關于抽象行政行為的可訴性分析

摘要抽象行政行為廣泛存在于社會生活之中，因之而起的法律爭議也層出不窮，但由于受目前我國行政訴訟法受案范圍的局限，此類爭議尚無法進入司法訴訟程序，以致于行政相對人的正當權益難以獲得有效救濟。將抽象行政行為納入行政訴訟是國內外經濟和法律環境發展變化所提出的緊迫要求。

關鍵詞抽象行政行為可訴性司法審查

中圖分類號:D925.3文獻標識碼:A

一、抽象行政行為的理論與現實

抽象行政行為是指行政主體針對廣泛、不特定的對象設定具有普遍約束力的行為規范的活動。抽象行政行為包括行政主體制定行政法規、行政規章、規范性文件等行為，基本屬于行政立法活動。這類行為在功能上是從日常紛繁復雜多樣的具體行政管理活動現象中“抽象”出行政活動領域中人們應當普遍遵守的、具有高度概括性的行為規范，而且這類行為所形成的結果——行政法規、行政規章、規范性文件本身對廣泛的對象具有普遍的約束力，因而稱之為抽象行政行為。所謂具體行政行為，是指行政主體針對特定對象具體適用法律規范所做出的、只對特定對象產生約束力的行為。①

我國《行政訴訟法》第2條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”第5條規定:“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”在11條具體列舉和概括了人民法院可以對具體行政行為是否合法進行審查的受案范圍。第12條第二款又規定人民法院對于行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令無權受理。

通常認為《行政訴訟法》將抽象行政行為排除在受案范圍之外的主要原因有:

第一、依照憲法和有關組織法的規定，不宜再授予人民法院對抽象行政行為審查、確認并加以撤銷、改變的權力，故不能受理對行政機關抽象行政行為提起的訴訟。

第二、行政機關的抽象行政行為是針對較大范圍和較廣泛的對象實施的，如果它符合絕大多數人的利益，則表明該抽象行政行為是正確的，個別人的利益應當服從多數人的利益;如果它侵犯了絕大多數人們利益，根本的解決方式是通過權力機關或上級行政機關撤銷或改變該抽象行政行為，而個別對象以單獨的訴訟方式是難以從根本上解決大多數對象合法權益受侵犯的問題。②

而如今，行政法律制度事實上使抽象行政行為獲得了“司法豁免權”，法院無法用判決方式否定抽象行政行為的效力，這勢必助長了行政機關在做出抽象行政行為時恣意妄為的心態。因此，制定不合法、不合理的規范性行政文件成為近年來行政機關濫用職權的普遍現象。許多地方政府和職能部門受利益驅使，亂發文件、亂收費、亂集資，違反規定審批、許可、罰款等，不但干擾了國民經濟正常、有序、健康的發展，更嚴重損害了廣大人民群眾的切身利益;有的地區由于百姓基本生活都難以為繼，而經常引發大規模群體性事件，極大地影響了社會穩定。

二、抽象行政行為的可訴性

對抽象行政行為的司法審查是具體行政行為司法審查的內在要求。一般而言，有具體行政行為的司法審查就必然伴隨有相應的抽象行政行為的司法審查。抽象行政行為作為具體行政行為法律依據的前提，不對其進行司法審查就難以保障公民、法人和其他組織的合法權益。

就行政行為接受司法審查問題，WTO規則這一“國際行政法規范”在其附件協定中做出了相應規定，主要體現在《服務貿易總協定》(GATS)第6條、《反傾銷協定》第13條、《補貼與反補貼措施協定》第23條、《海關估價協定》第11條、TRIPS協議的第62條、GATT第10條等條款中。綜合WTO規則的相關規定，WTO對各成員提出的要求可粗略歸納為:(1) 行政行為應遵循正當法律程序，所有的行政決定都必須采用書面形式并出具理由，強調行政行為的公正性、透明度;(2) 行政行為具有可訴性，應接受司法機關的審查，從而最終確定行政行為的合法性;(3) 保留或盡快建立對行政行為的司法審查和糾正機制，并使行政行為達到“事實上的客觀和公正”③;(4) 有權進行司法審查的機關，應獨立于負責行政實施的機構之外;(5) 司法審查應適用“正當法律程序”，以此為司法審查原則、標準;強調司法審查過程中要講究證據的理念，同時，也應給對方以反駁證據的機會;(6) 所有不透明、不公正的行政行為都有可能被起訴到法院，接受司法復審。不合理的、非正當的政府行政行為將被宣布為無效。如果司法審查做不到這一點，將會被訴求到WTO的專門仲裁機構或遭到他國的報復。

我國應承擔WTO協議項下的義務，履行做出的相關承諾。將抽象行政行為納入司法審查范圍、賦予其可訴性是我國行政訴訟法律制度發展的必然趨勢與選擇。這不僅將解決我國行政訴訟法與WTO規則的銜接與配合問題，也將解決抽象行政行為自身之間及與法律之間的矛盾和沖突、有利于更好地限制行政權力的濫用、維護行政相對人的合法權益。反之，若不做此種改革與回應，則不利于行政訴訟宗旨的真正實現，不利于建立公開、公平、公正的法制環境，阻礙民主化的進程，將有損于我國的法制形象與聲譽，并最終影響經濟的快速、穩定發展。□

(作者:長江大學政法學院教師，法學碩士)

注釋:

①②參見方世榮. 行政法與行政訴訟法. 中國政法大學出版社1999年版. 第115~116、348~349頁.

③參見朱淑娣，許江暉. 經濟全球化與行政法治國際化及回應. 當代法學研究.2001年第四期.