海南省信貸扶貧模式淺析

摘要 本文在分析海南省現階段并存的兩種信貸扶貧開發模式——政策性扶貧貼息貸款模式和小額信貸扶貧模式特點和局限性的基礎上，就如何綜合兩者優勢，創新、完善信貸扶貧模式進行了思考，提出進一步做好信貸扶貧開發工作的政策建議。

關鍵詞 信貸扶貧模式 扶貧貼息貸款 小額信貸

中圖分類號:F832.33 文獻標識碼:A

目前，海南省信貸扶貧開發模式主要有兩種:一是面向貧困農戶和扶貧企業發放的傳統政策性扶貧貼息貸款，二是近年來各金融機構嘗試創新的小額信貸扶貧模式。

一、扶貧貼息貸款模式淺析

扶貧貼息貸款作為政策性金融的一種重要形式和一項重要的扶貧措施，在近年來的信貸扶貧工作中，對于幫助貧困農戶解決溫飽、增加收入，支持貧困地區經濟發展發揮了重要作用。長期以來，我國對信貸扶貧資金的管理采用了政府扶貧部門和國有金融部門雙重管理的體制。扶貧部門主要負責資金計劃的制定和分配以及扶持對象的確認和項目的選擇，而農業銀行主要負責資金的發放、回收和管理。

2008年，中央下發《關于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》后，海南省扶貧辦、中國人民銀行海口中心支行、海南省財政廳和海南省銀監局在前期調研、多方論證的基礎上，及時制定了《海南省扶貧貼息貸款管理體制改革實施方案》并聯合下發至轄區各市縣，本著“政府引導，市場運作”的精神，對傳統扶貧貼息貸款運行模式進行了一定程度的調整，進一步完善了扶貧貼息貸款工作的制度基礎。一是在承辦金融機構的選定上引入了市場競爭機制，凡愿意參與扶貧工作的銀行業金融機構，均可為扶貧貼息貸款的發放主體。二是賦予了金融機構更多的操作權限，金融機構按照“放得出、收得回、有效益”的原則，在扶貧部門確定的貧困戶和項目中自主選擇、獨立審貸。三是為了增強對貸戶信用行為的激勵，推動扶貧貼息貸款的良性運作，海南省重點改革了貼息方式，規定由市縣扶貧部門和財政部門審核后直接向農戶和貸款項目實施單位貼息。但就目前扶貧貼息貸款工作開展情況而言，仍存在以下困難和問題:

(一)扶貧部門與金融機構的雙向審批易導致風險控制盲點。

根據現有扶貧貼息貸款申請審批程序，借款人向扶貧部門報送扶貧貼息貸款申請后，由扶貧部門審核后向金融機構推薦農戶或企業項目貸款申請，隨后由承貸金融機構對申報貸款項目進行審批。在實際操作中，扶貧部門“扶貧目標”和金融機構“風險控制”目標致使雙方審貸標準存在較大差異，審批中易出現爭議，協調結果往往以扶貧部門意見為主，導致風險控制出現盲點，為后期管理埋下隱患。

(二)借款人信用意識薄弱，缺乏有效的激勵約束機制。

部分貧困農戶和扶貧企業存在認識上的誤區，認為扶貧貼息貸款是國家下發的“救濟金”、“補助金”，從內心抵制還款，加之缺乏有效的激勵約束機制，借款人守信收益、違約成本短期內得不到體現，助長了貸款拖欠行為，在貸款拖欠問題上“跟風”、“觀望”、“法不責眾”思想甚為嚴重，扶貧貼息貸款不良率居高不下，致使金融機構對開展該項業務產生畏難情緒。

(三)風險控制難度較大，貸后管理成本高。

一方面，貧困農戶缺乏先進的生產經驗和經營能力，貸款項目“先天不足”，抗風險能力薄弱。另一方面，由于借款人所在地較為分散，情況較為復雜，如果承貸金融機構按每筆貸款盡職開展貸后跟蹤，貸后管理成本過高，而且借款人違約后常常出現中斷聯系的情況，給承貸金融機構的貸后管理工作帶來極大的困難。

(四)未建立相應的擔保代償機制和呆賬核銷制度，致使金融機構缺乏持續開展該項業務的動力。

目前，扶貧貼息貸款的政策優惠僅限于由國家給予財政貼息，但由于該項貸款不良率高，如無配套的擔保代償機制和呆賬核銷制度，銀行業金融機構將產生大量的呆壞賬。近年來，金融機構普遍出于盈利目標考量，對各類業務制定了詳細的風險考核標準和責任制度。以海南省農村信用聯社為例，如果經辦人員所發放貸款風險考核不達標，即需離崗清收。如政府不能給予風險分擔，扶貧貼息貸款呆壞賬對金融機構績效考評產生較大影響，將嚴重制約該項業務的可持續發展。

