建設武漢城市圈政府職能的轉變與重塑

摘要 2007年l2月武漢城市圈和湖南長株潭城市群近日經國務院批準，正式成為“全國資源節約型和環境友好型社會(簡稱‘兩型社會’)建設綜合配套改革試驗區”。應該說武漢城市圈的發展在原來的基礎上又多了一頂帽子，這頂帽子既是一種機遇又是一種挑戰。在新的形勢下，面對武漢城市圈建設過程中出現的問題，各地方政府如何轉變思路，塑造符合時代發展的政府職能將成為我們研究的一個重大方面。

關鍵詞 兩型社會 武漢城市圈 職能轉變

中圖分類號:F590 文獻標識碼:A

一、引言

“區域性經濟協作與家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業以及外向型經濟一樣，是我國改革開放以來市場經濟的產物，是自下而上群眾自己創造出來的”。①1993年10月。經過幾年的發展武漢城市圈內經濟實力有了相當大的提高，城市圈一體化進程雛形已顯，但是我們在肯定成績的同時也應該反思一下幾年來的發展過程。武漢城市圈在取得巨大成就的同時也面臨著一些嚴重的問題。就經濟上的發展來說，表現出嚴重的區域性經濟發展不均衡現象;就體制方面而言政府行政性干預職能強于經濟職能，城市圈屬政府主導型發展模式或經濟與行政兼導型。②在社會主義市場經濟體制下，政府的經濟管理職能主要是進行經濟調節，加強市場監管，為企業創造良好的經營環境并搞好服務等。中國地方政府職能轉變的關鍵是“龍頭”。③武漢城市圈作為一個“集合體“，龍頭固然重要，龍尾和龍翼同樣重要。武漢城市圈是九個地方政府組成的政府群，因此在做好自己本質工作的同時政府間的合作與協調同樣重要。各級政府應當按照分級管理的原則，對上述職能進行進一步明確和合理劃分。其中，能夠用法律法規固定下來的，就把它用法律法規固定下來。同時，各級政府都要堅持依法行政，既要防止政府職能不到位，又要盡可能避免侵犯企業合法權益的現象發生，同時對地方政府間關系問題進行了論述和探討。

二、武漢城市圈政府經濟職能轉變與重塑

上海財經大學李超民認為，當前地方政府的任務，一是在一些領域繼續進行替代市場的努力，二是推動市場更加完善，逐漸退出應由市場發揮作用的替代領域。武漢城市圈9個地方政府應恪守地方政府的只能邊界在經濟職能建設中堅持有進有退的方針。通過市場機制提供公共物品實現市場對政府的替代;在考慮經濟行為的機會成本和效率的前提下實現政府對市場的替代。作為國家“兩型社會”試驗區的武漢城市圈，在歷史與現實之間存在很大的矛盾，可以說在建設“兩型社會”之前的努力，在現階段有被停止的可能。例如在“經營城市”方面，城市經營即高效地提供城市公共服務;涵養稅源以確立城市的財政基礎;與市場經濟所導致的外部負效應相對抗，維護公共的利益。④

在具體是實踐過程中圈內各政府如何提高其經濟管理職能，從而為企業提供良好的發展環境。我們認為，首先應以市場為導向加強城市圈規劃。2007年10月22日，湖北省政府通過了《武漢城市圈總體規劃，》按照《規劃》的設想，武漢城市圈將借助 “珠三角”城市群和京、津、冀都市圈南北兩端的支撐，并依托于 “長三角”城市群，建成綠色、宜居、和諧，并充滿活力、快捷的生態型城市圈。由此可見政府在加強城市圈規劃的過程中還要有一段路要走，而這條路要以市場為準繩，其最終目的是有利于城市圈市場一體化的進程。在城市圈規劃的過程中唱主角的是交通運輸方面的建設。城市圈的建立首先是以交通為依托而建立起來的，交通便利可以縮短圈內城市間的距離，有利于商品和勞務的流通。根據《規劃》，武漢城市圈軌道交通以黃石、鄂州、黃岡、孝感、天門、仙桃、潛江、咸寧等8個城市為第一級輻射區域，以九江、合肥、襄樊、宜昌、長沙為第二級輻射區域。從方案的解釋來看，武漢城市圈的交通發展思路仍然是以輻射狀為住的，但是我們認為在交通輻射的基礎上圈內網狀交通路線也是必不可少的，即城市圈規劃中交通網絡應該建設成放射網狀結構。

