我國公共政策制定中民主機(jī)制的選擇

摘要本文對我國公共政策制定中的民主機(jī)制的選擇談了一些看法。

關(guān)鍵詞公共政策權(quán)力精英內(nèi)輸入民主制度

中圖分類號:D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

建國以來，我國的公共政策制定已經(jīng)形成了適合本國國情、具有本國特色的模式，而這一公共制定機(jī)制盡管有其固有優(yōu)點，卻也不可避免的存在一些弊端，對我國公共政策制定機(jī)制的弊端加以分析，是改進(jìn)我國公共政策制定、提高公共行政效率的必然要求。

一、我國公共政策制定機(jī)制的特點

當(dāng)代中國決策過程中利益表達(dá)與綜合主導(dǎo)的形式是權(quán)力精英的內(nèi)輸入，當(dāng)代中國“人民的利益”是由各種權(quán)力精英“為民做主”的。因此，當(dāng)代中國公共政策制定呈現(xiàn)出明顯的內(nèi)輸入的特點。

所謂“內(nèi)輸入”，是指“決策過程中的利益要求不是由政策體系外部的社會結(jié)構(gòu)輸入政策制定系統(tǒng)(決策中樞)，而是由權(quán)力精英自身來進(jìn)行利益要求的輸入”①。主要的內(nèi)部輸入途徑包括結(jié)構(gòu)內(nèi)的組織體制和工作程序、內(nèi)部溝通渠道以及調(diào)查研究。

首先，決策過程中的利益訴求并不是主要通過社會組織或成員來表達(dá)的，而是通過制定政策的權(quán)力精英自發(fā)進(jìn)行體察和認(rèn)定的。②目前我國雖然已經(jīng)出現(xiàn)了諸如消協(xié)、婦聯(lián)、工會等社會性利益團(tuán)體，但它們作為非官方政策主體，盡管擁有合法權(quán)利可以在實際中直接或間接地參與政策過程，卻無論如何并不擁有合法的正式的權(quán)利去做具有強(qiáng)制力的政策決定，因此它們僅僅作為政府和群眾之間的橋梁和紐帶發(fā)揮作用，而不能把自己的利益和所代表團(tuán)體的利益形成壓力釋放給政策制定者。而公民個人的力量則更為弱小，人們對政策的需求和看法很難通過自身力量反映給政策制定者，因此在政策制定之前，來自于社會的利益表達(dá)幾乎不存在，這也就促使了政策制定者自發(fā)進(jìn)行調(diào)查、研究以鑒別各種利益訴求。

其次，公眾在公共政策制定和執(zhí)行過程中也主要是被動地參與和遵從，大多數(shù)公民在政策出臺之前是很少參與或者幾乎不參與政策制定的，只有在政策出臺之后，通過各種媒介了解所出臺的政策，才會順應(yīng)政府的要求，對所出臺的政策給予支持并積極配合政府執(zhí)行政策。

而實際上在我國，在以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制下，中國共產(chǎn)黨是惟一的執(zhí)政黨，其他民主黨派、各級政府機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體都必須接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨的路線、方針、政策，因此，在實際的公共政策制定過程中，起主導(dǎo)作用的就是執(zhí)政黨。

二、我國公共政策制定機(jī)制的弊端

由于我國公共政策制定機(jī)制顯示出明顯的權(quán)力精英內(nèi)輸入的特點，從很大程度上說權(quán)力精英就控制著公共政策的制定，而權(quán)力精英對社會政策的控制是從多方面實施的，既影響公共政策的制定，又影響公共政策的執(zhí)行。

首先，權(quán)力精英主導(dǎo)著公共政策問題的提出并對公共政策的制定起決定性的作用，從而使得公共政策可能偏離社會公共需要。③如前所述，公共政策問題的提出并不是來自于公眾或利益團(tuán)體的利益訴求，而是由權(quán)力精英通過調(diào)查研究認(rèn)定社會需要之后向公共政策制定機(jī)構(gòu)提出。在民主的政治體制下，政策的提出、制定和通過都是在社會公眾的監(jiān)督下完成的。但是實際生活中的監(jiān)督，并不具有理想的效率及效力。實際上，公眾受到信息不對稱、政策制定過程的技術(shù)性以及參與渠道的有限性等各種限制而失去對公共政策制定過程的監(jiān)督。這樣一來，公共政策的制定就可能會偏離社會預(yù)期的情況。而在民主程度不夠或者缺乏民主的政治體制下，這種情況則更為嚴(yán)重，權(quán)力精英為了自身利益，甚至提出完全與公共需要不相符的公共政策。