二、信貸扶貧工作的新思路——小額信貸扶貧模式

近年來，在開展扶貧貼息貸款業務的同時，海南省各金融機構在小額信貸扶貧方面也紛紛做出了有益的嘗試。瓊中縣政府與瓊中農信社共同建立小額貸款合作平臺，逐漸探索出了“特色經濟+小額信貸+政府引導”三位一體的小額信貸創新模式，帶動瓊中養蜜蜂、養七彩山雞、種桑養蠶、種靈芝等短平快特色產業篷勃發展，涌現出一大批通過小額信貸致富的典型，海南省政府已計劃將瓊中小額信貸扶貧模式向全省推廣。同時，海南省農村信用聯社與孟加拉格萊珉銀行簽訂了為期五年的小額信貸試點項目，已于2008年4月初在瓊中縣正式啟動，進展順利。另外，瓊海農信社推出的婦女聯保貸款、郵儲推出的農戶小額信貸業務、農行以“金穗惠農卡”為載體推出的小額信貸業務，均呈現出良好的發展勢頭。但就現階段而言，各金融機構推出的小額信貸產品大多推行時限尚短，覆蓋面較小，處于局部試點階段，其機制長期可行性和有效性仍有待持續觀測和驗證。

三、進一步做好信貸扶貧開發工作的政策建議

(一)借鑒小額信貸運行模式的成功經驗，推動信貸扶貧機制的進一步完善。

近期海南省試點小額信貸扶貧模式顯現出不少值得借鑒的制度設計和操作方式。以瓊中小額信貸模式為例，不同于傳統扶貧貼息貸款定期定比例的貼息模式，其建立了按照還款情況給予不同比例的貼息機制(貸款農戶提前還貸的由縣政府給予100%貼息，按期還貸的給予80%貼息)，增強了對農戶還貸行為的動態激勵，就目前的情況看，該項機制收效較為良好，貸款到期還貸率高達98%。建議可在評估總結現有小額信貸模式的基礎上，有選擇性地汲取成功經驗，進一步完善現有政策性信貸扶貧機制。

(二)保持金融機構扶貧信貸業務審批操作的相對獨立性，多途徑引導信貸業務的扶貧政策導向。

為確保信貸扶貧工作的可持續發展，必須發揮金融機構風險控制評估的專業優勢。建議可考慮賦予金融機構開展、審批扶貧信貸業務的相對獨立性，扶貧部門不對金融機構具體業務操作過多干涉，其角色由貸款審核轉換為通過相關制度設計引導金融機構信貸業務的扶貧政策導向。首先，應制定具體的扶貧貼息標準，根據借款人提交的材料，直接貼息給符合條件的借款人。其次，對于扶貧部門出于扶貧目標考量，認為確需信貸扶持但達不到金融機構風險控制標準的貸款申請項目，應在金融機構風險評估的基礎上與其協商建立相應的風險分擔機制(如擔保代償)和呆壞賬核銷機制。另外，應制定面向金融機構的定期評估獎勵機制，對信貸扶貧開發工作貢獻度較高的金融機構，可運用扶貧專項資金進行獎勵。

(三)發揮政府基層信息優勢，建立信貸扶貧開發工作服務網絡。

貸后管理成本高、難度大一直是制約傳統扶貧貼息貸款業務良性運作的關鍵因素。瓊中縣小額信貸模式在這方面進行了有益的嘗試并取得了良好的效果。瓊中縣構建了較完善的縣、鄉、村三級小額信貸服務網絡:政府設立金融合作辦公室，專門負責小額貸款工作;在各鄉鎮建立農村小額貸款服務站，由一名副鎮長擔任站長;各行政村設立一至二名小額貸款聯系員，對貸款農民進行跟蹤服務，配合農村信用社開展小額貸款工作。借助該網絡，有貸款意向的農戶能夠較容易獲取相關的政策信息，并以較為簡易的方式獲得小額貸款服務，從貸前的審批，貸中的指導，還款后的信息服務環環緊密結合。充分利用政府基層部門的信息優勢，不僅可減輕金融機構管理壓力，提高其承辦積極性，有利于提高風險控制水平，推動信貸扶貧開發工作的持續深入開展。

(四)強化農村專業協會的作用，發揮政府在培訓引導方面的積極作用。

長期以來，貧困農戶缺乏生產技能、分散經營、返貧率高，造成扶貧信貸業務潛在風險度高，影響到信貸扶貧工作的可持續性和扶貧效果。建議一方面利用政府資源支持、引導農村專業協會的建立和運作，發揮農戶行業性自發組織優勢，形成項目運作的規模效應。另一方面，發揮政府在培訓引導方面的積極作用，在農戶生產項目技能培訓、市場信息引導方面給予更多的專業支持。以瓊中縣小額信貸模式為例，由瓊中縣預算安排專門的農村技術培訓經費，對農戶實行技術培訓;發揮農民專業協會的作用，為農民找項目，促銷路，利用本地資源優勢，引導農民發展養蜂、養蠶、養山雞等一批市場前景好、生產周期短的產業，農民投資收益有所保障、脫貧致富的同時大大降低了信貸風險，保障了該模式的良性運作。□

(作者單位:中國人民銀行海口中心支行)

參考文獻:

[1]文秋良.中國的信貸扶貧政策與管理方式的改革.農業經濟問題，2006(4).

[2]楊軍.扶貧貼息貸款的扶貧效果分析:固原市案例.中國農墾經濟，2004(6).