行政學理論范式的發展趨勢

摘要 新公共管理和新公共服務作為兩種不同的公共行政學范式在理論基礎和價值取向等方面存在著諸多的不同，但卻又分別與其所處時代的要求相適應。本文旨在從二者的比較中分析出行政學理論范式的發展趨勢。

關鍵詞 公共行政學 新公共管理 新公共服務

中圖分類號:D523 文獻標識碼:A

一、從新公共管理到新公共服務的范式變遷

(一)新公共管理理論的發展。

新公共管理實際上是對20世紀80年代以來各個組織國家實施公共行政改革的一些新信條和做法的一種概括。它在當代公共行政理論和實踐中也越來越顯現出其主導范式的地位:它不僅僅表現為現存行政管理體制和方式或管理風格上進行某種程度的局部調整，更表現為公共部門轉換機制并改變其與政府和社會關系的實質訴求。新公共管理理論以其經濟學視角的研究方法對傳統公共行政學產生了巨大沖擊，傳統公共行政其賴以建立的兩大理論基礎政治與行政二分論和科層管理論均遭到了前所未有的激烈批評。新公共管理突破了傳統行政學的學科界限，融合了當代經濟學管理學、政策分析、政治學和社會學等學科的相關知識形成了一個跨學科的研究領域。

(二)新公共服務理論的發展。

進入21世紀以后，新公共管理運動主張的“小政府”模式逐漸暴露出不少問題尤其是如何適應發展中國家的實際需求的問題日益迫切。以美國公共行政學家羅伯特登哈特為代表的一批公共行政學者在對新公共管理理論的反思的基礎上特別是針對企業家政府理論缺陷批判的基礎上形成了新公共服務理論體系。新公共服務理論認為未來的公共服務將以公民對話協商和公共利益為基礎并與后兩者結合。該理論認為公共行政官員在行使管理職能時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責，工作重心應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構，在忙于“掌舵”的時候不能忘記誰是這艘船的真正擁有者。新公共服務理論是對新公共管理理論進行反思和批判的基礎上的一種揚棄，它在承認新公共管理理論的重要價值的基礎上擯棄其固有缺陷并提出和建立一種更加適合于現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新的理論。

(三)新公共管理與理論新公共服務理論的差異。

1.理論基礎不同。

新公共管理的核心內容是將私營部門和工商企業管理的方法用于公共部門。新公共管理的理論基礎主要是管理主義、公共選擇論、產權理論、新古典經濟學理論、新制度經濟學、博弈論等。其中，公共選擇論、制度經濟學中的代理理論的影響比較明顯。20世紀興起的公共選擇理論的核心論點認為人是理性的，人類的所有行為都受自我利益支配。代理理論把社會生活和政治生活理解為一系列委托人與代理人雙方發生交易的協議關系，委托人和代理人會設法尋求自我利益。這些理論對新公共管理核心內容和價值觀等方面產生了直接的影響。

對新公共服務產生直接影響的是民主社會的公民權理論、社區和市民社會理論、組織人本主義、后現代主義和話語理論。民主社會的公民權理論提倡對公民權和民主的積極關注;社區和市民社會的模型認為政府的作用，特別是地方政府的作用，事實上就在于幫助創立和支持“社區”;組織人本主義認為應更多地關注公共組織的內部選民和外部選民的需要及他們所關心的問題;后現代主義與話語理論認為要促進公眾對話來重建公共行政領域的合法性觀念。新公共服務較好地吸收了這些理論的科學成分，形成了自己的理論構架。

2.價值取向不同。

新公共管理與新公共服務的理論基礎差別背后是其價值取向迥異。新公共管理關注的主要價值是經濟和效率。以此為基礎，新公共管理把政府的服務對象視為顧客，在管理中運用市場機制和競爭機制，體現績效和后果。新公共服務是對新公共管理等以經濟理論和自我利益的主導模式的反思與批判。從價值取向看，新公共服務關注的主要價值是社會公平、平等、回應性等民主價值，相對于效率和生產積極性而言，對民主價值觀的思考應占首要位置。新公共服務重視服務的使命與價值，強調公民參與和公共責任制等。

通過比較不難看出，新公共管理與新公共服務各具優勢:新公共管理采用了大量企業管理的方法及技術，引入了市場和競爭機制來提高公共管理水平及公共服務質量。新公共服務則提出和建立的一種更加關注民主價值和公共利益，以公民為中心的公共行政管理模式。這對實現公共行政的公平、公正、民主等價值，體現公共行政精神具有重要的意義。但這兩種理論又都存在不足:新公共管理承襲了現代經濟學理論的“經濟人”的人性假設，并以經濟和效出發點進行公共部門的制度設計，使得新公共管理與民主社會核心價值產生沖突。而新公共服務對民主價值的過分強調，則會出現對經濟和效率價值的忽視。

