中國食品安全規制制度的變遷與設計

摘要：制度有著自己的“生命周期”，存在著效率遞減的規律，超過一定的臨界值，就會出現危機，進而產生制度變遷。中國食品安全規制制度在頻繁的食品安全事故中經歷了相繼的制度變遷。在制度變遷中，體現了制度設計的原則和要求。制度功能應建立在完善的制度體系下，食品安全規制不是單靠某一法律所能解決的。制約中國食品安全問題的關鍵因素是監管制度、激勵制度和法律制度。

關鍵詞：食品安全；規制；制度變遷；制度設計

中圖分類號：F019.3

文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2009)10-0016-08

制度生成存在兩種方式：一種是制度的自我演進，另一種是制度的人為設計。制度的人為設計是制度與人的行為的博弈結果，制度設計推動著制度變遷。中國食品安全規制制度經歷了由亂到治的過程。然而，頻繁發生的食品安全突發事件使人們對中國食品安全規制制度產生了懷疑。伴隨著《中國食品安全法》的出臺以及理論界對該法的認可和肯定，這種懷疑又被日益增進的國人信心沖淡了。筆者認為，導致中國食品安全突發問題的原因主要有兩點：一是人治的監管方式；二是激勵機制的缺失。這兩個問題如果得不到解決，再好的法律也無濟于事，而且中國食品安全也將永無寧日。

一、中國食品安全規制制度變遷

拉坦曾把制度變遷定義為：①一種特定組織的行為的變化；②這一組織與其環境的變化；③在一種組織的環境中支配行為與相互關系的規則的變化。諾思(1981)通過制度安排與制度環境的關系，進一步論證了制度變遷。他認為，制度安排一般在制度環境的框架里進行，制度環境決定著制度安排的性質、范圍和進程等，但制度安排也反作用于制度環境。制度環境可看做是一種基礎性制度安排，它也是可變的，但與其他制度安排相比，其變遷要緩慢得多。所以，新制度經濟學一般把制度環境看做是制度變遷模型的外生變量。

制度有著自己的“生命周期”，存在著效率遞減的規律。同任何事物的發展過程一樣，制度本身也有一個產生、發展和完善以及不斷面臨被替代的過程。制度效率的“生命”曲線在達到一定點之后，會隨著生存時間的遞增而同時出現效率遞減的趨勢。制度效率遞減超過一定的臨界值，就會出現危機，進而推進制度變遷。既有制度所產生的學習效果、協調成本、調適的預期和不可逆轉的投資，使得既有的制度限制了選擇的可能性，即表現出一定的耐久性和穩定性，能夠經受住外部環境的微小變化，除非出現危機而引起制度變遷。危機的出現，可能是制度本身的內在特性所衍生的，如制度內部累積性后果導致資產、權力角色的分配發生變化；也可能是源于環境的變化，如新技術創新的出現、外部沖擊、經濟交換域的增大等。關于制度的變遷主要有三種觀點：一種認為決策者總是在既有制度安排上進行邊際調整，制度變遷因而是漸進的，通過持續的邊際調整而產生制度的變遷；另一種認為制度根本的結構變遷通常是突發性的，總是發生在危機階段；第三種認為外部環境變化本身也許并不能引發制度變遷，而是當外部環境的變化超過某個臨界值，引起內部變化，促使制度的結構變遷。

諾斯認為，經濟制度之所以發生變遷，是因為在社會中的個人或集團看來承擔這些安排的成本是有利可圖的，其目的在于獲取一些在舊制度安排下不可能得到的利潤。一項新制度的初始必要條件是貼現的預期收益超過預期成本；只有這一條件被滿足時我們才希望能試圖改變一個社會中既存的制度結構和產權結構。推動制度變遷的力量主要有兩種，即“第一行動集團”和“第二行動集團”，兩者都是決策主體。制度變遷的一般過程可以分為以下五個步驟：第一，形成推動制度變遷的第一行動集團，即對制度變遷起主要作用的集團；第二，提出有關制度變遷的主要方案；第三，根據制度變遷的原則對方案進行評估和選擇；第四，形成推動制度變遷的第二行動集團，即起次要作用的集團；第五，兩個集團共同努力去實現制度變遷。

