解讀《物權法》中公共利益的界定問題

摘要國家在行使征收、征用權力的時候無需考慮權利人的主觀意志，但是必須以公共利益作為必要構成要件。公共利益的概念如何界定?如何避免實踐中出現借公共利益之名謀商業利益之實的現象?公共利益在物權法層面上的界定不僅具有理論上的意義，而且具有重要的現實意義。本文試從公共利益產生的社會基礎、各國關于公共利益的概念及規定等角度，解讀公共利益的界定問題，并通過比較各國民法典的規定和物權法學者草案，提出若干粗淺的看法及立法建議。

關鍵詞物權法公共利益界定征收征用

中圖分類號:DF521文獻標識碼:A

在香港的警匪片中，我們經常會看到警察執行公務、追捕犯罪嫌疑人時，常常拿出證件，攔住附近的車輛，就飛車追擊，一路下來，場面火爆，賺足眼球，可是場面上的精彩，帶來的結果卻常常是車毀人傷，最后無辜的車主不知所措，到底警察能不能隨意征用他的車子、受損之后車主的權利又如何保護?

比如建設大學校園的過程中，雖然部分釘子戶的存在對于整個校園造成影響，但是從另一方面來說，也說明我們現在越來越尊重私有財產的保護。大學城的建設對于國家教育事業的發展，固然至關重要，但是以此為由要求農民放棄其土地，來滿足大學城的建設的需求，能不能算是合理正當的理由?這都是我們應該思考的問題。

一、公共利益在《物權法》中的地位分析

(一)公共利益原則的正當性來源——公共性和個體性的統一。

近年來，隨著城市化的進程日益加速，原來的城中村，如今高樓林立，原來的街巷胡同，如今商廈櫛比。在巨大變遷中，私權利和公權力不斷出現摩擦與碰撞， 而我國《物權法》第四十二條明確規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。①”

對于農民來說，其最大的私權利便是集體所有的土地以及依靠土地生存的權利;對于城鎮居民而言，房屋是其私權利之一。在物權法中，農民的土地，市民的房屋什么情況下可被征收，成為人們關注的焦點。其實在筆者看來，物權法不是特權法，也不是為了私有財產而特設的法律，因為物權的性質決定了無論其依附于公產還是私產，都應該平等地受到法律保護，無論是農民的土地，還是居民的房屋，都應該在法律上受到一視同仁的利益保護。

“我們說物權法是私法，一是強調物權法中也要在一定程度上體現私法自治原則，二是強調物權所具有的民事權利的特點，而絕不是說，物權法只保護私有財產，而不應當保護其他財產”。②根據王利明教授的解釋，我們應該知道，物權法并不是私有財產的“免死金牌”，而是基于私法自治的原則，強調對于合法財產的平等保護，從中國的社會主義基本經濟制度的基本國情出發，物權法不會、也不可能僅僅只去保護私有財產。那么設立公共利益的正當性的理論基礎又是什么呢?公共利益這一概念包含了“公共”與“利益”這兩個有爭議的元素，而作為一個法律概念，公共利益的重心在于“公共”，同樣，公共利益原則的正當性判斷標準也主要體現在對于“公共”的判斷，需要關注如下兩個因素③:

1、公共利益具有公共性。

和“社會”、“國家”、“集體”等概念一樣，“公共”是一個整體性概念。公共利益是國家的、整體的利益，取決于人的社會性和物質性資源的相對稀缺性。人的社會性決定了相對獨立的個人必然要相互交往而形成公眾;物的相對稀缺，決定了人們對利益共同擁有的可能。因此，公共利益原則因“公共”的合理性而獲得正當性。

2、公共利益具有個體性。

“公共”并不是抽象的概念，正像法國啟蒙思想家孟德斯鳩所說的:“公共的利益永遠是每個人永恒不變地保有民法所給予的財產”，其實公共利益應該是源于個體利益，為個體利益的實現服務，離開了個人利益，公共利益也無法實現。凡是以“公益”之名而損害了公民個人權利和自由的一切行為，都屬于違法行為。因此，公共利益原則因為其利益來源——個體利益的合法性而獲得正當性。