二是加強產業調控、合理進行城市定位。武漢城市圈政府轉變經濟職能的重要方面就是對圈內的產業布局進行合理的調整。事實上在這一方面武漢城市圈采取的“雙遷模式”起到了積極的效果。所謂“雙遷模式”，就是周邊城市將企業的總部或者銷售、研究中心遷往中心城市，而中心城市將企業的加工基地或者連鎖店搬到周邊城市。

周邊城市將企業的總部或者銷售、研究中心遷往中心城市就是武漢所實施的“總部經濟”， “所謂 ‘總部經濟’，就是通過創造各種有利條件，吸引跨國公司和外埠大型企業集團的總部(包括行政總部、研發總部和銷售總部)入駐，通過極化效應和擴散效應，企業總部在中心城市集群布局，生產加工基地則安排在營運成本較低的周邊地區或外地，從而形成合理的價值鏈分工”。⑤截止2006年國內最大的蛋品生產企業——湖北神丹健康食品有限公司，將其總部、研發中心、銷售中心從孝感搬到了武漢;仙桃的麗花絲寶“定都”武漢，并在武漢經濟開發區建立了基地;孝感的三江航天集團也“遷都”，民營企業武漢聯樂集團也將總部遷至了武漢市區。據初步統計，周邊8市遷往武漢的總部有近50家。

“雙遷模式”是一種互動模式，既有總部向武漢的遷移和聚集，也有生產基地向周邊8市的遷移和擴散。兩者相互依存，相互促進。武漢眾多民營老板投資漢川馬口鎮辦分廠或者將企業遷來此地，形成了電纜光纖制造的產業聚集;如總部在漢口的卓爾集團到嘉魚縣紡織工業園投資1億元，與當地原有紡織企業形成紡、印、染一條龍，獲得了規模經濟和范圍經濟效益。這個紡織工業園還有其他企業辦的分廠，形成了典型的“分廠經濟”; 武漢漢正街6000多家服裝企業外遷孝感漢正服裝城。⑥

可以說“雙遷模式”這種互動雙贏的融城模式，正在促進武漢與周邊城市垂直分工，避免和減少水平競爭而帶來的過度競爭，進而優化武漢與周邊城市的分工并拓展各產業內部分工和專業化的程度，加快武漢城市圈緊密層的形成和鞏固。“雙遷模式”改變了武漢城市圈的產業格局，但是通過調查我們發現，在遷出的企業中大多屬輕工業企業，一些大型的資源性的企業還未遷出，因此政府在具體政策上也應該動一動這些“大戶們”，據悉武漢重型機械廠正在籌備遷出武漢青魚嘴。通過“雙遷模式”的不斷深入，武漢城市圈內的各城市的角色躍然紙上，武漢作為圈內“總部經濟”的載體，核心作用更加穩固，周邊八城市依據自身條件逐漸稱為各產業群體的聚集地，如仙桃的服裝加工等。

三、武漢城市圈政府政治與社會職能重構

政府政治職能的重構同經濟職能一樣也應遵循有進有退有所為有所不為的原則，但是在具體實踐過程中有其特殊之處。首先要破除一項制度即“政府承包責任制”。所謂“政府承包責任制”，是一系列相配套管理制度、管理方法的統稱;它指各級政府，為實現一定的社會經濟發展目標，采取具體量化的總體指標分解方式，對下級政府下達各項細分的量化經濟與社會發展指標，并建立起相應的量化政績考核指標體系，用以考評各級政府及其主要領導個人的政績，并作為獎懲依據。⑦前面我們提到的“市場壁壘”問題，一方面是圈內不同政府為保護本地產品而采取的措施，而另一方面也是由于政府下達到各部門的“指標”。此外“政府承包責任制”還催生了一大批社會的蛀蟲，依靠政府承包而大發橫財，同時也是各地重復建設的一大根源。

