拉丁美洲國家養老保險制度改革研究

摘要：拉丁美洲國家在養老保險制度改革方面一直引領著世界各國的改革與發展。其改革的模式不僅影響著許多國家的改革，也影響了我國的改革，也是世界銀行多年來一直提倡的模式之一。但是從其改革的預期和改革的實際結果分析來看，拉丁美洲國家養老保險制度實際上還存在許多問題。本文著重從拉丁美洲國家養老保險制度改革后的實際績效與世界銀行關于養老保險制度的改革目標之間的差距，來談存在的問題及值得我們注意的經驗教訓，以供我們在深化改革過程中去借鑒。

關鍵詞：拉丁美洲國家；養老保險；改革預期；改革績效；比較；

中圖分類號：F840.65

文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2009)10-0112-07

拉丁美洲國家在養老保險制度改革方面一直引領著世界各國的改革與發展。特別是智利，它在1981年首先對公共養老金進行了私有化的改革，成為社會保障改革的實驗室。智利改革的模式不僅影響著拉丁美洲其它國家的改革，也影響了有著類似改革的東歐國家，甚至也影響著我國的改革，也是世界銀行多年來一直提倡的模式之一。當然，對拉丁美洲養老保險制度改革持懷疑態度的學者也有許多。

一、拉丁美洲國家養老保險制度改革的基本狀況及其改革預期

拉丁美洲國家養老保險制度的改革大概可分為兩大類：一類是結構性改革，另一類是參數性改革。所謂結構性改革就是指對原來的制度結構進行全面或局部變化的改革。所謂參數性改革是不改變現有的結構，但調整了計劃參數，以實現社會和經濟目標。拉丁美洲共有20個國家，本文主要介紹結構性改革，即對公營養老保險制度進行全部或部分私有化改革的10個國家。他們分別是智利、阿根廷、波利維亞、墨西哥、哥倫比亞、哥斯達黎加、多米尼加、薩爾瓦多、秘魯和烏拉圭等。總體上來講，這10個國家養老保險制度的改革是一個把原來由公共部門管理，采用現收現付制融資，非固定繳費，固定收益的模式向由私營部門經營管理，完全基金制融資，固定繳費和非固定收益的個人賬戶模式轉變。

從表1可以看到，智利、墨西哥、波利維亞、薩爾瓦多、多米尼加(從2003年才開始，并采用漸進式改革)等5個國家采用了替代的模式。這些國家用私營部門經營管理的養老保險制度完全地替代原來的公共養老保險制度。智利在剛進行改革時，允許投保人在公共養老保險制度與私營養老保險制度之間進行選擇，而墨西哥、波利維亞則強制所有參加投保的人都轉入私營養老保險制度中；薩爾瓦多、多米尼加通過年齡的劃分，年輕人強制地參加私營養老保險制度。在這5個國家中，所有新參加工作的人必須加入私營養老保險制度。

秘魯(1993年)和哥倫比亞(1999年)采用的是并行的模式。所謂并行，原有的公共養老保險制度繼續保持，同時建立起新的私營養老保險制度，兩種制度共同存在，并且相互競爭。哥倫比亞規定投保人每5年可重新選擇兩種制度，但秘魯有嚴格的限制。

阿根廷、哥斯達黎加和烏拉圭三國則是采用混合模式。這種模式的養老保險制度由兩部分構成，公共養老保險制度提供一個基本的養老保險(類似世界銀行提倡的第一支柱)，而私營養老保險制度則提供一個補充養老保險(類似世界銀行提倡的第二支柱)，私營養老保險制度在融資、繳費和受益方式上具有多樣性。從阿根廷來看，一個經過改革的公共養老保險制度與混合的養老保險制度共同存在。因此，首次參加工作和投保的人可以在兩種系統中選擇其中一個。哥斯達黎加是所有投保的人兩種制度都得參加。而烏拉圭則是較年輕和收入較高的人參加混合制度，而較老年的人和收入較低的人仍然在公共制度中。