制度一旦建立，就會對人的行為和具體政策的制定產生影響，影響行動者的行為及政策的制定，使得人類的大部分行為和多數具體政策“沿著既有路徑延續下去”，即“路徑依賴”(path dependen-cy)。Arthur從經濟學的角度，用報酬遞增(increasing returns)來說明制度自我增強的過程。制度一旦建立后，會以特定的方式根據參與者的物質和人力資產的情況而賦予他們不同的內在價值。相應地，參與者則沿著增加其價值的方向積累資產和發展潛能，反過來又支持了制度的擴大再生產。制度設計往往傾向于既得利益集團的利益，雖然制度可能在缺乏效率或無效率的狀態下運行，最終使制度處于一種“鎖定”狀態。諾思(1981)指出：“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇”。沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環的軌道，迅速優化，也可能順著原來的錯誤路徑往下滑，甚至會鎖定在某種無效率的狀態之下。一旦進入鎖定狀態，要脫身就十分困難。正如諾思所說，既有方向的扭轉，往往要借助于外部效應，引入外生變量或依靠政權的變化。

諾思認為，路徑依賴是對長期經濟變化作分析性理解的關鍵。對為什么一些國家富裕而另一些國家貧困的問題，諾思的研究結論是：“由于缺少進入有法律約束和其它制度化社會的機會，造成了現今發展中國家的經濟長期停滯不前。”初始的制度選擇會強化現今制度的刺激和慣性，因為沿著原有制度變遷的路徑和既定方向前進，總會比另辟蹊徑要來得方便一些。路徑依賴形成的深層次原因就是利益因素。一種制度形成以后，會形成某種在現存體制中既得利益的壓力集團，他們對這種制度或路徑有著強烈的需求。他們力求鞏固現有制度，阻礙進一步的變革，哪怕新制度比原制度更有效率。以英國為例，盡管早在2000年4月成立食品標準局(Food Standards Agency，FSA)的最初意圖是負責“從農田到餐桌”整個食品鏈的安全監管，并意在實行垂直一體化管理體系，然而原有監管體制和行政的束縛，改革并沒有到位，MAFF仍負責有關畜禽和農業方面的有關食品安全的監管，只有畜禽的監管即由食品標準局下屬的肉類衛生局負責。

中國食品安全規制制度也經歷了相繼的制度變遷。國務院于1979年8月28日發布了《中華人民共和國食品衛生管理條例》。1992年9月，國務院發布了《國務院關于發展高產優質高效農業的決定》，《決定》將農產品質量問題提了出來。1993年2月22日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過了《中華人民共和國產品質量法》，1993年9月1日正式實施。1993年5月27日，國務院發布了《90年代中國食物結構改革與發展綱要》?！毒V要》專門論述了食品衛生問題。1998年10月，黨的十五屆三中全會通過了《關于農業和農村若干重大問題的決定》，使中國農業發展轉向從追求數量到追求質量和效益為中心的軌道上來。黨的十五屆五中全會又指出，“加快建立農產品市場信息、食品安全和質量標準體系”。黨中央第一次把“食品安全”寫進了中央全會的決定。為確?！安嘶@子”產品長期穩定供給，提高菜籃子產品的質量衛生安全水平，保障人民群眾身體健康，促進農業結構調整、農民增收和農業可持續發展，國務院2000年8月19日發出《國務院關于加強新階段“菜籃子”工作地通知》。1995年10月30日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議并通過了《中華人民共和國食品衛生法》?！妒称沸l生法》規定：“國家實行食品衛生監督制度”?！皣鴦赵盒l生行政部門主管全國衛生監督管理工作”，該法有助于競爭性市場條件下資源的有效配置。2000年7月8日，第九屆全國人民代表大會第十六次會議對《中華人民共和國產品質量法》進一步修訂，對產品質量的監督、銷售者的產品質量責任和義務、損害賠償進行了具體的規定。2001年12月11日，衛生部發布了《轉基因食品的管理辦法》，對轉基因食用安全性與營養質量評價、申報與批準、標識與監督做了具體的規定。2002年8月1日，農業部出臺了《全面推進“無公害食品的行動計劃”的實施意見》。該《意見》宣布，農業部等國家有關部門將通過健全體系、完善制度等措施，對農產品質量安全實行全面監管，力爭用5年時間基本實現農產品無公害生產，解決“餐桌污染”，保障消費安全，使質量安全指標達到發達國家的中等水平，同年，衛生部制定了《食品安全行動計劃》，提出了我國5年內食品安全的保障目標，要求健全食品衛生法律法規與標準體系，建立污染物檢測信息系統，建立食源性疾病的預警控制系統，建立有利于促進食品生產經營企業自身管理的食品安全管理模式，建立有利于保證食品安全的衛生監管體制的行動策略。2009年2月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《中華人民共和國食品安全法》。

