土地整理和社會主義新農村建設

摘要 合肥市以土地整理為抓手，以縣、區政府為主體，以項目為載體，把土地整理、宅基地整理與新農村建設結合起來，整合各級各類支農惠農政策和資金，集中力量打好組合拳，促進項目上規模、出成效，促進節約集約利用土地，完善農村基礎設施，改善農民生產生活環境，推動農業產業結構調整，實現城鄉統籌、共同發展。

關鍵詞 土地整理 宅基地整理 新農村建設

中圖分類號:F303 文獻標識碼:A

一、土地整理在新農村建設中的作用

土地整理是人類利用自然和改造自然的措施，是社會經濟發展到一定階段解決土地利用問題的必然選擇。土地整理的基本內涵是:在一定區域內，按照土地利用規劃或城市規劃確定的目標和用途，采取行政、經濟、法律和工程手段，對土地利用狀況進行調整改造、綜合整治，提高土地利用率，改善生產、生活條件和生態環境的過程。

合肥市的土地整理具體包括農田整理、宅基地整理和土地開發與復墾等類型。近年來的實踐已經證明，通過農田特別是基本農田整理，加強農田基礎設施建設，可以有效改善農業生產條件，提高農田生產能力，降低農業生產成本;可以有效改善傳統的農用地利用格局，擴大經營規模，促進農業增效和農民增收;通過改造舊村莊，歸并農村居民點，可以有效改變農村面貌，提高農民居住水平和生活質量。因此土地整理是實現新農村建設的有效途徑。

(一)土地開發整理確保了基本農田保護及耕地的占補平衡。

據統計分析，從1949年到2000年的五十年間，合肥市總人口凈增加265萬，而同期耕地竟減少130萬畝。按照規劃，除三縣自身占用耕地外，2009——2020年該市城市擴展還需占用耕地約20-25萬畝。人增地減，如何保住18億畝耕地，保障國家糧食安全是合肥乃至全國面臨的嚴峻現實。因此耕地保護，特別是基本農田保護迫在眉睫。為落實國務院提出的基本農田保護“總量不減少，用途不改變，質量不降低”的總要求，同時要保證城市建設快速發展的需要，自2000年來，在合肥市市委市政府的領導下，合肥市國土資源局在開展詳盡土地調查研究的基礎上，大力開展土地開發整理工作。此項工作在土地開發整理項目的規劃、開發利用土地資源、實現耕地總量動態平衡和占補平衡等方面發揮了重要作用。不僅連續9年實現了耕地占補平衡，而且有力的支持了合肥現代化濱湖大城市的建設，也給予了新農村建設極大的資金投入和政策支持。

(二)土地開發整理是提高農業生產效率和增加農民收入的重要手段。

根據合肥市土地后備資源潛力和實際狀況，結合基本農田標準化建設與調整土地利用結構，大力進行“田、水、路、林、村”綜合整治。實行項目管理以來，僅市投資實施的土地開發整理項目就達到的98個，共投入土地整理專項資金3.22億元，項目完工后將建成“田成方、路暢通、渠配套、林成網、旱能灌、澇能排”的高標準農田15.6萬畝，新增耕地3.12萬畝。

結合土地整理，合肥市大力建設城郊型農業示范基地，并使之成為農業領域招商引資的平臺，對外開放的窗口，為發展農業園區提供有力的支撐，加快農業經濟集約化、規?；l展，為提高農民收入提供堅實的農業經濟基礎。

(三)宅基地整理是改善農村居民生活環境、提高農民生活水平的重要手段。

合肥地處江淮之間，地貌波狀起伏，崗沖相間，耕地面積為562萬畝，人均耕地面積不足1.2畝。據調查，該市長期以來，農村土地粗放利用，舊村莊占地面積大，村莊布局雜亂無章，土地資源浪費驚人，破爛無人居住的“空心村”不乏其中，農村的面貌相當落后。

2006年-2008年，合肥市實施了10個結合新農村建設的農村宅基地整理試點項目，項目區村莊占地共2294.38畝，補助投資9375萬元，目前這10個項目已接近尾聲，大部分農戶已經遷入“花園別墅”般的新居，舊村也即將全部復墾完畢 。

