食品安全的焦點問題及其解決

一、食品安全事故頻發呼喚出臺《食品安全法》

法律是社會生活的實際需要。我國《食品安全法》的起草和制定也不例外。我國食品安全事件的頻頻發生正是對出臺《食品安全法》的熱切呼喚。我們不妨回顧一下2001年以來我國先后發生的食品安全事件。

2001年，金華市衛生防疫站發現西瓜子摻了礦物油，福建、河南、廣東、南京等地發現了“毒瓜子”；同年，用劇毒氧化物毒殺的“毒狗肉”長期不斷地從江西、湖南等地流入廣東韶關、河源、深圳、珠海、廣州等地。

2002年，長春市衛生局發現“荔枝保鮮劑”中含有較高濃度的磷酸根成分，同時查處一起用牛血和化工原料加工假“鴨血”的案件：漯河市查處一起用白糖水加化學試劑鹽酸生產假蜂蜜案件。

2003年，煙臺市查處使用一種叫“桃紅”的工業染料浸泡花生進行染色的案件：金華市發現3家火腿生產企業在生產“反季節火腿”時，為了避免蚊蟲叮咬和生蛆，在制作過程中添加了劇毒農藥敵敵畏：3月19日，遼寧省海城市部分小學生及教師飲用豆奶，引發食物中毒，其中涉及2556名小學生，中毒人數達292人。12月基地發生現用“連二亞硫酸鈉”和“堿性品綠”等化工原料對海帶進行泡、染加工的“毒海帶”。

2004年，沈陽發現24.5噸二氧化硫殘留超標近200倍的黃花菜；4月30日，安徽阜陽市發現12名嬰兒因吃沒有營養的劣質奶粉夭折，同時有近229名嬰兒患上嚴重營養不良癥：5月發現部分正規生產廠商在生產粉絲過程中加入了有致癌成分的碳酸氫銨和氨水用于增白：同時發現部分生產廠商使用敵敵畏、工業鹽等有毒有害物質進行泡菜。5月11日至13日，廣州白云區接連發生白酒中毒事件，3天時間先后死亡8人。后確定為因不法商販用工業酒精勾兌成散裝米酒造成甲醛中毒。同年。廣東發現用甲醇勾兌銷售白酒事件，造成44人中毒，11人死亡。

2005年2月，在英國最大的食品制造商第一食品公司生產的產品中發現了被歐盟禁用的蘇丹紅一號色素，不到1個月的時間蘇丹紅事件席卷我國；8月福建、江西及安徽等地出口鰻魚產品被檢出含有孔雀石綠：香港出現至少19人因吃烹制的新鮮帶子而中毒入院，隨后，廣州也有15人因進食毒帶子“中招”，廣西一民工因食用毒帶子后身亡。

2006年6月，北京發現因食用福壽螺而導致廣州管圓線蟲病70例：8月浙江臺州發現5300公斤成品豬油中酸價和過氧值嚴重超標，同時還檢出內含劇毒的“六六六”和“滴滴涕”。11月，廣東陽江市發現九肚魚含有禁用的防腐劑甲醛，含量超標10多倍。

2007年，“龍鳳”“思念”速凍食品檢出致病菌，大閘蟹檢出含有禁用致癌物質硝基喃代謝物，“肯德基家鄉雞脆薯格”、“麥當勞薯條”中發現含有致癌物質N烯酰胺，臺灣著名食品企業味全食品一批嬰兒配方奶粉被檢出含有致病菌阪崎腸桿菌。

2008年，日本毒餃子事件引發中國的食品安全危機。同時9月衛生部調查證實石家莊三鹿集團生產的嬰幼兒配方奶粉受三聚氰胺污染，導致20多萬名嬰幼兒患上腎結石，社會影響極為惡劣，給乳制品行業造成了前所未有的危機。

二、食品安全事件暴露出的焦點問題需要法律解決

上述食品安全事件暴露出的問題頗多，既有行政監管體制的問題，也有食品生產經營者濫用食品添加劑或故意摻雜使假的問題，同時也暴露出我國食品安全法律保障存在的嚴重缺陷。這些問題和缺陷，確實需要制定一部食品安全方面的法律來解決。