二、中國食品安全規制制度變遷的動力

1、《食品衛生法》已不適應當前的社會經濟形勢?！妒称沸l生法》在制定之初，對我國食品的衛生安全質量起到了重要的作用，但隨著經濟的發展，《食品衛生法》已不適應當前的食品安全管理。其主要問題包括：(1)《食品衛生法》對食品監管部門的分工較為籠統，造成了各部門之間管理上既有交叉又存在盲區，從而導致食品市場的混亂。(2)隨著社會經濟的發展，《食品衛生法》的處罰力度對違法者起不到威懾的作用，使得我國食品安全事件中假冒偽劣產品泛濫。

2、國際貿易的壓力。從國際大環境看，食品安全問題日益被關注，并且成為國際食品貿易爭端中的主要因素。近年來，各國食品安全的意識不斷提高，各國政府紛紛建立食品安全控制體系，逐步形成食品認證、追溯、召回等一系列制度安排，大大加強了食品安全的規制力度。從食品國際貿易來看，食品安全問題已經嚴重影響到中國的食品出口貿易。據衛生部門的專家介紹，近年來，中國出口到美國、日本和歐盟等國的茶葉、蘑菇、肉類等農產品和食品由于出現食品衛生問題，紛紛被進口國退貨。食品出口貨物被扣或退貨不僅使中國蒙受了巨大的經濟損失，而且也使中國食品喪失了良好的信譽。另外，國際技術貿易壁壘也嚴重影響著中國的食品貿易。中國的食品出口屢遭來自發達國家的技術性貿易壁壘的限制，使之成為繼配額、原產地和反傾銷措施之后，影響中國食品出口的又一項重要的非關稅壁壘。

3、民眾健康的呼喚。前幾年，我國出現了毒大米、毒面粉、毒油、毒鹽、毒肉、毒果凍、毒罐頭、毒純水、毒酸菜、毒辣椒醬等等事件，大約有80多種毒食品被公開報導。這些食品含有激素、色素、防腐劑、吊白塊、甲醛、蘇丹紅、瘦肉精、漂白劑、增白劑、保鮮劑、催熟劑、甜蜜素、香精、雙氧水、福爾馬林、工業鹽、明礬、滑石粉、石蠟、硼砂、尿素、氨水，甚至敵敵畏等劇毒農藥。許多農民把用化肥和劇毒農藥種出的糧食、蔬菜、水果賣到市場上，自己留下安全食品消費。前幾年農業部對24省市農畜產品農藥殘留的調查結果顯示：蔬菜和蛋類的殘留比例為33.1％和22.15％，屬于受污染最嚴重的。中國現在年使用農藥50萬噸左右，其中30％被農作物吸收，35萬噸流入河流，進入人的食物鏈。由此造成中國大多數人身受其害，而且這種危害是長期的，短期內根本顯示不出來。據權威機構披露，中國每年因食物殘留農藥和化學添加劑中毒的人數超過10萬人，而近40％的癌癥是由飲食引起的。各種腸道、胃、肝臟、腎臟、心臟、腦血管、血功能障礙、神經系統病、癡呆癥、帕金森病、傳染病、記憶力減退、免疫力低下等等疾病更是與毒食品有著直接的關系。而毒食品造成的精子減少、精液質量過低、性功能障礙、生理紊亂、乳腺疾病劇增、不孕不育劇增、生育能力低下、孩子早熟、嬰兒畸形等等現象已經不是新聞。因此，鐘南山院士斷言幾十年后許多男人將不再具有生育能力。

4、構建社會信用體系的需要。近年來，食品安全問題不僅嚴重影響到中國食品行業的國際貿易發展，而且也嚴重影響著政府的形象和民族的尊嚴，因此，要把食品安全問題作為構建社會信用體系的一個重要方面。食品安全信用體系的建立是控制食品生產質量的有效保證。西方發達國家經過上百年的市場經濟的制度建設，已經形成了一整套健全而有效的食品安全信用體系。健全的食品安全信用體系有效地把食品生產的各環節納入到政府的嚴格監控之下。目前，中國在建立食品安全信用體系方面還處于初級階段，還要走很長的路。