第二要加強社會服務及監管職能。在社會服務方面，為了讓武漢城市圈政府適應市場化改革的需要，解決如投資浪費、效率低下、服務質量差等等問題，我們認為武漢各地方政府應借鑒西方在公共服務領域的優秀成果，實行公共服務市場化，特別是合同外包，用者付費等市場化工具。一方面可以增加政府財政收入，緩和政府的財政危機 ，另一方面能夠克服免費提供公共服務所導致的對資源的不合理配置和浪費，最重要的是可以將市場機制引入公共服務領域，促進政府公共服務的提供的市場化經濟化。⑧在社會監管方面，城市圈政府應學習“善治”這一理論，管的最少的政府就是最好的政府，這并不是說讓政府放棄社會監管職能，在維護社會治安，市場運行方面政府的作用是相當大的，是要政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關系，以促進社會公共利益的最大化⑨即需要政府與公民之間的積極而有成效的合作，這種合作成功與否的關鍵是參與政治管理的權力即政府與社會的“共同治理”。⑩

三是圈內宏觀政策制定方面應在信息公開的基礎上協調九方利益，以達到圈內各地方的共贏。這一方面對武漢城市圈內的各政府來說是一個大的難題。九個政府分屬九個獨立的利益主體，各主體從自身出發必然維護自己的利益因此在政策制定方面難免會出現利己的傾向，這便是出現區內貿易壁壘的根源所在。為解決這一問題，必須建立合理的利益補償機制，在不損害幾個發達城市利益的基礎上盡量照顧協助其他欠發達城市發展起來。在具體操作上，各政府機關應采取一直行動，確保政策能下達到圈內的各個地區，并嚴格執行下去，減少上有政策下有對策的現象發生，同時政府有關只能部門應定期交流確保各地區內的人財物運轉流暢。

最后，各政府應該團結起來，大力扶植中小企業，盤活中部地區的生產帶，讓九省通衢的優勢在產業上發揮出來。相對于沿海地區，我們武漢城市圈內的中小企業特別是鄉鎮企業相對比較落后，這有體制上的、地理位置上的等各方面的原因，但是在體制方面，上文我們已經有所提及，在交通方面我們也有相關的論述，除此之外，各中小企業在政策與資金方面的問題也是制約他們發展的關鍵因素。

四、結語

總之，在新的條件下必然有新的要求，武漢城市圈各地方政府在繼續發展過程中必然會遇到，而且一定會遇到政府職能與現實不相符合的情況，職能的轉變是勢在必行，同時在職能轉變的過程中要配合政府間合作機制的研究，使武漢城市圈行政領域真正統一起來，為城市圈的健康發展提供保障。□

(作者:陳曉潔，武漢大學政治與公共管理學院08級行政管理專業研究生;鄭闊，湖北工業大學經濟與政法學院07級政治學研究生)

注釋:

①費孝通.在淮海經濟區第八屆市長專員會議上的講話，1993.10.

②毛蓉，張博.武漢城市圈建設的現實、特征、理念與對策建議. 科技進步與對策.2008第25卷第1期.

③沈榮華.中國地方政府學.社會科學文獻出版社 2006.1.

④[日]宮崎辰雄.城市的經營.天津人民出版社，2007.

⑤秦尊文.雙遷模式:武漢城市國一體化策略. 決策，2007.2.

⑥[http://news.sina.com.cn/o/2008-07-19/043114185322s.shtml 荊楚網消息(湖北日報) 2008.7.19.

⑦陳世香.當前我國地方政府職能轉變的主要障礙及對策.中共福建省委黨校學報，2000年1期.

⑧王嬌，陳曉潔，任衛華.用者付費的實踐與啟示.中國商界.2008.11.

⑨俞可平.治理與善治.中國社會科學文獻出版社，2000，8.

⑩喬迪·弗里曼著，畢洪海譯.私人團體、公共職能與新行政法.北大法律評論.第5卷第2輯， 2000，(3).