在判斷公共利益的正當性上，筆者認為其公共性和個體性是對立統一的，兩者不可偏廢，公共利益的公共性是無庸置疑的，也是其根本的屬性，由于國家權力的保障，使其自然擁有正當性;但是其個體性是需要深入理解的，它與公共性并不沖突，公共利益不是單純的個人利益的疊加，而是在考慮到社會個體利益的基礎上的整體、綜合的利益。

(二)公共利益的社會作用——公共權力進入私權領域的閥門。

“人們對于自由、平等和人格獨立的渴望使得羅馬法中有關所有權的理念得到了空前的認可和迅速發展”，④財產權絕對的思想，對于近代社會經濟的繁榮、財富的積累起到了巨大的推動作用，但是自由和權利從來就不可能是絕對的、不受任何限制的。

就像前文所提到的，公共性和個體性必須相統一，允許極端的絕對所有權原則存在，會誘使個人為了自己利益的實現而置公共利益于不顧，最終使得個人利益難以實現。因而，財產權觀念從絕對權向社會化的轉變并不是為了否定權利，而是要在一定程度上修正和限制權利，從而滿足更具有根本性的權利。

根據梁慧星教授的解釋，物權是具有“排他性”的民事權利，具有“排除他人干涉的效力”，也就是說，物權的“排他性”，不僅在于排除一般人的干涉，更關鍵的是排除國家的干涉，實際上，物權的排他性，就是劃分公權力與私權利的界限。所以公共利益是權力介入權利領域的惟一途徑，也就是說，公權力只有以公共利益的名義才能介入私權領域。

二、公共利益為何難以界定

在征收、征用法律制度中，財產權利社會化的趨勢客觀要求公共利益為權利的社會化提供了具體的途徑。國家只能為公共利益的目的進行征收、征用，而且征收、征用的范圍取決于旨在實現的公共利益的需要。自物權法公布以來，其中關于公共利益與征收征用問題引起了社會的高度關注，很多人認為物權法應當對公共利益下一個準確的定義。

其實我國多部法律和行政法規都確認了公共利益優位于公民個體民事權利的原則，包括憲法、土地征用方面的法律法規，但遺憾的是，沒有一部法律和行政法規能夠明確說出什么是公共利益。國家要發展是社會公共利益需要，城市要建設是社會公共利益需要，⑤但是在實際操作中，到底哪些才夠得上公共利益的標準?有些學者認為“社會上的強力集團控制著輿論，他們解釋著什么是社會公共利益，他們往往把自己的價值判斷說成是代表了整個社會。⑥”

事實上，要想在學理上給公共利益下一個明確的定義，相當困難:

(一)公共利益具有高度的抽象性和概括性。

公共利益既可能是經濟利益，也可能是非經濟利益，包括教育、衛生、環境等各個方面的利益。就像前面所舉的奧運會開發的例子，公共利益和商業利益存在一定程度上的交叉，某些表面上看來是純商業利益，也可能具有公共利益的屬性，比如，即使在一個小區進行房地產開發，但是其中如果建設了學校、醫院，即使主要是服務于小區的居民，但是也使得其他不特定的人享受了在教育、衛生方面的利益，因而也可以被認為是體現了社會公共利益。⑦

(二)公共利益具有開放性和發展性。

隨著社會的發展，公共利益的內涵也在不斷發展。據筆者了解，過去很長的時間里公共利益是絕對排斥商業利益的，但是現在越來越多的案例反映出來的情況卻是，公共利益的內涵在不斷擴大，甚至有時還包含了商業利益。

在美國“凱洛訴新倫敦市案”中，著名的輝瑞制藥公司要在美國康涅狄格州建一個制藥廠，需要征用一些居民的房子，美國聯邦最高法院認為，建造一個制藥廠可以增加當地的就業和稅收，因而也可以認為是為了公共利益進行征用。

從這個案例中，我們可以發現盲目地將公共利益和商業利益完全割斷，不僅不符合立法發展的趨勢，而且還會在一定程度上影響到經濟的發展，從而不符合物權法的立法目的。⑧

(三)公共利益還具有不確定性。

一方面，公共利益的內容本身有一個價值判斷，具有一定的主觀性，另一方面，受益對象具有不特定性。也就是說，公共利益的受益人不是某個具體的個人或群體，一般來說，其受益對象是不特定的大多數人。⑨