5、食品市場交易中的負內部性。負內部性是指交易者經受的未在交易合同中反映的成本。食品安全具有公共物品的某種屬性，其產權屬性并非在事實上能完全界定清楚，這樣必有一部分產權被置于“公共領域”而成為被有成本優勢的交易者所攫取的租。由于信息不對稱及交易成本的存在，具有信息優勢的一方易于攫取公共領域中有價值的資源，給交易的另一方帶來一定的額外成本。而且，很多交易不能通過重復的博弈而使產權得到充分界定。因此，產生了食品市場的市場失靈、逆向選擇和道德風險等負內部性。

三、應用制度設計原理剖析《中國食品安全法》

1、制度設計的明確性與個別條款的模糊性。在新法律的框架下，食品生產經營企業不再像過去一樣，無論什么類型的企業，都申請《衛生許可證》，而是按照不同的生產經營范圍，申請不同的行政許可。《食品安全法》第二十九條規定：國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務，應當依法取得食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。取得食品生產許可的食品生產者在其生產場所銷售其生產的食品，不需要取得食品流通的許可；取得餐飲服務許可的餐飲服務提供者在其餐飲服務場所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生產和流通的許可；農民個人銷售其自產的食用農產品，不需要取得食品流通的許可。而食品生產加工小作坊和食品攤販的監管辦法則由各地依法制定。制度設計的明確性有利于降低交易成本，減少不確定性；有利于各部門各司其職，依法追究事故責任，而且使監管體制進一步理順。但是《食品安全法》在很多方面仍缺少明確性。例如，第九條規定國家鼓勵和支持開展與食品安全有關的基礎研究和應用研究，鼓勵和支持食品生產經營者為提高食品安全水平采用先進技術和先進管理規范。應明確如何鼓勵和支持，通過何種方式。第二十條對食品安全標準的主要內容做了原則性規定，但仍需要對每一項具體標準明確規定，并且，應通過立法的形式將這種技術性標準轉化為法律標準。第九十九條只對“預包裝食品”做了明確概括，而未對“散裝食品”予以界定?，F行法律體系對“散裝食品”與“預包裝食品”有不同要求，特別突出的是在標簽標識方面，因此有必要明確“散裝食品”的定義。

2、制度設計的合理性和科學性。《食品安全法》第十三條規定：“國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估。國務院衛生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫學、農業、食品、營養等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估”。由國務院衛生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，并組織相關專家，既能保證風險評估工作的順利進行，又能保證分析結果的科學性。食品安全風險評估是一個需要微生物、化學、生理、病理、毒理等學科背景的復雜工作，沒有相關背景的人員進行食品安全風險評估，可能會帶來一些偏差，甚至有結果而不能正確分析，最終的結果是得出的結論不能反映客觀事實。另外，《食品安全法》將風險評估作為判斷食品安全的標準，使食品安全的界定更科學。通過風險評估，對現行標準中可能對人體構成危害的標準加以修訂，以保證食品的安全。此外，通過風險評估，可以發現一些過去認為沒有危害的因素，并制定新的標準。這樣，既可以保護合法經營的食品生產企業，也可以保護消費者不受虛假信息造成的心理影響，同時也使國家在制定食品安全政策、工作計劃時不受外界輿論的干擾?！妒称钒踩ā芬灿性S多不合理、不科學之處。例如，第二條將“食品流通和餐飲服務”統稱為“食品經營”，這種分類存在一定問題。按照一般理解，食品流通以作為商品的食品交換、買賣為主要存在形態，與餐飲服務在存在形態上具有重大區別。

3、制度設計的和諧性。在處罰力度上，《食品安全法》充分體現了既要保護消費者利益，又能對企業產生一定的威懾力?！妒称钒踩ā返诎耸臈l、第八十五條、第八十六條規定了對各種違法經營的處罰為貨款的五到十倍，而第八十七、八十八條規定屬于工作疏忽，而非有意造成的食品安全問題則罰款要輕一些。這充分體現了政府既要保護合法經營者，又要堅決打擊違法犯罪活動的決心。這種處罰講究一定的尺度，有利于維護社會和諧。因為出現食品安全問題的原因很多，有些問題是生產單位的能力不夠，不能對每批生產原料進行檢驗、控制所致，有些是世界性的難題，如油炸食品、煙熏食品、焙烤食品產生致癌物等等，確實也不能不分青紅皂白地把出現問題食品的企業都罰得傾家蕩產。中國食品監管的難度之一，就在于食品小作坊太多、太分散，基層群眾的生產方式太落后，而為了謀生經常不擇手段。如果把這些小作坊全部取締，那意味著基層許多群眾會失去基本的謀生手段，是不利于社會和諧的，因而要求制度設計的適度性。