這些改革最主要的目的是適應人口結構的變化，提供一個更加可靠的養老保險制度來保證退休人員能獲得足夠的養老金，減少老年人貧困，降低財政用于社會保障的支出，提高儲蓄率，促進資本市場的發展，并最終有利于經濟的持續增長。實際上，這也是世界銀行所提出的養老保險制度改革四大目標的具體化。世界銀行在2004年發展報告《21世紀的老年收入保障一養老金制度改革國際比較》一書中提出了養老保險制度改革的四大目標：充足性、可負擔性、可持續性和穩健性，并把其作為檢驗世界各國在養老保險制度改革是否成功的標準。

二、拉丁美洲國家養老保險制度改革實際結果與改革目標差距的分析

由于各國改革具體的模式并不盡相同，即使相同由于國家不同、時期不同，改革的結果也是不一樣。但如何來正確地衡量其改革的績效，主要就是看其預期的目標是否實現。如果實現了，那么改革應該就是成功的，如果無法實現，存在較大的差距，那就說明還需進一步改革。總體上來講，有的國家養老保險制度改革以后，財政進一步穩固了，國民儲蓄也相應增加，金融市場有了較大的發展，但大部分國家改革的結果卻不令人滿意。下面我們從上述世界銀行關于養老保險制度改革的4個目標來分析拉丁美洲國家改革結果與目標之間的差距及存在的問題。

1、與充足性目標的差距

所謂充足性，就是指養老金提供的待遇除了能保證絕大多數人退休后消費水平不致明顯下降，保持相對穩定性，還應足以防止所有老年人陷入絕對貧困。充足性目標具體可從養老保險參與者所享受的養老金水平及其參與率來看。按照改革的預期，由于通過私有化養老保險制度的改革，每個人有自己的賬戶，而且是自己的錢，繳費與受益之間存在緊密的關聯，一個人繳費越多，最后所能領到的養老金也會越多，所以可刺激人們加入養老保險，可以避免不參保、低報工資和推遲支付，從而提高養老保險的覆蓋率，實現絕大多數人都能享有養老保險的目標。這些國家在進行養老金制度改革時，也都承諾將會使領取養老金者比原來在公共養老金制度獲得更高的收益水平。但目前為止，基本上沒有明確數據來證明和支持這一承諾。從智利來看，它是最早進行改革的國家，其在2001-2002年平均老年人在私營養老保險制度受益水平是24％，反而低于公共的養老保險制度的平均水平；從阿根廷來看，由于繳費的改革和2001-2002年的金融危機，養老基金損失慘重，從而必然造成受益水平的下降。從哥倫比亞來看，私營養老保險制度資本回報率低于公共部門養老保險制度。所以，目前很多人仍然不愿意加入私營養老保險制度。

表2是這些國家養老保險制度的覆蓋率。在上述這10個國家中，墨西哥、波利維亞的勞動者100％加入私人部門的養老保險制度，智利、秘魯和薩爾瓦多是92％-98％，阿根廷、多米尼加是87％-90％，烏拉圭、哥倫比亞是50％-54％。根據參加經濟活動的繳費者在最后一個月的繳費情況來計算，這些國家的養老保險制度的覆蓋率都下降了，這些國家的加權平均覆蓋率從改革前的38％下降到2004年的26.3％，阿根廷和秘魯的覆蓋率下降是在1／2左右。

這種結果是比較有意義的，因為并不象改革的預期，事實不是上升，而是下降了。世界銀行的官員在對這些改革進行評估時也看到這個“覆蓋率停滯不前”的現象，實際上是下降的。一些學者認為，下降的主要原因：一是這種改革受到許多勞動者的反對，二是非正式部門的增長，而這些部門的勞動者往往沒有參與養老保險制度。另外由于改革，使得繳費率提高了，從而打擊了勞動者參加的積極性。但不管怎樣，養老保險的覆蓋率不是提高反而下降了。世界銀行在評估這些改革時也注意到“盡管時間過去了，從這些國家的改革實施后來看，所期望的由于采用個人退休賬戶從而改進人們的激勵機制的目標并沒有明確地得到檢驗。”由于大量的勞動人員沒有進入養老保險制度，充足性的目標是不可能實現的。

2、與可負擔性目標的差距

可負擔性目標，就是指制度成本沒有超出個人和社會的經濟支付能力，不會影響經濟和社會的其它方面，也不會產生難以承受的財政后果。可負擔性目標在具體分析中我們從工資繳費比例和管理成本兩方面來進行分析。