(一)食品安全的監管體制問題

我國的食品監管體制，有一個歷史發展過程。1995年的食--品衛生法規定，食品衛生的監管部門是衛生行政部門。后來。由于我國食品安全形勢越來越復雜，一些食品安全事故不斷出現，一個部門的監管顯得力不從心，于是逐漸增加了其他部門，分別管理不同的階段，形成了“分段監管體制”。比如，養殖、種植業由農業行政部門監管，食品生產加工企業由質量監督部門監管，食品流通由工商行政管理部門監管，餐飲服務行業由衛生行政部門監管，生豬屠宰和酒類由商務部門監管，清真食品由民族事務部門監管，等等。這就是人們常說的“五龍治水”或“九龍治水”。這種分段監管體制暴露出的問題是，屬于我這一段的我管，不屬于我這一段的我就不過問。這樣就使得一些信息、事故的處理不及時，甚至造成食品事故一旦發生。盡管有多部門在監管，但事故仍然在擴大和蔓延。這種分段管理體制在實際監管過程中還出現一個問題，即本來分段管理的鏈條與鏈條之間、環節與環節之間應當是無縫連接，但在實際監管當中往往出現斷裂。比如，2008年牛奶中出現三聚氰胺的污染問題，其中“擠奶站點”監管脫節就是重要原因之一。因為“奶站”既不屬于種植養殖也不屬于生產加工。

(二)食品安全標準問題

以往由于我國在食品安全標準方面沒有統一的法律規范，因而，政府職能部門、行業協會等都可以根據各自的職能，制定食品安全標準。我國過去行業標準達2900多種，現在還有一些食品沒有標準，如果蔬。而再比如蘋果國家標準，則是既有農業部頒布的無公害標準、綠色標準、外觀等級標準，還有原商業部頒布的銷售質量標準。這樣一來，容易出現兩大問題，即政出多門、標準混亂。

(三)食品添加劑問題

大量的食品安全事故與食品添加劑有關。一方面是食品添加劑管理比較混亂：另一方面是濫用食品添加劑行為泛濫：當然更多問題是在食品中摻雜使假，甚至摻入有毒有害物質。

(四)產品免檢問題

我國產品免檢制度最早開始于2000年，其設立的法律依據是原國家質量技術監督局2000年3月14日發布的《產品免于質量監督檢查管理辦法》。2001年12月4日，國家質量監督檢驗檢疫總局第9號令發布了《產品免于質量監督檢查管理辦法》替代了前面的《辦法》。《辦法》規定，獲得產品免檢證書，需要經過以下程序：首先，企業必須按照《產品質量安全市場準入審查通則》的規定獲得市場準入資格；其次，企業提出免檢產品企業稱號申請：再次，省級以上質量技術監督部門連續3次對其產品抽查合格。方可獲得免檢產品證書。獲得免檢資格的產品在3年有效期內，享有優厚的待遇，即國家、省、市、縣各級政府及其部門無論是生產領域還是流通領域均不得對該產品進行質量監督檢查。截至2006年，我國共有105大類產品、2152家企業獲得國家免檢資格，幾乎涵蓋老百姓日常生活的方方面面。不可否認，我國產品免檢制度的實施確實方便了企業，避免了層層質檢，在誠信觀念深入人心、生產企業能自律的情況下，的確能提高生產企業的經濟效益，節約質檢成本，減少質檢部門的工作量。但從三鹿奶粉事件來看，這個產品國家免檢制度確實也存在著諸多弊端，其致命的缺陷就是妄想靠企業的自律來保證產品質量，這無異于拿廣大人民的人身健康和生命安全來考驗企業的所謂“信譽”。

(五)保健食品問題

中國自古就有“藥食同源”之說，且不說歷代的藥典、醫書記載了大量的天然藥物食品，民間更是有悠久的利用天然食物進行營養保健、健康調理的歷史。隨著社會經濟技術的發展，人們生活水平的提高，大量“文明病”、“富貴病”的出現及人口老齡化、醫療費上漲使得保健食品越來越愛大眾歡迎。但是我國的保健食品存在諸多問題，其中隨意添加化學藥物成分已是業內公開的秘密。由于食品企業缺乏正規醫藥企業的原料監督機制，這對消費者健康構成極大威脅，保健品安全事件屢屢發生。

(六)食品廣告問題

制發虛假廣告，擅自夸大宣傳。嚴重誤導消費者是食品廣告存在的重要問題之一。特別是名人、明星代言廣告問題影響更大。三鹿奶粉就存在明星代言廣告問題。名人明星為企業產品代言做廣告本來無可非議，但是。當其所代言的廣告存在虛假，向消費者推薦的食品不符合安全標準并且給消費者造成損害時，往往是代言酬金照拿不誤，廣告責任一概不負。名人明星代言到底需不需要向消費者承擔責任問題，需要法律做出界定。

(七)食品生產經營者的責任問題

上述所列食品安全事件，除一些小的食品生產加工作坊外。還涉及一些比較大的食品生產加工企業。諸如奶粉事件就涉及三鹿集團、伊利集團、蒙牛集團、光明集團等等。其中不乏獲得國家免檢產品的企業。這些企業出現的問題發人深思，其中之一就是企業在追求利潤最大化的前提下要不要承擔起社會責任?