4、制度設計的耦合性?！妒称钒踩ā返诙l規定：國務院衛生行政部門應當對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準和有關食品的行業標準中強制執行的標準予以整合，統一公布為食品安全國家標準。《食品安全法》第十九條規定：食品安全標準是強制執行的標準。除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準。中國原有食品安全標準不統一、不配套。國家一套，省里一套，地方一套，這給食品監管帶來了諸多的麻煩。制度的耦合不僅體現在相關制度之間的耦合，而且體現在某一制度層級結構上的耦合?！妒称钒踩ā芬泊嬖谥邱詈闲苑矫?，例如第二十四條規定，沒有食品安全國家標準的，可以制定食品安全地方標準。這可能造成由于多個地方標準不吻合而引發糾紛的問題，如可能導致不符合甲地安全標準的食品銷售轉移到乙地繼續銷售卻合法的現象。

5、以人為本，尊重民眾的利益?！妒称钒踩ā返诰攀邨l規定：“違反本法規定，應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金，其財產不足以同時支付時，先承擔民事賠償責任?！泵袷沦r償責任優先的原則，使權益受到損害的消費者優先得到賠償，這充分考慮到普通群眾的個人利益。作為個體的消費者在其利益受到損害時很難得到食品廠商的補償，因為個人和企業打交道，個人處于弱勢，通常會吃虧。民事賠償優先的原則充分考慮到這一點，更有利于普通民眾的利益。

6、增大機會主義行為的實施成本，有效抑制機會主義行為。這一點突出體現在三個方面：(1)增加了懲罰性的損害賠償?！妒称钒踩ā返诰攀鶙l第二款規定：“生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外……，懲罰性損害賠償再次被寫入法律。”這樣對于受害者而言，可以使其獲得更多的賠償，也減少其維權的成本，而對于生產不合格食品的企業或個人承擔更多的違法成本，可以大大遏制其違法行為的發生。(2)增加了名人代言的“連帶責任”?！妒称钒踩ā返谖迨鍡l規定：社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品，使消費者的合法權益受到損害的，與食品生產經營者承擔連帶責任。與“相應責任”相比，“連帶責任”是較重的處罰，這意味著食品生產經營者承擔什么樣的責任，代言人就有可能承擔這些責任，而“相應責任”只要承擔一部分責任。(3)增加了問題食品的召回制度。食品安全法第五十三條規定：國家建立食品召回制度。食品生產者發現其生產的食品不符合食品安全標準，應當立即停止生產，召回已經上市銷售的食品，通知相關生產經營者和消費者，并記錄召回和通知情況。《食品安全法》在某些方面也存在處罰力度過輕的問題，例如第八十七條至九十一條規定的最高罰金為十萬元，這對較大規模的違法企業根本構不成威懾。

7、制度設計的“帕累托改進”原則。《食品安全法》規制的重點、力度的大小、范圍的廣狹，主要依據能否導致大多數社會成員獲利而又無多少人受損來設計。既考慮到消費者的利益，又考慮到廠商的利益。通過規范食品市場秩序，改革食品監管體制，進一步明晰了產權邊界，降低了交易成本，增進了社會福利。但是應當看到，這種“帕累托改進”的原則在某種情況下又恰恰保護了違法企業，在多頭監管、法律不完善、激勵機制缺失的情況下，經常使得很多違法企業逍遙法外。

四、中國食品安全規制制度設計

層出不窮的食品安全事件似乎說明我國已有的食品安全制度改革并沒有能夠有效地解決食品安全問題，人們對現有規制體系產生了極大的信任危機。究竟是何因素導致我國現行食品安全規制體系的失靈呢?應當如何規制呢?從各國食品安全規制的實際情況看，單純依靠法律規制是不夠的，況且任何法律也不是完美無缺的，因而需要建立一個完善的有效的制度體系。