其次，在公共政策的具體實施和執(zhí)行過程中，由于權(quán)力精英又各自代表不同的社會利益從而導(dǎo)致他們在政策主張上有所分歧，這就使得政策制定者和執(zhí)行者之間可能會產(chǎn)生利益沖突，繼而導(dǎo)致政策失真，表現(xiàn)為政策表面化、政策擴(kuò)大化、政策缺損和政策替換等等。實際上，公共政策制定出來以后一般只是抽象規(guī)定，內(nèi)容寬泛、模糊不清，這就要求執(zhí)行者在執(zhí)行過程中靈活操作、適度把握，而正是這種靈活性為政策執(zhí)行的偏差提供了可能性。由于政策沒有明確規(guī)定執(zhí)行者應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么，做為執(zhí)行者的權(quán)力精英就會選擇一種更能維護(hù)他們所代表的集團(tuán)利益的方式來執(zhí)行公共政策，

三、完善我國公共政策制定機(jī)制的建議

(一)公共政策制定機(jī)制的民主原則。

如前所述，權(quán)力精英內(nèi)輸入的模式不僅有可能導(dǎo)致公共政策偏離公共需要，還有可能導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，其后果就是使得公共利益不能得到有效的表達(dá)和切實的維護(hù)。筆者認(rèn)為，要保證公共政策在制定和執(zhí)行過程中都能始終與公共利益的要求一致，最重要也最有效的方法就是實現(xiàn)決策的民主化，以民主作為公共政策制定中的一個重要的價值取向。正如林德布洛姆強(qiáng)調(diào)的那樣，政策制定必須在民主政治制度的框架內(nèi)按照民主政治的運行原則進(jìn)行。他指出，不論在專制政權(quán)下，還是在民主政權(quán)下，普通公民的利益和愿望都對公共政策有相當(dāng)?shù)挠绊憽Ｔ趯Ｖ普w下，統(tǒng)治者為維護(hù)其專制統(tǒng)治不得不考慮公民利益;在民主政體下，公民提高選舉選擇最高的決策者，選舉是事實間接地將一個原則強(qiáng)加給未來的決策者，即“決策中要考慮公民的愿望”。④因此，在公共政策制定過程中，要把決策內(nèi)容和決策程序都納入民主的范疇下，并拓寬公眾參與決策的渠道，使公眾有更多的機(jī)會參與決策，并形成公眾監(jiān)督機(jī)制，以確保政策規(guī)劃和抉擇過程透明化、科學(xué)化、民主化、公正化合規(guī)范化。通過提升社會民主程度，降低公共政策制定過程產(chǎn)生尋租行為和政策交易的非公共政策風(fēng)險，從而提高公共行政的效率，以實現(xiàn)公共利益。

(二)在公共政策制定中健全和完善民主機(jī)制。

在確立了公共政策制定的民主原則之后，我們就需要健全和完善民主機(jī)制，以確保民主原則能在整個公共政策制定過程中得到貫徹和堅持，使我國公共政策制定過程的民主程度不斷提高。具體來說，可以從以下方面進(jìn)行完善:⑤

第一，轉(zhuǎn)變決策觀念，在政策體系內(nèi)部和外部都形成民主氛圍。一方面，政策制定者要克服傳統(tǒng)的自身認(rèn)定利益要求和輸入利益要求的觀念和習(xí)慣，在制定公共政策的過程要充分吸納公眾意見，畢竟政策制定者本身的理性也是有限的，還會受到個人能力、知識水平等各方面的影響，容易造成政策制定者的信息不完備，唯有集思廣益才能制定出符合公共要求的公共政策。而在政策制定過程中，政策制定者也要自覺接受公眾監(jiān)督，對于公眾的意見和建議應(yīng)給予充分重視。另一方面，要通過廣泛的宣傳和學(xué)習(xí)喚起公眾對公共決策的關(guān)心，提高公眾參與公共政策制定過程的意識，促使公眾積極主動的參與公共決策，監(jiān)督公共政策過程。