二、合肥特色土地及宅基地整理和新農村建設管理模式

合肥市在借鑒國內外經驗的基礎上，自2000年處開展了系統性的土地開發整理及相關研究，從2004年開始，逐步建立健全了土地整理項目管理體系，全面推行了以“市場運作、社會監督、規范管理、高效廉潔”為原則的項目管理制度，實現了土地整理項目立項、開工、竣工、驗收各個階段，嚴格按規范實施，不僅提高了新增耕地的質量，而且極大地改善了農業生產條件，促進了農民收入增加。第三階段是在總結以往的時間經驗基礎上，建立具有合肥特色的土地及宅基地整理和新農村建設管理模式。

(一)提出以土地整理為抓手，全面推進新農村建設的背景。

推進社會主義新農村建設是十六大以來，黨中央和國務院重要的工作部署。城鄉社會實現現代化，沒有新農村建設是實現不了的。城市農村的協調發展，是維護社會穩定，實現共同進步，共建和諧社會，共赴全民小康的基石。以土地整理為抓手，整合各部門政策和資金，全面推進新農村建設是擺在我市國土部門面前的新課題。通過實踐充分已認識到:土地整理不僅僅是為了增加耕地和為城市發展帶來可貴的建設用地指標，而是能夠有效的促進、促使農民收入來源和生活狀況發生質的變化。從宏觀角度而言，土地整理已成為實現城鄉統籌發展、工業反哺農業、促進農村發展的一個重要紐帶?！?/p>

1、村莊整理潛力分析。

合肥市村莊土地整理的潛力巨大，全市有70多萬農戶，農業人口236萬人，行政村1213個，自然村約兩萬多個，農村建設用地面積約96萬畝，戶均綜合占地1.36畝，人均0.35畝。如果按照人均綜合占地120平方米計算，全市人均可退出村莊用地113平方米，扣除各種因素，可騰出建設用地20余萬畝。

2、城市發展建設需要。

合肥當前正處于城市化、工業化進程不斷加快的關鍵時期，需要占用大量的土地資源，而土地資源日益緊缺。用好用活土地管理政策，把土地整理與宅基地整理結合起來，把土地及宅基地整理與新農村建設結合起來，可為工業化、城市化騰出土地資源，促進城鄉節約集約用地 。

3、農村發展機遇到來。

當前，隨著合肥“工業立市”和城市“大建設”的深入推進，城市的建設發展已經步入良性發展的軌道。相對的，農村的發展建設尚顯不足，現在把土地及宅基地整理與新農村建設結合起來，可以為新農村建設提供投入上的支持，實現城鄉統籌、共同發展。

(二)指導思想和基本原則。

按照科學發展觀的總體要求，以土地整理為抓手，把土地整理、宅基地整理與新農村建設結合起來，以縣(區)政府為操作平臺，以項目為載體，整合各級各類支農惠農政策和資金，集中力量打好“組合拳”，促進項目上規模、出成效。

1.示范帶動原則。

按照“整村推進、擴大規模、近郊臨路、形成特色”的要求，優先在城市出入交通主干道路兩側和高速公路進出口安排示范點，積累建設經驗后，再向全市推廣。

2.政策組合原則。

以土地整理政策和資金為龍頭，整合各級各部門支農政策和資金，實現規模投入，保證實現新增耕地，推動新農村建設。

3.惠農惠民原則。

項目的申報、實施充分尊重農民意愿，項目建成后要有效改善農民的生產生活條件，要有效促進新農村的經濟社會發展，要做好產業發展規劃和農民收入三年內倍增計劃，切實提高農村農民的收入水平。

4.規模發展原則。

要從方便農民生產生活角度出發，合理安排新村建設的選址和規模，單個項目建設規模一般不低于1萬畝。項目建設后要具備發展特色農業、旅游農業和生態農業的條件，具備實施農業招商引資的條件，具備農業產業化發展和農業規模化經營的條件。