首先，加強激勵制度建設

1、建立產權清晰、權責明確的市場分工結構，從而避免事故責任追究中的相互推諉。產權是構成制度框架的基礎，產權結構的無效率必然導致制度結構的無效率，因此，制度變遷的一個重要內容就是產權結構的創新。政府在食品安全規制中的重要任務就是要明確界定和保護產權。新制度經濟學指出，沒有國家權力的介入，財產權利就無法得到有效的界定、保護和實施，其主導作用是其他任何組織所無法替代的。有效率的產權制度是促進食品行業經濟長期增長和維系食品安全的重要保證。因此，政府應清晰界定食品安全的產權關系，降低產權界定和轉讓中的交易費用，為產權安排和產權變革制定規則或直接進行干預。

2、完善社會道德、倫理監督、法律監督等約束制度。諾思的一個重要貢獻就是發現了意識形態在制度變遷和經濟增長中的特殊作用，改變了傳統經濟學理論中“經濟人”單純追求利益最大化的假設，解釋了人們有時表現的利他行為，解決了普遍存在的“搭便車”等機會主義行為的難題，強調了道德倫理等意識形態的重要作用。因此，要從意識形態上提升食品企業的社會責任感，積極引導企業合法生產，誠信經營。食品企業要承擔對員工、消費者、社區和環境的社會責任，樹立質量管理的自覺性，提高質量意識，遵守商業道德，保障食品的安全生產，維護消費者合法權益。另外，要加強輿論宣傳，提高消費者的食品安全防范意識，同時應建立一套合理的消費者激勵機制，比如舉報獎勵制度、舉報匿名制度和輿論監督獎勵制度等，加強消費者對食品質量安全的監督。

3、制度設計應減少機會主義行為的預期收益，增大其預期成本。一要增大處罰力度。很多制度都存在懲罰力度過輕的弊病，如果一旦發現投機行為就給予嚴厲懲處，嚴重者甚至訴諸法律，則投機行為的預期成本就會大大增加，投機行為就會大大減少。二要提高投機行為的實施成本。外部條件越是對投機行為的實施有利，實施成本則越小；外部條件越是不利于投機行為的實施，則實施成本越大，所以，可以通過控制外部條件來增大其實施成本。

4、完善激勵制度，做到賞罰分明。目前我國食品安全的政策設計中缺乏制度激勵，更多的是偏向強制性的法律制定。尤其是在中國這樣一個人治高于法治、法律體系尚不健全不完善的國家里，激勵制度建設顯得更加重要。我國各級政府部門制定的某些政策中隱含著一些鼓勵食品生產者采用食品安全技術來生產安全食品的制度激勵，如我國政府大力推進的養殖廢物無害化處理的精華沼氣池工程等。在一些地方，這些激勵政策取得了比較明顯的效果。但我國政府對于食品生產者生產安全食品的支持力度還遠遠不夠。政府對農戶和企業的激勵是政府干預的一個重要手段。美國、歐盟、日本等國家都普遍采用激勵契約制度引導農戶采用環境友好型的技術和投入，如減少農藥、化肥的投入等，從而不僅保護了環境，而且有利于食品安全。另外，各國政府還采用了轉移支付或補償支付等手段對農戶提供補償性資助。我國政府對食品安全生產也應提供資金支持、政府優惠、政府獎勵和技術支持。激勵制度設計應體現出賞罰分明的原則，這樣才有利于建立公平的秩序。對于那些信譽好的生產廠商，政府應實行獎勵，對于造假售假的廠商，則要嚴格監管，加大懲罰力度。對于那些存在正的外部性的廠商，比如創新技術的生產和研發，應給予獎勵；對于那些存在負的外部性的廠商，比如生產過程中對環境造成極大污染的，應給予嚴厲懲罰甚至取締。

其次，加強監管制度建設

1、要將食品安全監管納入到制度化規制模式的軌道上來，摒棄人治監管模式。食品安全決不僅僅是技術問題，也不僅僅是制度問題(如制度建設的滯后和缺乏系統性)，因為即使按照現有的制度安排，也不至于會出現如此嚴重的食品安全問題。應當說，首要的問題恰恰是被人們忽視的監管模式問題，這才是牽一發而動全身的大問題!由此導致監管缺位、監管失誤和權力腐敗。換言之，在西方分權制下卓有成效的規制理論在引進中國后卻出現了“失靈”，導致食品安全風險失控。因此，集權制下的規制理論研究缺位，實踐中就難以走出食品安全監管的誤區，長此以往，不但制度成為擺設，而且中國大陸食品永無安全之日!進一步說，源于西方規制理論所提供的規制模式，完全是建立在西方發達國家分權制度基礎上的，而對于中國集權制下的監管實踐來說，確實存在著“水土不服”的問題：“仰望制度”蛻變成“仰望長官”。因此，探索集權制下的規制理論，就成為當前理論上急需解決的現實問題。