食品生產經營者的責任還涉及一個輕重大小問題。企業膽敢冒險違法，是否與違法成本過低、違法責任太輕有關呢?食品安全事件的屢屢發生都給人們提出這樣的問題。

三、《食品安全法》解決食品安全焦點問題

上述一系列的食品安全事件，令人矚目，發人深思，呼喚盡快制定出臺我國的《食品安全法》。2004年7月國務院法制辦成立了由中央編辦和國務院有關部門負責同志為成員的食品衛生法修改領導小組，組織起草食品衛生法(修訂草案)。此后，國務院法制辦在經過認真調研、聽取各方面意見的基礎上，會同國務院有關部門把食品衛生法(修訂草案)的名稱改為《中華人民共和國食品安全法(草案)》。這部法律草案經由國務院常務會議于2007年10月31日講座通過后，于2007年12月提請十屆全國人大常委會第三十一次會議進行實效審議。

2008年4月20日全國人大常委會向社會公布了《食品安全法(草案)》全文，廣泛征求各方面意見和建議。該草案經過全國人大常委會先后4次審議，2009年2月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議審議通過了《中華人民共和國食品安全法》，并于6月1日起施行。

針對我國食品安全事件所暴露出來的焦點問題，《食品安全法》一一加以解決。

(一)建立各級政府對食品安全負總責，衛生、農業、質量監督、工商行政管理和食品藥品監督管理部門各負其責的行政管理體制

《食品安全法》明確各級政府對食品安全負總責，其具體職責：一是統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作：二是建立健全食品安全全程監督管理的工作機制：三是統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；四是完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核。為了解決和彌補我國過去在食品安全方面“分段監管”暴露出來的問題和漏洞，《食品安全法》規定：“國務院設立食品安全委員會”。食品安全委員會實際就是協調機構，它的作用主要表現在兩個方面：一是促進各部門之間的配合和溝通：二是彌補監管環節之間的漏洞、空白，解決原來存在的制度缺陷。

《食品安全法》在強調各級政府對食品安全負總責的同時，還強調“縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。”其中，衛生行政部門的職責是：負責綜合協調、食品安全風險監測和評估、食品安全標準的整合、制定和公布、食品安全信息統一公布、食品安全檢驗機構資質認定和組織查處重大食品安全事故：農業部門負責農產品質量安全監管：質量技術監督部門負責食品生產加工環節監管：工商行政管理部門負責食品流通環節的監管：食品藥品監督管理部門負責餐飲服務環節的監管。

為保證政府各部門能夠各使其職，各負其責，《食品安全法》就分段監管確立兩項原則，一是權責一致原則，即負責食品安全監管的部門“按照各自職責，依法行政職權，承擔責任。”二是相互配合做好銜接原則。包括信息溝通、相互配合處理事故等等。

(二)強化食品生產經營者是食品安全第一責任人

綜觀屢屢發生的食品安全事件，其事故原因主要來自于食品生產經營者本身。因此，《食品安全法》在強調各級政府負總責、政府各部門各司其職的同時，特別強調了食品生產經營企業必須承擔社會責任。《食品安全法》第3條明確規定“食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動。對社會和公眾負責，保證食品安全，接受社會監督，承擔社會責任。”也就是說。食品生產經營企業在追求利潤的同時，必須對人的價值予以關注，必須考慮對消費者、環境、社會的貢獻，明確食品生產經營者作為第一責任人的具體義務，

(三)建立了保障我國食品安全的一系列新的制度

建立食品安全風險監測和評估制度。《食品安全法》規定：“國家建立食品安全風險監測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進行監測。”同時，建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估。這項工作由國務院衛生行政部門負責組織醫學、農業、食品、營養等方面的專家組成食品安全風險評估專家委員會進行。食品安全風險評估結果是制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據。食品安全風險評估結果得出食品不安全結論的，國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門應當依據各自職責立即采取相應措施，確保該食品停止生產經營。并告知消費者停止食用；需要制定、修訂相關食品安全國家標準的，國務院衛生行政部門應當立即制定、修訂。