二、獨立于管理學與政治學之外的公共行政學

作為一個學科，公共行政先后發展的幾個相互重疊的范式中影響最大的就是作為政治學的公共行政學和作為管理學的公共行政學。新公共管理是作為管理學的公共行政學，新公共服務強調公平、強調服務，從某種意義上說是作為政治學的公共行政學，但又有某種發展，超越了政治學的范疇。新公共管理、新公共服務理論作為一種新興的理論，一定程度上刺激了現代行政學理論的發展，也一定程度上在實踐中改進了政府的績效。新公共管理的理念是管理主義，它面臨著“公共性”的問題，管理主義與憲政主義的有效融合是其發展的最大的瓶頸;而新公共服務理論的理論宗旨則進一步突出了作為一個獨立學科應有的理論特色，發展于某一些理論，但又高于該理論。美國學者尼古拉斯·亨利曾在一項全國調查中發現，公共行政學正在從政治學和管理學中獨立出來。政治學系中的公共行政碩士人數現在遠遠不如獨立的公共行政系內的人數，與之相類似，在諸如工商行政學院或管理系這樣的學院或系中，公共行政項目的數目也大大下降了。①這種學術上的自治運動對公共行政學的發展有很大的益處，將會使得自身的理論也漸漸獨立出來。因此，無論是從新公共管理到新公共服務理論的發展變遷來看，還是從美國自身的研究機構來看，公共行政學將發展成為一個獨立于管理學與政治學之外的一門學科，一個真正作為公共行政學的公共行政學。理由有如下幾點:首先隨著社會的發展，社會事務的復雜化，公共部門所要處理的問題日益增多，而且處理結果的影響范圍和程度也不斷加大，原有的舊的理論已經不能很好地指導政府的治理。其次，科學技術的發展，信息技術的應用，使得社會交往的方式大大改變，公共部門管理的方法、手段也必須隨其發生變化，這是一個新的領域，在此公共行政學沒有學科可以借鑒，只能依賴于自身的發展，不斷地摸索、探討。第三，公民的素質越來越高，自身參與自身管理的意識與能力都得到大幅度提高，公共行政學必須適應這種變化，并不斷發展新的理論為公民自身的治理提供條件。第四，社會分工越來越精細化，人們的研究領域也不斷細化，對公共行政學的研究也日益深化、細化。因此，公共行政學要發展，要真正成為一個獨立的學科，必須在管理學與政治學的基礎上跳出舊有的模式，發展自身的、獨特的研究方法、研究范疇。

三、公共行政學的發展趨勢

既然未來的公共行政學是獨特的范疇，它與政治科學和管理學有相當大的不同，必然會創新某些管理理論與管理技術。就從當前公共行政學研究發展的方向以及現實的發展趨勢來看，作為公共行政學的公共行政學有如下的發展趨勢:

第一、更加注重公共部門和私營部門之間的界限及改進二者之間的關系，公共服務將具有更多的市場導向。新公共管理模糊了公共部門與私營部門之間的界限，把私營部門的方式方法引進了公共部門中，在創新的同時也造成了自身發展的障礙，作為公共行政學的公共行政學在利用私營部門的管理方法與方式時更加注重二者之間的界限，并改進二者之間的關系，使其更好地磨合。新公共服務理論強調“服務而非掌舵”，作為公共行政學的公共行政學將繼承其服務的理念，但更注重市場導向，而非官僚手段親自提供服務。雖然現在對公共選擇理論較為學究式的論證缺乏信心，但是其中的排隊論、使用者付費等已經被有些部門所使用，而且這種趨勢仍將繼續發展。

第二、行政更具有彈性。傳統的行政模式可以用“刻板”一詞作恰如其分的描述。當然，這意味著保證公平和正當程序，但是這也導致了一種結果，在變化著的環境中遲鈍冷漠、缺乏變革的能力。未來的公共行政更加注重彈性，注重公民的需求，更加側重為公民服務。彈性包括許多方面，織的、人員的、財務的等。

第三、公民參與治理，治理理論進一步發展。公共治理理論是對傳統公共行政理論進行反思和批判的基礎上對新公共管理理論和新公共服務理論進行理論整合的產物。公共“治理”理論旨在重新探索國家和社會公共事務的管理模式。治理理論是一種新型的多元的民主的合作的去意識形態的新公共管理理論。它強調政府企業團體和個人的共同作用并充分挖掘政府以外的各種管理和統治工具的潛力并重視網絡社會各種組織之間的平等對話的系統合作關系。其理論內核是主張通過合作協商伙伴關系確定共同的目標等途徑實現對公共事務的管理。治理的操作手段和規則具有多元性和動態性，它通過衡量政府市場自組織網絡等不同的協調形式的優缺點以及不同形式的網絡化協調達到公共事務處理的最佳狀態。

第四，公務員的素質能力等更高。較好的管理方法和分析方法以及較好的招聘和晉升程序，特別是與較好地運用新技術結合時，將會使公共部門的管理變得更加精明。可利用的人力資源當然也會比以前要強，按照以前的認識，公共行政并不要求具有特殊能力。晉升方面較大的靈活性和績效測量方法的改進將使有能力的人員提升得更快。高級行政人員的能力普遍有所提高，這種趨勢很有可能繼續發展。

從新公共管理和新公共服務的范式發展以及未來社會發展趨勢來看，公共行政學將更加地具有自身的學科特色，不再依附于政治學或管理學，它將發展自身的管理理論，并在社會發展的基礎上不斷創新。□

(作者:武漢大學政治與公共管理學院08級行政管理專業研究生)

注釋:

①[美]尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務.華夏出版社，2002年.

參考文獻:

[1]丁煌.西方行政學說史.武漢大學出版社，2004年.

[2][澳]歐文·E·休斯.公共管理導論.中國人民大學出版社，2001年.

[3][美]尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務.華夏出版社，2002年.

[4]鄔傳濤.淺論新公共服務與新公共管理的比較.經營管理，2001(3).

[5]鄧偉志、錢海梅.從新公共行政學到公共治理理論——當代西方公共行政理論研究的“范式”變化.上海第二工業大學學報，2005(12).

[6]柳云飛、周曉麗.傳統公共行政、新公共管理和新公共服務理論之比較研究.前沿，2006.