按照規制經濟學的解釋，管制或監管是一個中性概念，是指政府監管機構基于特定的目標，在其所管轄的范圍內對其監管對象所實施的監督、檢查、管理、控制等行為。而規制概念則是指政府監管機構基于特定目標，按照一定制度(法律、法規、規章、規則、章程、規定等)的要求所履行的監管職責。二者的區別在于：前者單純強調“管”，僅對領導個人負責，而缺乏對制度約束的依賴；而后者則將“管”這種行為限定在制度的框架內，不得脫離制度的約束。由此可見，管制或監管是中國傳統計劃經濟的產物，僅僅強調對上負責，因此屬于人治的管理模式；而規制則是基于對權力制衡理論的理解，強調規則高于一切，它來自于現代市場經濟條件下政府管理學的最新理念，屬于現代科學管理模式。

眾所周知，中國歷經傳統計劃經濟模式幾十年的磨難，早已形成了流傳甚廣的根深蒂固的管制經濟模式，至今未變。該監管模式主要有如下特征：第一，監管機構乃至監管人員往往以其利益最大化為目標，無視規章制度，只要上級領導滿意就可以肆無忌憚，無視人民大眾的根本利益，從而導致食品安全惡性事故頻頻曝光。第二，制度缺位問題嚴重。人治監管模式不僅使得制度永遠處于缺位狀態，而且所有的制度總是有利于監管者。這是因為在有關制度的制定和修正過程中，監管者為了減少制度對自己行為的約束，盡量使得制度的內容不完整，各種規定籠而統之、大而化之，這樣監管者就可以隨意解釋，從而為自己的行為提供便利。第三，領導者的個人意志高于制度。傳統計劃經濟模式形成了領導者個人的絕對權威，制度成為擺設，在一些單位里，無論以往的制度是如何規定的，只能隨著領導的意志轉，需要時就拿來，不需要時就束之高閣，全憑領導者的個人偏好。第四，官商勾結、合謀現象嚴重。由于制度約束乏力，人治監管模式下突出了監管者個人的權力至上和無約束性，一些食品經營者正是看到了這一點，才不惜高價收買執法權力，最終形成“管制俘虜”，食品商和監管者組成利益聯盟，共同謀取非法利益。第五，監管缺位。當制度淪為擺設，僅靠少數監管者的個人行為面對龐大的食品市場，即使克盡職守，也難免掛一漏萬。

中國要引進科學的市場經濟規制模式，尚需時日。首先，需要進行觀念更新，破除傳統行為理念特別是“官本位制”的惡劣影響。其次，要建立健全一套切實可行的良好制度，做到有法可依，依法行事。什么是最好的制度呢?好的制度有什么標志?根據筆者的觀察和經驗，應當是對思維的約束最小、而對行為的約束最大甚至規定得非常具體的制度。這樣的制度可以覆蓋監管者的執法行為，令其在觸犯制度違法時有所顧慮，甚至膽戰心驚。再者，要強化對監管者的監督機制。要制定系統的監管運行制度，以責任追究制約束監管人員，中央或省市有關部門應采取不定期抽查的方式來觀測各地的監管效果，彌補監管工作的缺位和不足，完善監管制度和程序，使監管人員逐步適應完全按照規章制度辦事的行為規則，最終形成制度約束型監管模式。

總之，鑒于集權制與分權制的差異，為了解決“官本位”和“只向上級負責”的傳統體制下所衍生的人治監管模式問題，可以考慮在中國現有體制下，以(食品安全的立法、監督、執法)分權制衡、民眾監督舉報、安全責任追究制和中央、省市下派流動性巡檢等做法來加以彌補。

2．建立決策、執行和監督三權分立的食品安全規制體制及其責任追究制度。為了確保實施效率，避免政府官員不作為、瀆職、權力腐敗等行為的發生，食品安全規制的決策、執行和監督等項權力應當分開，如各級人大可以承擔決策與監督的權力，而食品藥品監督管理局、衛生局、農業局和工商局等機構負責安全監管的執行權。要充分發揮新聞媒體的監督作用，各項權力都要建立相應的責任追究制度。省市有關部門要對各地食品進行明訪暗查，抽樣檢驗檢疫，以堵塞各種漏洞。