建立統一的食品安全標準制度。為解決過去我國食品安全標準正出多門、標準不一、管理混亂等問題，《食品安全法》規定：“食品安全國家標準由國務院衛生行政部門負責制定、公布。國務院標準化行政部門提供國家標準編號。食品中農藥殘留、獸藥殘留的限量規定及其檢驗方法與規程由國務院衛生行政部門、國務院農業行政部門制定。屠宰畜、禽的檢驗規程由國務院有關主管部門會同國務院衛生行政部門制定。有關產品國家標準涉及食品安全國家標準規定內容的，應當與食品安全國家標準相一致。”我國的食品安全標準是強制性標準，食品生產者必須按照食品安全標準組織生產和加工。沒有食品安全國家標準的，可以制定食品安全地方標準。如果企業生產的食品既沒有國家標準也沒有地方標準，應當制定企業標準，作為組織生產的依據，但企業標準必須經省級衛生行政部門備案后方可使用。同時，國家鼓勵食品生產企業制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準。

建立食品召回制度。《食品安全法》規定：“國家建立食品召回制度。食品生產者發現其生產的食品不符合食品安全標準，應當立即停止生產，召回已經上市銷售的食品，通知相關生產經營者和消費者，并記錄召回和通知情況。食品經營者發現其經營的食品不符合食品安全標準，應當立即停止經營，通知相關生產經營者和消費者，并記錄停止經營和通知情況。食品生產者認為應當召回的，應當立即召回。食品生產者應當對召回的食品采取補救、無害化處理、銷毀等措施，并將食品召回和處理情況向縣級以上質量監督部門報告。食品生產經營者未依照本條規定召回或者停止經營不符合食品安全標準的食品的，縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門可以責令其召回或者停止經營。”上述規定明確了我國食品召回制度的兩種方式，即主動召回和責令召回。

建立食品檢驗制度。這項制度的基本精神：一是食品生產者生產加工的食品必須經檢驗合格并做好記錄后方可出廠銷售。《食品安全法》規定：“食品、食品添加劑和食品相關產品的生產者，應當依照食品安全標準對所生產的食品、食品添加劑和食品相關產品進行檢驗。檢驗合格后方可出廠或者銷售。”二是食品生產經營企業可以自行對所生產的食品進行檢驗，也可以委托符合《食品安全法》規定的食品檢驗機構進行檢驗。三是食品行業協會等組織、消費者需要委托食品檢驗機構對食品進行檢驗的，應當委托符合《食品安全法》規定的食品檢驗機構進行。為保障食品檢驗結論的正確和明確檢驗責任，《食品安全法》規定：“食品檢驗實行食品檢驗機構與檢驗人負責制。食品檢驗報告應當加蓋食品檢驗機構公章，并有檢驗人的簽名或者蓋章。食品檢驗機構和檢驗人對出具的食品檢驗報告負責，”四是廢除了我國的食品免檢制度。

建立食品進出口制度。這項制度的精神：一是實行食品進出口商或代理商的注冊登記制度。《食品安全法》規定：“向我國境內出口食品的出口商或者代理商應當向國家出入境檢驗檢疫部門備案。向我國境內出口食品的境外食品生產企業應當經國家出入境檢驗檢疫部門注冊。國家出入境檢驗檢疫部門應當定期公布已經備案的出口商、代理商和已經注冊的境外食品生產企業名單。”二是向我國進口特殊食品應當提交安全性評估材料。《食品安全法》規定：“進口尚無食品安全國家標準的食品，或者首次進口食品添加劑新品種、食品相關產品新品種，進口商應當向國務院衛生行政部門提出申請并提交相關的安全性評估材料。國務院衛生行政部門依照本法第四十四條的規定做出是否準予許可的決定，并及時制定相應的食品安全國家標準。”三是對進口預包裝食品提出要求。《食品安全法》規定：“進口的預包裝食品應當有中文標簽、中文說明書。標簽、說明書應當符合本法以及我國其他有關法律、行政法規的規定和食品安全國家標準的要求，載明食品的原產地以及境內代理商的名稱、地址、聯系方式。預包裝食品沒有中文標簽、中文說明書或者標簽、說明書不符合本條規定的，不得進口。”四是建立進口和銷售記錄制度。《食品安全法》規定：“進口商應當建立食品進口和銷售記錄制度，如實記錄食品的名稱、規格、數量、生產日期、生產或者進口批號、保質期、出口商和購貨者名稱及聯系方式、交貨日期等內容。食品進口和銷售記錄應當真實，保存期限不得少于二年。”五是建立進出口商的信譽記錄制度。《食品安全法》規定：“國家出入境檢驗檢疫部門應當建立進出口食品的進口商、出口商和出口食品生產企業的信譽記錄，并予以公布。對有不良記錄的進口商、出口商和出口食品生產企業，應當加強對其進出口食品的檢驗檢疫。”