去年杭州乾隆年間某才女的故居被拆一案鬧得沸沸揚揚，這位才女的后人產權證齊備，但是由于杭州城區的規劃建設需要，要被強制拆除，就此事而言，拆除這一故居是有利于城區的建設和發展的，可以說是符合公共利益的，但是從另一個角度看這個問題，名人故居具有一定的歷史價值，體現了乾隆年間的建筑風格和深厚的人文底蘊，保留故居也可以被認為是為了公共利益。

三、“公共利益”在各國民法典中的立法模式

既然對于公共利益難以定義，那么我們倒是可以看看其他各國對于公共利益是如何進行界定，目前各國對土地征用的公共利益都作了具體規定，其立法體例為三種:

(一)一般概括式立法模式。

《法國民法典》第545條規定:“任何人不得被強制轉讓其所有權，但因公用并在事前受公正補償時，不在此限。”⑩

根據上文對公共利益的特征分析，筆者認為一般概括式的立法模式符合“公共利益”開放性、發展性的特征，具有靈活性的優勢，這樣一種抽象條款就能夠可以賦予法官一定的自由裁量權，使法官可以根據具體案件來進行認定某種征收行為是否符合公共利益，從而公平地處理案件，克服過于具體的條款規定所可能帶來的滯后性，但是這也遺留下法官濫用自由裁量權的可能性。采用此立法模式的國家和地區往往采取“曲線救國”的方式，另外制定特別的土地征收、征用法律、法規，比如法國在民法典一般概括性規定之后，還頒布了《公用征收法》，對于征收征用問題和公共利益的界定做了比較有操作性的規定。

(二)列舉式立法模式。

《越南民法典》第175條規定:“因國防、安全及國家利益的切實需要，國家依法對個人、法人或其他主體的財產實行征購或補償的征用。”雖然這樣嚴格的法律條款規則對于權力的濫用起到了一定的作用，但是由于單純的列舉方式往往不能涵蓋具有不確定性特征的公共利益，難免掛一漏萬，無法應對經濟的發展和現實生活的需要。

(三)一般概括式與列舉式相結合的立法模式。

《意大利民法典》第834條規定:“不得全部或部分地使任何所有權人喪失其所有權，但是，為公共利益的需要，依法宣告征用并且給予合理補償(參閱第838條、第865條、第867條、第1020條、第1638條、第2742條)的情況不在此限。” 對于公共利益進行了一般概括式的規定，繼而在第838條對公共利益進行了列舉式規定。 羅斯科·龐德認為:“法律的歷史表明人們始終是在推崇廣泛的自由裁量權和堅持嚴格詳盡的規則之間來回擺動”，各國對“公共利益”的立法解釋是依據各國的具體國情、經濟發展水平而具有不同的立法內容，它和國家政策、不同時期的社會需要有著非常密切的聯系。

因此結合我國目前社會經濟的發展情況和現實生活的需要，筆者認為物權法應當采取一般概括式與列舉式相結合的模式，既為法官自由裁量和將來發展新的公共利益類型預留了空間，又明確規定了公共利益的類型，便于條款的實際適用。

四、我國學者對于界定公共利益的不同建議

在我國物權法的編纂過程中，向法學理論界的法學家們征集意見，一共制訂了三部不同的《物權法草案(學者建議稿)》，在對公共利益問題的立法模式上，意見各有不同。王利明教授和徐國棟教授負責起草的草案中對于公共利益采用了概括式的立法模式，并沒有對公共利益的規定進行具體化列舉。梁慧星教授負責起草的草案對于征收、征用采取了概括式和列舉式結合的規定，在其建議稿第四十八條對征收做出明確規定，并指出“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益。”該條同時規定“征收不得適用于商業目的”，這些規定具有較強的可操作性，能夠有效地防止公共利益的濫用。但是，梁慧星教授對于為各國所普遍承認的某些公共利益類型，如國防事業、公共安全、社會福利事業以及公共建筑等未加以規定，顯得有些不足。

五、對我國物權法界定公共利益的立法建議

在筆者看來，公共利益“是一個不無用處的概念工具，它意味著分配和行使個人權利時絕不可以超越外部界限，否則全體國民就會蒙受嚴重損害”，而如何進行外部的界限，就是在我國現實國情下處理公共利益的關鍵問題。

