導(dǎo)地震科技成果的開發(fā)與應(yīng)用;承擔(dān)地震科技方面的對(duì)外交流與合作，承擔(dān)國(guó)際禁止核試驗(yàn)的地震核查工作。

9.指導(dǎo)防震減災(zāi)知識(shí)的宣傳教育工作。

10.管理、監(jiān)督地震事業(yè)費(fèi)、基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金的使用。

11.承辦國(guó)務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。

1983年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，經(jīng)國(guó)務(wù)院國(guó)辦發(fā)[1983]63號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家地震局關(guān)于省、市、自治區(qū)地震工作機(jī)構(gòu)和管理體制調(diào)整改革報(bào)告的通知》，批準(zhǔn)各省、市、自治區(qū)地震局(辦)由以地方政府領(lǐng)導(dǎo)改為由國(guó)家地震局與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)以國(guó)家地震局為主的管理體機(jī)。

在地震工作領(lǐng)域，形成了“科研-監(jiān)測(cè)-預(yù)報(bào)-應(yīng)急-災(zāi)后-決策-咨詢-執(zhí)法”的工作體系。以2007年6月3日發(fā)生的寧洱地震為例，云南省地震局在中國(guó)地震局的指導(dǎo)下，配合云南省和地方政府在地震救災(zāi)和重建工作中起到了關(guān)鍵作用。

在取得成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)當(dāng)前的地震工作還存在以下不足:

1.地震工作區(qū)域發(fā)展不均衡，歷史上地震較少發(fā)生的地區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)難的經(jīng)驗(yàn)和準(zhǔn)備堪憂。

2.資源投入不足，尤其體現(xiàn)在部分邊遠(yuǎn)省區(qū)。汶川大地震的救援工作中就體現(xiàn)出了在應(yīng)對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)和環(huán)境惡劣地區(qū)，地震救援和保障工作的難度較大，技術(shù)和體制層面均需要探索改善和創(chuàng)新。

3.地方政府尤其是縣級(jí)及以下政府作為行政主體在防震減災(zāi)方面作為不充分。

4.地震工作體系面臨效率、效能全面提升的要求和挑戰(zhàn)。

四、應(yīng)急機(jī)制的公共管理學(xué)分析

公共部門的存在是社會(huì)分工發(fā)展到一定程度的必然要求，其職能應(yīng)定位于從事個(gè)體的自然人所無法從事的公共事務(wù)。黨的十七大提出了建設(shè)服務(wù)型政府的政府改革方向，強(qiáng)調(diào)要更加注重政府部門的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)功能。

非典、雪災(zāi)等突發(fā)災(zāi)害事件表明我國(guó)當(dāng)前的公共管理體制在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)仍存在許多不足和漏洞。主要經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)在于:

1.專業(yè)部門話語權(quán)不足，例如在非典期間，部分公共衛(wèi)生專家的意見在初期未受到充分重視，導(dǎo)致決策方案的制定和實(shí)施階段的不足。

2.信息溝通不暢，公共體系內(nèi)部上傳下達(dá)出現(xiàn)延誤和失真，同時(shí)對(duì)公眾的知情權(quán)尊重不充分，引起了部分公眾的質(zhì)疑。

3.情報(bào)不充分，信息是決策的重要參照和主要依據(jù)，缺少必要的信息將嚴(yán)重影響決策的科學(xué)性。

4.組織協(xié)調(diào)不同步，當(dāng)前我國(guó)政府應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件往往組建臨時(shí)的工作組、領(lǐng)導(dǎo)小組，吸收相關(guān)單位參加，然而在實(shí)際工作過程中，由于涉及不同層次的政府和不同機(jī)關(guān)，行動(dòng)不一致，協(xié)調(diào)存在困難。

5.人力資源不足，缺少相應(yīng)的公共應(yīng)急事業(yè)的人才和骨干力量，亟待充實(shí)和培訓(xùn)，并在實(shí)際工作中得到成長(zhǎng)。

按照決策理論的相關(guān)要求，對(duì)于公共事務(wù)的相關(guān)決策，須把握科學(xué)性和民主性的原則，科學(xué)性原則包括決策程序的科學(xué)性和決策研究的科學(xué)性，民主性原則包括決策程序的民主性和討論的公開化。

突發(fā)緊急事件由于其特定的性質(zhì)，往往和自然環(huán)境的迅速變遷相關(guān)，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)其決策的科學(xué)性，任何應(yīng)急舉措必須建立在充分的科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，同時(shí)由于事態(tài)緊急，要求迅速做出反應(yīng)，這種形勢(shì)對(duì)公共應(yīng)急機(jī)制的運(yùn)行效率提出了更高的要求。

五、我國(guó)公共應(yīng)急機(jī)制的建立方案探索

本文作者的基本觀點(diǎn)是可以以現(xiàn)有的地震工作機(jī)制為基礎(chǔ)，以地震局、氣象局等為支撐，培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍，建立適合我國(guó)國(guó)情需要的公共應(yīng)急機(jī)制。

在十一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院公布了行政管理體制“大部制”改革方案，改革后的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部可以作為公共應(yīng)急機(jī)制的參照。與權(quán)力機(jī)關(guān)不同，應(yīng)急工作屬于事業(yè)性質(zhì)，重點(diǎn)在于科學(xué)決策和科學(xué)執(zhí)行，強(qiáng)調(diào)的是科學(xué)性和效率至上。

目前的地震局、氣象局均是總局級(jí)單位，可以在中央設(shè)立特別情況部(名稱待定)，代管地震局、氣象局，將地震局、氣象局的功能定位于監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)，繼續(xù)推進(jìn)和強(qiáng)化相應(yīng)的科學(xué)研究功能，為決策提供科學(xué)依據(jù)和參考。同時(shí)應(yīng)充實(shí)的二級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)有信息收集、宣教、救援、災(zāi)后、協(xié)調(diào)、國(guó)際合作等。

在公共應(yīng)急機(jī)制的建立過程中，地震系統(tǒng)應(yīng)起到的作用是充分利用已有的渠道和機(jī)制，從單純的針對(duì)地震的預(yù)防和應(yīng)急工作向綜合性的全面應(yīng)對(duì)各種自然和人為災(zāi)難轉(zhuǎn)變，同時(shí)繼續(xù)專注于加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)的科學(xué)研究。

考慮到我國(guó)國(guó)情，軍隊(duì)在各項(xiàng)救災(zāi)工作中也起到了重大和積極的作用，部分軍種在救災(zāi)方面正在向?qū)I(yè)化的方向發(fā)展。在建立我國(guó)的公共應(yīng)急機(jī)制的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮軍隊(duì)和地方的合作與協(xié)調(diào)。

六、結(jié)論

公共應(yīng)急機(jī)制的建立，是我國(guó)當(dāng)前進(jìn)行服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，完善公共管理體制的必然要求，也是應(yīng)對(duì)更多突發(fā)公共事件的必要措施。在充分考慮我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，漸進(jìn)的建立和完善公共應(yīng)急機(jī)制，在當(dāng)前階段可以充分發(fā)揮地震工作體系的作用，以此為依托，轉(zhuǎn)變視角和職能，有可能起到事半功倍的效果，值得在理論和實(shí)務(wù)等多方面更多的探討和實(shí)踐。

(作者:武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院08級(jí)行政管理專業(yè)研究生)

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