建立食品安全事故處置制度。這項制度的基本精神：一是制定事故應急預案。《食品安全法》規定：“國務院組織制定國家食品安全事故應急預案。縣級以上地方人民政府應當根據有關法律、法規的規定和上級人民政府的食品安全事故應急預案以及本地區的實際情況，制定本行政區域的食品安全事故應急預案，并報上一級人民政府備案。食品生產經營企業應當制定食品安全事故處置方案，定期檢查本企業各項食品安全防范措施的落實情況，及時消除食品安全事故隱患。”二是發生食品安全事故必須立即處置，不得隱瞞、謊報、緩報，不得毀滅有關證據。三是依法開展事故責任調查和流行病學調查。

建立食品安全信息統一公布制度。《食品安全法》規定：“國家建立食品安全信息統一公布制度。下列信息由國務院衛生行政部門統一公布：1，國家食品安全總體情況：2，食品安全風險評估信息和食品安全風險警示信息：3，重大食品安全事故及其處理信息：4其他重要的食品安全信息和國務院確定的需要統一公布的信息。食品安全監督管理部門公布信息，應當做到準確、及時、客觀。”

建立食品安全信用檔案制度。《食品安全法》規定：“縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當建立食品生產經營者食品安全信用檔案，記錄許可頒發、日常監督檢查結果、違法行為查處等情況：根據食品安全信用檔案的記錄，對有不良信用記錄的食品生產經營者增加監督檢查頻次。”

(四)嚴格食品添加劑和保健食品監管

針對我國管理制度和措施問題與漏洞，《食品安全法》重新審視和確立了新的管理制度和措施。一是國家對食品添加劑的生產實行許可制度。也就是說，凡是生產食品添加劑，必須經過國家有關部門批準，未經批準不得生產食品添加劑。二是食品添加劑必須有標簽、說明書和包裝，并在標簽上必須注明“食品添加劑”字樣。三是食品生產者應當依照食品安全標準關于食品添加劑的品種、使用范圍、用量的規定使用食品添加劑；不得在食品生產中使用食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質。四是一種物質要被列入食品添加劑，必須經過兩關審查，即在技術上看是否“確有必要”，再經過風險評估證明其“安全可靠”。

我國對保健食品早有一整套的管理制度和措施，但隨著社會科學技術的不斷進步，新的保健食品不斷涌現，如何加強監管，顯得尤為重要。《食品安全法》對保健食品監管做出原則規定，即“國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監管。有關監督管理部門應當依法履職，承擔責任。具體管理辦法由國務院規定。聲稱具有特定保健功能的食品不得對人體產生急性、亞急性或者慢性危害，其標簽、說明書不得涉及疾病預防、治療功能，內容必須真實，應當載明適宜人群、不適宜人群、功效成分或者標志性成分及其含量等；產品的功能和成分必須與標簽、說明書相一致。”

(五)建立嚴格的食品廣告責任制度

這一制度的基本精神：一是食品廣告的內容必須真實合法，不得含有虛假、夸大的內容，不得涉及疾病預防、治療功能。二是食品安全監督管理部門或者承擔食品檢驗職責的機構、食品行業協會、消費者協會不得以廣告或者其他形式向消費者推薦食品。三是社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品，使消費者的合法權益受到損害的，與食品生產經營者承擔連帶責任。這就是人們常說的食品廣告名人明星代言問題。如果食品廣告是虛假的，其廣告中推薦的食品使消費者的合法權益受到損害，消費者可以要求食品生產經營者承擔賠償責任，也可以直接要求廣告代言人承擔賠償責任。

(六)加大對食品違法行為的懲罰力度

為嚴厲懲罰食品違法行為，保護消費者的合法權益，《食品安全法》加大生產者及銷售者對消費者的賠償責任。按照《食品安全法》規定，對食品違法行為最高可以處罰至貨值金額10倍的罰款。如果食品生產經營企業被吊銷食品生產經營許可證。其直接負責的主管人員5年內不得從事食品生產經營管理工作。其他食品生產經營企業也不得聘用其從事食品生產經營管理工作。