(三)措施和創新。

以上決策，經市土委會作為全市土地整理工作的總方針，以會議紀要的形式被明確下來，同時市政府配套出臺了《合肥市土地及宅基地整理和新農村建設項目實施意見》。和《合肥市土地整理項目管理辦法(試行)》。為將市委、市政府的要求落到實處，我們進行了積極的探索，在機制上也有所創新。

1、土地流轉、農民增收，實現目標創新。

2、按照“農民自愿、依法有償、政府引導、市場調節”的原則，積極探索農村土地承包經營權流轉的新機制和新模式。在穩定農村土地承包經營制度的基礎上，通過農村集體土地所有權、承包權、經營權相分離，探索轉包、轉讓、出租、互換、入股等多種形式的流轉模式，加快農業產業結構調整。引入農業產業化龍頭企業，發展規模農業，提高農民收入，安置剩余勞動力，解放和發展生產力

2、統一標準、嚴格管理，實現管理創新。

嚴格執行《合肥市投資土地開發復墾整理項目管理辦法》(試行)。充分發揮資金效益，實行“五統一”，即統一提供宅基地、統一基礎設施建設、統一配建公共設施、統一整理宅基地、統一推進集約化生產經營。

3、明晰責任、各司其職，實現體制創新。

按照“民為主、村負責、鄉實施、縣統籌、市補貼”的原則，推進土地及宅基地整理和新農村建設。堅持村民自覺自愿，突出村級負責，充分發揮村級組織在土地整理和新農村建設中的帶頭作用;鄉鎮負責項目的組織實施;市縣兩級組織編制好新村建設規劃，統籌協調解決項目實施中的重大問題。市政府與各縣區簽訂目標責任書，對按時保質保量完成土地整理任務，農民收入增幅達到目標的，市政府獎勵項目區所在鄉(鎮)、村共50萬元。

4、整合資源、形成合力，實現資金投入創新。以土地整理為抓手，以縣(區)政府為操作平臺，以項目為載體，整合各級各類支農惠農政策和資金，集中力量打“組合拳”，促進項目上規模、出成效。徹底打破條條塊塊約束，打破行政區域限制，杜絕扯皮推諉、“各吹各的號”現象。

(四)效益分析。

1、節地效益。

在增加耕地數量的同時，提高耕地質量。5年內，每年村、田、水、路、林綜合整治不少于10萬畝。其中，整治自然村不少于200個，新增耕地約8000畝，用于“增減掛”，按每畝補貼7萬元計算，全市村莊整理每年共需補5.6億元;整理農田約10萬畝，按畝均整理投資約0.3萬元計算，共需投資3億元，新增耕地4000畝，用于折抵建設用地指標或占補平衡。

2、經濟效益。

(1)直接效益:A、新增耕地經濟效益，按合肥地區傳統的一油一稻的種植方式，每新增一畝耕地可增加農民純收入900元/畝;可為項目區內農民增收720萬元;B、直接降低生產成本30元/畝，可為項目區內農民降低生產成本300萬元。

(2)間接經濟效益:實施土地整理前，由于田塊零散，500元/畝難以出租，整理后644元/畝，可成片出租;青壯年可放心外出打工，難以外出的勞力，與獲得流轉土地的企業簽訂勞務合同，獲取勞務收入;土地規模經營后，發展現代化農業，農民所獲得的增收效益以及增加當地農民消費能力等等。

3、社會效益。

農村發展、農民增收、農業增效、社會和諧。農業產業結構調整進一步加快，規?；洜I水平進一步提升，科技興農戰略進一步深入，農民增收步伐進一步加快，每個務工農民每年增收近萬元，農民組織化程度進一步提高，推進土地流轉的機制進一步完善，確保農民在土地流轉中“不失地、不失權、不失利、不失業”。項目建成后，力爭項目區內農民收入3年內翻番。

4、環境效益。

農村民居特色更為突出，村容村貌、生產生活條件大為改善。實現節水、節能，減少農業面源污染，農村生態環境保護得到加強?！?/p>

(作者單位:合肥市土地開發復墾整理中心)