從表3可以看到，2004年哥斯達黎加工資繳費率是4.5％(這還沒包括委托費和保險費)，阿根廷是7％，(由于經濟危機從11％降到7％)，多米尼加也是7％(但不包括資本報酬上的額外費用)，秘魯是11.19％，而烏拉圭最高15％，繳費的比例比改革以前提高了，也比拉丁美洲國家中仍然采用公共養老保險制度的繳費率高。

同時，一些國家的改革把原來雇主的繳費全部取消了，如波利維亞、秘魯和智利，而一些國家減少了雇主的繳費比例，如阿根廷和烏拉圭。波利維亞、哥倫比亞、薩爾瓦多、秘魯和多米尼加這5個國家提高了養老金投保者的繳費比例，只有3個國家提高了雇主的繳費比例。由于取消或減少雇主的繳費，導致了投保養老保險的勞動者繳費的增加或國家財政轉軌成本的擴大。此外，勞動者自己還要負責委托費和保險費。按照國際勞工部門的最低標準，勞動者不應該支付超過50％的繳費。因此，取消或減少雇主繳費的國家實際上違反了國際標準，這些國家的總繳費的65％是由勞動者支付的，24.5％由雇主支付，剩下的10％由政府支付。由于繳費率的提高導致了許多人不愿加入，這也說明了繳費負擔偏重。

從管理成本來看，提倡私有化養老保險制度改革的人們認為，由于打破了公共養老保險的壟斷，允許私營部門經營，引進了競爭，從而將有利于管理成本的降低。但是，事實上，改革后并沒有真正的降低，反而是上升了。由于有著更多的競爭者，使得原有的公共養老保險壟斷經營的規模經濟優勢沒有了，同時，由于競爭的激烈，必須花費大量的資源來進行廣告和對銷售人員及網絡支付費用。改革后養老保險的管理成本并沒有明顯下降。從拉丁美洲國家看，到2004年底，管理成本(委托費和保險費兩部分)估計約占繳費工資的25.4％。這意味著繳款中的1／4是進入成本，只有3／4進入自己的個人賬戶。世界銀行的評估也看到了這一點。認為這樣的委托費對大部分人來說，都是一個不可接受的高收費。因此與可負擔性目標有著明顯的差距。

3、與可持續性目標的差距

可持續性是指制度的財務狀況良好，在各種假設條件下，在可預計的將來都能持續運行下去。分析可持續性的目標可從財政的轉軌成本負擔和遵從率兩方面來進行。按照改革者的預期，養老保險制度私有化的改革會產生一個很大的資本積累，因為它是完全基金制，而且是以固定繳費為基礎的，能更好地應對人口結構變化，避免增加繳費率，并在長期中有利于財政赤字的減少。但事實是不是這樣?從這些國家的情況來看，養老保險制度的私有化改革，一方面通過融資方式的改變，積累了大量的資本，有利于經濟的發展。但另一方面，卻產生了巨額的成本，也就是養老保險制度從現收現付制和完全基金制改革的轉軌成本。這部分成本是巨額的而且必須由政府來承擔。這些成本主要有幾方面：(1)改革前就退休和即將退休的勞動者和小部分仍然留在公共養老保險制度的勞動者，他們的個人賬戶上沒有儲蓄，只能靠政府財政提供的這部分支出。(2)“認可的債券”，即對進入私營保險制度的勞動者過去積累下來的養老金權利也要補償。(3)對所有的投保人，在滿足規定的條件下，政府保證一個最低的養老金保證數量在他們的個人賬戶上。這些轉軌成本是每個改革模式都必須面對的，替代模式會面臨更嚴重和更多的赤字。因為潛在的養老金債務(長期債務的現值)全部地和立即地明確地產生了。并行模式和混合模式會面臨較少的財政赤字，至少在中期，因為他們沒有立即全部地結束公共養老保險制度，所以只有部分潛在的債務明確地體現出來。改革的大部分國家對“認可的債券”和最低養老金是有保障的，除了實行混合模式國家以外，因為其公共養老保險制度作為第一支柱仍然存在。波利維亞和秘魯采用最低養老金，墨西哥采用“認可的債券”。在轉軌期間，最慷慨地補償給勞動者的是智利，但它也是有著最高轉軌成本的國家。波利維亞、秘魯和薩爾瓦多由于對受益水平進行了控制，財政轉軌成本減少了。世界銀行估計，這些國家的養老保險制度私有化改革過程中所產生的轉軌成本，以其占GDP的比重來看，2001年阿根廷是2.5％(如果從1995-2001年來平均計算是4.6％)，智利是7.2％(如果從1981-2000年平均為5.7％)，波利維亞是3.5％，哥倫比亞是1.6％，烏拉圭是4％，其它國家沒有超過1％。根據世界銀行評估認為，阿根廷、波利維亞和智利實際的轉軌成本比預計還要高，在今后的50-60年內，財政轉軌成本不是下降而是上升。