曾有學者將公共利益劃分為下列類型:“(1)一般安全中的利益，包括防止國內外侵略的安全和公共衛生的安排;(2)社會制度的安全，如政府、婚姻、家庭及宗教制度等;(3)一般道德方面的社會利益;(4)自然資源和人力資源的保護;(5)一般進步的利益，特別是經濟和文化進步方面的利益;(6)個人生活中的社會利益，這種利益要求每個人都能夠按照其所在社會的標準過一種人的生活。

就筆者自己的觀點來看，安全性的保護利益已經是受到社會群體的認同的，比如國防安全、社會公共衛生安全等等，在“緊急狀況”下所需要采取的措施，也是可以包括在內的，但是一些一般意義上的進步利益、個人生活的社會利益，在實踐中就可能存在相當大的爭議，比如一般公共利益和國家利益相沖突時的抉擇問題，自然是要服從國家利益為先。

可見對于利益的分析，并不是幾款條文就可以完全概括的，因此物權法可以不必對公共利益下一個特別精確的定義，但是由于實踐中許多地方以“公共利益”的名義進行不正當的征收征用、盲目的商業開發，有的被拆戶進行不斷的上訴，影響了社會的安定和經濟的發展。所以在物權法中應該放棄對于公共利益的“較真”，而對征收、征用和拆遷的具體條件以及必備程序作出準確的規定，也就是說，在物權法中，具體規定在什么情況下，具備什么條件，才能夠征收、征用，包括拆遷，如果這個問題解決得好，就可以有效地防止公共利益的濫用問題。

根據王利明教授“法律指導性意見結合司法個案的裁決來確定公共利益的內涵”的意見，筆者認為在以公共利益名義對公民財產進行征收的時候，首先法律上可以做出一些指導性的意見，比如對于已經受到認同的國防事業、公共安全等方面的利益，其次在司法裁決上，某行為是否為公共利益而受到保護，要考慮政府所采取的行為措施和以此帶來的社會成本之間是否存在合理的比例，用司法指導的方法來正確解釋公共利益的內涵，公共利益高度抽象的問題是可以得到解決的，而不一定要通過物權法嚴格界定公共利益的方法來解決問題。

六、后記

近年來圍繞物權法的爭議高潮迭起，波折頗多，對于一個剛剛把私有財產保護寫入憲法的國家，物權法對于私有財產的平等保護所進行的進一步完善所帶來的沖擊顯然不言而喻。如何在公共利益和私有權利之間找到平衡點，將是擺在我們眼前的重大問題。引用一位法學家的話來說，“一個法律制度之所以成功，乃是因為它成功地在專斷權力之一端與受限權力之另一端達到了平衡并維續了這種平衡”。□

(作者單位:浙江省溫州市鹿城區人民法院民三庭)

注釋:

①新京報.物權法特刊之述:物權法，我們的.2007年3月19日，www.thebeijingnews.com.

②北京日報.法學專家評說物權法:實質上就是一部“財產法.2007年03月19日www.chinanews.com.cn/cj/news/2007/03-19/894534.shtml.

③褚江麗.關于公共利益原則的正當性.理論探索.2007年第1期，P145.

④江平.中美物權法的現狀與發展.清華大學出版社，P185.

⑤孟勤國、黃瑩主編.中國物權法的理論探索.武漢大學出版社，P115.

⑥余能斌、范中超.所有權社會化的反思和考察. P45.

⑦王利明著.與民法同行.第二卷，法律出版社，P126.

⑧王利明著.與民法同行.第二卷，法律出版社，P128.

⑨王利明.物權法草案中征收征用制度的完善.中國法學.2005年第6期，P59.

⑩徐霖.談我國物權法對“公共利益”的法律界定.科技經濟市場.2006年2月，P7.

董彪、門薇.解讀征收、征用制度中的“公共利益”——兼評<物權法草案(學者建議稿)>的相關部分.太原理工大學學報(社會科學版).2005年6月第23卷第2期，P32.

[美]博登海默著，鄧正來譯.法律哲學與法律方法.中國政法大學出版社，P148.

梁慧星.中國物權法草案建議稿.社會科學文獻出版社，P191.

[美]博登海默著，鄧正來譯.法律哲學與法律方法.中國政法大學出版社，P298.