第二，實行適當(dāng)分權(quán)，改變決策管理模式。在現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)下，政策制定權(quán)力相對集中，而權(quán)力過分集中則容易導(dǎo)致尋租行為的發(fā)生和監(jiān)督的不力。因此需要在統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，建立多權(quán)力決策中心，建立和培育社會組織和中介機(jī)構(gòu)，并賦予其更多的權(quán)力，這才能讓包括廣大人民利益的團(tuán)體參與到政策制定中的力量博弈中，從而為公眾表達(dá)自身利益訴求提供支持，進(jìn)一步保證公共政策能夠充分體現(xiàn)廣大人民的利益。而適當(dāng)?shù)姆謾?quán)也能在一定程度上減輕監(jiān)督上的困難，使得權(quán)利的運用能夠得到有效的制約和監(jiān)督，也就能提高公共行政的效率和民主程度。

第三，拓寬公眾參與渠道，進(jìn)一步提高公眾參與程度。公眾參與政策制定可以采取多種形式，既可以直接參與，也可以間接參與，即通過自己選舉的代表參與，具體來說，主要可以采取以下途徑:投票、選舉;公民請愿與社會討論(包括網(wǎng)絡(luò)討論);民意調(diào)查;下訪;信訪;信息與政務(wù)公開;聽證等等。除此之外，在參與渠道充分的情況下造成公眾參與度低的另一個重要原因就是公眾缺乏參與政策過程所需要的信息，因此政策體系應(yīng)該為公眾提供獲取政策信息的最方便的渠道與方式，為公眾參與政策過程提供信息支持。

第四，建立健全政策監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制包括自律機(jī)制和他律機(jī)制。自律機(jī)制是指政府內(nèi)部的自我監(jiān)督機(jī)制;而他律機(jī)制則指的是權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會輿論機(jī)構(gòu)和人民群眾對政府行為實施監(jiān)督的外部監(jiān)控機(jī)制。因此既要完善自律機(jī)制，加強(qiáng)政策體系的自我監(jiān)管，又要完善他律機(jī)制，多方監(jiān)管以確保政策行為更有效、更規(guī)范。相對而言，在我國，他律機(jī)制作用更重要、更有效。

第五，政策制定法制化，保障公共政策制定的民主化運作。這包括兩個方面:一是政策的程序法定化，不以領(lǐng)導(dǎo)者的喜好或者注意力為轉(zhuǎn)移，政策的制定要依照法定的程序來進(jìn)行。二是以法律、法規(guī)的形式明確公眾參與政策制定的主體地位、性質(zhì)、作用、職權(quán)、基本原則等，為公眾參與政策制定提供法律保證，賦予他們在政策運作過程中監(jiān)督、參與的權(quán)利，保障公眾參與行政權(quán)力的運作，同時也是保證監(jiān)督的有效性。

綜上所述，在我國健全和完善公共政策制定過程中的民主機(jī)制，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，是保證我國公共政策制定民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的必經(jīng)途徑，也是推進(jìn)我國民主政治建設(shè)的題中之義。□

(作者:武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院08級行政管理專業(yè)研究生)

注釋:

①胡偉.政府過程..浙江人民出版社，1999年版，283頁.

②朱亞民.我國公共政策制定的弊端及改善建議.天水行政學(xué)院學(xué)報.2005年第2期.

③程杞國.政策制定的機(jī)制分析.南京社會科學(xué).2000年第3期

④錢再見.論公共政策制定的基本原則.中國行政管理.2001年第2期.

⑤朱亞民.我國公共政策制定的弊端及改善建議.天水行政學(xué)院學(xué)報.2005年第2期.

參考文獻(xiàn):

[1]陳振明.政策科學(xué).中國人民大學(xué)出版社，1998.

[2]張國慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論.北京大學(xué)出版社，1997.

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[4]竇正斌，魯琴.公共政策的制定及我國所存在的問題.決策借鑒，2001.4.

[5]錢再見.論公共政策制定系統(tǒng)的活動特質(zhì)及其運作原則.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2005.8.