還可從遵從度來看其可持續性問題。從表4可以看到，1998-2004年基本上所有國家的繳費投保率下降了。根據最活躍的繳費者在最后一個月繳費的情況統計，這些國家平均參與率從57.9％下降到40.7％。如果這樣的狀況持續下去，養老保險制度的可持續性是不太可能的。

4、與穩健性目標的差距

穩健性是指制度能承受沖擊，包括經濟的、人口的和政治的沖擊。從這些改革國家的養老保險基金資產的投資組合和真實收益率來看其承受經濟的、人口的和政治的沖擊的能力。主張私有化改革的學者認為，私有化養老保險制度將有助于儲蓄的增加，造就了新的金融工具，并可使其資產投資組合多樣化，促進資本市場發展，從而防止風險的產生，有利于其穩健地發展。改革后。事實并不是這樣，我們從表5可以看出，資產投資組合根本就不是多樣化。2004年，有5個國家其養老金的62％-86％投資于政府債券，而另外的兩個國家是49％-58％。只有3個國家擁有少數的政府債券。平均這10個國家投資于政府債券的比例為55％，投資于股票的比例是8％，其它部分投資于其它的資產。世界銀行的評估：“由于改革過程中所產生的巨大轉軌成本，使得政府對養老基金投資比較謹慎，所以制定了對投資工具的限制”。這些國家對養老金投資于各種投資工具進行了比例限制，不準投資于外國證券，通過債券和股票從私營部門融資的比例非常低，主要投資于政府債券。當然投資于政府債券也有著比較高的回報收益，從而產生了大量的資本收益。但這些收益能否被長期保存下來值得懷疑。很多學者認為，過度投資于政府債券，導致了依靠國家的利息來支付，這對將來的資本收益和養老金來說是有風險的。阿根廷曾經有著最高的年平均收益率，在2000年之前達到15％，因為當時國家債券利率很高。因此，政府強制養老金管理者把原來的一些投資于美元的投資工具轉換為投資于比索的“有保證”的政府債券。養老保險制度的監督者也通過提高投資于政府債券的限額來支持這種轉換。但2001—2002年后的金融危機導致比索大幅度貶值，利息率下降，從而導致收益率的大幅度下降，養老基金大量的貶值。實際上這里也還存在一個政府不履行的政策風險。

還可從這些國家的養老基金的真實投資收益率來進行分析。這些國家從開始改革到2004年-的養老基金投資毛收益率基本情況是：最高的烏拉圭12.9％，智利10.2％，墨西哥7.7％，秘魯7.6％，阿根廷9.9％，哥斯達黎加6.7％，波利維亞10.4％，哥倫比亞6.9％，薩爾瓦多9.9％，最低的是多米尼加-8.8％，但這是毛收益率，還沒有扣除管理成本(委托費和保險金等)。因此，凈收益是更低的。這些國家都沒有公布凈收益，因為非常難計算。只有3個國家有大概估計，秘魯是4.3％，墨西哥是5.9％，薩爾瓦多是8.1％。1981-2000年智利的收益率平均是11.9％，低于圣地亞哥股票交易所的有選擇性的股票行市指數，1993-2000年秘魯的毛收益率是低于銀行存款利率或低于布雷迪債券。