3．引用問責制的監管方式。問責制是一種監督與責任追究相結合的制度，它包括問責標準的確立、問責程序及問責方法的構建、完備的制度保障措施等一系列內容，它不應是局限于產品質量問題的一種責任追究機制或一種純粹的懲戒措施，而應是與國家相關政策、法律法規等有機銜接、互為補充的一項獨立制度。通過問責制度形成對各級監管者的問責壓力，防止尋租行為，激勵他們對其所管轄的食品安全工作給予高度的重視，從而加強對事故的處理和預防，以實現政府的管制目標。政府各職能部門在監管中可以實行生產企業所在地政府保證制度，如果所在地政府管轄下的企業出現食品安全問題，政府應先對受害者進行賠償，然后政府再向企業追償。

4．加強進出口食品及動植物安全監管。完善進出口食品安全和進出境動植物及其產品的檢驗檢測監管模式，加強進出口食品、動植物及其產品的安全管理體系建設，提高口岸檢驗檢疫裝備水平和檢驗檢測能力，加強國際交流，嚴厲打擊食品走私活動，促進對外貿易。建立健全進口動植物來源性食品安全準入制度，實施進口食品注冊監管制度以及不合格信息通報制度；建立有效的疾病疫情防控體系、有毒有害物質殘留監控體系；加強源頭管理，大力推行“公司+基地”的出口食品生產管理模式；實施從種植養殖源頭到出口地全過程管理；全面提高出口企業的誠信意識和自檢自控能力；實施出口食品原料地、種植場、養殖場的登記備案制度和出口食品生產企業衛生注冊登記制度。

5．充分發揮消費者作用。歐美等國家非常重視消費者在食品安全監管特別是法規、政策制定過程中的作用，充分聽取消費者的建議，確保其工作能真正維護消費者的利益。中國在立法和修訂過程中也應允許并鼓勵消費者積極參與。作為立法機構，應先發布條例提案的先期通知，提出存在的問題和解決方案，征詢公眾的意見；在最終法規發表前，要為消費者提供開展討論和發表評論的機會；當遇到特別復雜的問題而需要立法機構外的專家建議時，立法機構應根據需要通過非正式信息途徑召開公眾會議，收集消費者對特定問題的看法。如果個人或機構對立法機構的決策提出異議時，還可以向法庭提出申訴。

最后，加強法律制度建設

1．完善食品安全法律法規體系。要根據中國經濟社會發展的狀況和與國際社會接軌的需要，對現有涉及食品安全的法律法規進行認真清理、修正和調整。對于中國自己頒布的法規，應當及時修改和調整或推翻重來，應以國際法典委員會所制定的國際標準為依據，盡量提高國際食品安全標準的采標率。要在食品安全標準、具體操作標準等方面增加強制性補充條款。

對現有法律法規進行系統、科學的清理，杜絕政出多門現象，力爭在較短的時間內，將食品從農田到餐桌的全過程都納入到法制管理的軌道中來。要加大食品違法行為的成本，嚴格法律責任。建議進一步完善和修正《中國食品安全法》，同時盡快完善食品安全技術和標準化的立法，以解決當前標準欠缺、交叉混亂等問題，為食品市場監管提供有力的法律支撐。

2．進一步加大處罰力度。由于對事故責任追究的力度不夠，使違規者的收益高于成本，由此導致中國食品安全事故頻繁發生。因此，要規范食品安全事故的處理程序，防止權錢交易等腐敗行為，依法嚴打不法商人，嚴厲查處制售假劣有毒有害食品的案件；要制定食品安全事故調查處理程序和懲治制度的實施細則。政府應該支持消費者向企業進行索賠，或采取司法、行政手段迫使欺詐消費者的企業進行賠償，提高不法廠商的犯罪成本，從而有效遏制其違規行為的發生。

3．建立食品安全管理人員的責任倒查機制。對于已經發生的食品安全事故，除對當事人嚴肅查處外，還要對其上級主管部門實行倒查追究制度，讓那些沒有認真履行執法責任的失職人員承擔法律責任。

(責任編輯：楊全山)