上述這些數據涉及到從改革開始起作用的整個期間的平均收益率，如果僅從開始到20世紀90年代中期，那么收益率是比較高的，但如果從1995年開始到現在則是較低的，因為這段期間發生了幾次的經濟和股票交易危機。這種波動會帶來一個較大的風險。如果一個投保人在證券市場高峰期間退休，他將能獲得較多的養老金，但是如果他個人賬戶上累計的數量很多時遇到了危機的產生，這時可能就會大量地下降，特別是被推遲支付時更是如此，如阿根廷的經濟危機。這種風險在公共部門不存在，在混合體系中會有所減輕，因為第一支柱有保證的一個固定收益。而第二支柱則是取決于資本收益的結果。因此，私有化改革并沒有帶來穩健的養老金制度。

三、啟示

養老保險制度改革應根據各國的實際情況來進行設計和建設，各國之間應更多地通過互相學習和相互交流，以獲得更多的經驗教訓，從而能制定出更切合實際的政策措施。拉丁美洲國家改革的經驗教訓值得我們去思考和借鑒：

第一，拉丁美洲國家養老保險制度私有化改革后，參與養老保險的覆蓋率實際上不是上升反而是下降了，改革后養老保險制度的遵從度不僅沒有提高，反而下降了。這表明改革者所假定的改革會激勵人們參加投保，提高覆蓋率是不成立的，結果與改革提倡者所期望的相反。原因是多方面的，有人們的認識，繳費率的上升，管理成本的偏高，還有政治方面的壓力等。但我們必須注意到，許多改革往往是預期與實際結果有較大的偏差，因此，要有一定的替代方案或補救方法，這是我們在今后改革過程中需要注意和解決的問題。目前，各國都在進行養老保險制度私有化改革，但許多學者也都看到從現收現付制向完全基金制的轉軌并沒有解決根本性的問題，如果通貨膨脹的發生、管理成本的偏高，最終養老保險制度仍然是不可持續的。這點應值得我們重視。

第二，到目前為止，仍然沒在明確和可靠的數據來證明，私營養老保險制度有著更高的養老金水平，由于私人經營，規模經濟優勢無法發揮，大量的委托費、廣告費和銷售費用、保險費，使得私人養老保險制度的管理成本相當高，占個人繳費的1／4，導致勞動者參與養老保險制度的積極性低下。養老金制度的私有化改革目的是為了促進競爭，降低成本，但實質上過度競爭，反而帶來高成本，無法形成規模經濟，造成管理費用上升，損失了繳費人的利益。所以，如何完善私營部門之間的競爭，通過集中化的經濟規模優勢來降低管理成本是我國改革過程中所必須重視的問題。

第三，大部分的私營部門經營養老保險制度并沒能做到資產組合投資多樣化，仍然主要投資于政府債券。一方面有著政策的風險性，無法有效進行風險的規避；另一方面也不利于金融市場的發展和金融工具的發展。所以，如何更好地規制養老保險基金的投資，完善金融市場法規，加強對私營養老保險基金機構治理等方面都需進一步的深入研究和探討。

第四，私有化改革所帶來了巨大的轉軌成本，由財政負擔，造成財政赤字數額的擴大。而且在今后50—60年內仍然有著更高的財政赤字，不利于財政的穩固和可持續發展。這也是我國目前面臨的巨大挑戰。如何有效地化解這部分成本將是養老保險制度改革成功的最重要的標志之一。

第五，從上述情況看，采取激進式改革所帶來轉軌成本壓力比漸進式改革所帶來的壓力更大，如果經濟持續穩定地增長，這些成本比較容易消化，但如果正在改革過程又遇到經濟上的問題，那么將帶來巨大的成本和代價，如阿根廷。因此，任何改革都必須有經濟的穩定增長為基礎。如果沒有經濟的發展，再好的制度也無法支撐下去。特別是一旦經濟出現問題，如金融危機、通貨膨脹等的發生給養老保險制度帶來了很大的風險。

總之，從上述這些分析我們還可以看到，養老保險制度私有化的改革，從現收現付制向完全基金制，由公共部門管理向私營部門管理實際上并沒有解決原來制度所存在的問題。養老保險制度的可持續性、穩定性并沒有解決，反而在充足性和可負擔性方面增加了問題。所以，如何正確地看待改革還必須進一步深入研究。

(責任編輯：楊全山)