１９世紀晚期美國文官制度的改革

摘 要： 1883年美國文官制度改革確立了“考績制”的選官方法，但這一制度并未迅速全面地鋪開，在改革執行的最初20年中，“分贓制”仍與其并行。文官制改革取得了一定的成效，但最初改革進展緩慢，主要是政黨政治和政黨斗爭所致。

關鍵詞： 分贓制 《彭德爾頓法》 文官制度改革 考績制

美國在19世紀20年代，從杰克遜總統開始，依據“分贓制”原則選拔聯邦文官。在剛開始時，“分贓制”起到了打破名門望族壟斷官職局面的作用，但之后其弊端逐漸顯露，內戰之后成為眾矢之的?！胺众E制”導致了官員腐敗，也造成政府效率低下，各方人士紛紛要求改革弊政，最終導致了1883年《彭德爾頓法》的出臺。那么，“分贓制”的弊端具體是怎樣的呢？與其對立的“考績制”①又是怎樣針對其弊端而創立的，改革的最初效果又如何呢？這是本文所要探討的問題。

一、“分贓制”及其弊端

美國開國之初，功臣治國，官職為社會上層人士壟斷。杰克遜時代，創立了政黨分贓制。杰克遜認為，其實所有公職的職責都十分明白簡單，做官的權利不應該由某些人獨享，沒有一個人享有任何比另一個人更多的當官的固有權利。人人都有權利擔任公職，這是“分贓制”進步的一面?！胺众E制”打破了社會上層對官職的壟斷，調動了平民參政及官員的熱情。

杰克遜的擁護者，紐約州參議員威廉·馬西說：“贓物屬于勝利者?！保郏保荩ǎ校保埃福┢湟徽Z道破問題實質，“政黨分贓制”由此得名?！胺众E制”顧名思義，像搶劫分贓一樣，甲黨上臺，斥退大量乙黨官員，將官職像戰利品一樣分給本黨黨徒和支持者，官員和政黨共進退。一黨執政，官員屬于本黨人員，“在民主黨政府下面幾乎只使用民主黨人，正如在共和黨下面幾乎沒有民主黨人一樣”。［２］（Ｐ１）政府發生更迭，隨之而來的便是大批官員被撤換。

“分贓制”導致了嚴重的腐敗問題。在“分贓制”之下，官職是用來“作為商品和動產付舊帳和施行新恩惠的”。［３］（Ｐ６１１）既然官職是致富的手段，而且任期有限，那在這有限的任期中便是“不撈白不撈”。而且，權利需要監督，缺乏權利監督的機制必然是腐敗的溫床；同時對腐敗要嚴懲不怠，否則起不到震懾的作用，官場難以純潔。而在“分贓制”之下，用“分贓”拉攏來的都是親信，犯了錯誤也要包庇，更談不上進行有效的監督和嚴厲的懲治。當時許多腐敗案就是這樣，犯罪得不到懲治，最多是“辭職”了事。紐約海關當時是政治貪污的淵藪，當稅務司托馬斯·墨菲最后不得不辭職時，格蘭特“十分遺憾”地接受了他的辭呈。［４］（Ｐ１０１３）1872年，在受到揭發的興業銀行的行賄案中，幾個議員和副總統柯爾法克斯都牽連在內，為了掩人耳目，欺騙輿論，這幾個議員和副總統被迫辭職和停止社會活動，但主犯仍逍遙法外。［５］（Ｐ２８９）1875年，威士忌酒集團貪污案被揭發出來。在路易斯，多年以來有一個“威士忌酒伙幫”，有計劃地欺騙政府，偷漏釀酒稅數百萬美元。這個伙幫一直是與財政部官員和總統私人秘書巴布科克相勾結從事活動的。格蘭特在其由于這種情勢而遭到評議時曾經說：“不要讓任何一個有罪的人逃脫。對于所有那些暗示有高級權勢需要保護或來保護他們的人，特別要加以警惕。”但是，這些人實際上大多數都逃脫了，而且巴布科克是在總統的縱容下逃脫的。［４］（Ｐ１０１４）犯了罪得不到懲罰，貪污分子便有恃無恐，因此在“分贓制”之下，腐敗問題一直十分猖獗。

“分贓制”也造成了政府的效率低下。一方面，由于每當政府更迭時大批官員就要被撤換，因此選官也要經常進行，牽扯了政府的大量精力。1885年民主黨上臺，眾多黨徒前來尋官，“總統和他的閣員被分贓牽扯了如此大的精力，以至于政府的工作幾乎完全脫軌”。［６］（Ｐ６３６）另一方面，由于分贓制下只考慮求職者的政治背景，不考慮其才能，致使眾多庸才充斥政府部門，而且由于文官不常任，經常是“在他們任期期滿時，幾乎還不是一個熟手，但他們離開后，一套新班子就會被任命，有的甚至是外行”。［７］（Ｐ６３７）文官的常任、職業化可以使其經驗豐富，熟習政務，提高辦事效率，“分贓制”卻做不到這一點，致使政府效率低下。當時政府收入的主要來源于紐約海關，在一段時間內因職員的無能和浪費，每年的損失在1200萬至2500萬美元之間。［８］（Ｐ１７）

面對“分贓制”的種種弊端，一批有識之士呼吁改革，改革運動的中堅力量是中產階級，前期編輯、牧師和律師等占主要地位，而后期則商人和企業家比重加大。前者主要是因為痛恨腐敗，后者則是為了提高政府效率，從而有利其產業發展。他們為此進行了大量活動，改革的輿論聲勢浩大。

二、1883年文官制度改革

文官制度改革的倡導者進行了長期的努力，但一直未果。1881年7月2日，剛任總統四個月的加菲爾德被一求官未遂者刺殺，成為“分贓制”的殉葬品。這件事在全國引起轟動，文官制度改革遂成了人們的普遍要求。參議員彭德爾頓提出了文官制度改革的法案，1882年12月參議院通過了該法案，1883年1月眾議院又獲得通過，總統阿瑟隨即簽署生效。該法案正式稱為《文官制度改革法》，因其提出者為彭德爾頓，習稱《彭德爾頓法》。

該法案的主要內容有四項：（1）建立總統直轄的文官委員會，經參議院同意由總統任命，負責制定文官規則，組織文官考試，監督和調查文官規則的執行情況。文官委員會由三人組成，同黨成員不得超過兩名，其成員不得兼任其他職務。（2）文官選拔實行公開競爭考試，所有美國公民都有權利申請參加公開競爭考試。錄用者從最低級開始工作，晉升亦經過內部的競爭考試。（3）實行二分制，即把文官分為政務文官和業務文官。（美國稱為非分類文官和分類文官）政務文官由總統任命，與政黨共進退，政務文官之外的文官都屬業務文官，經考試錄用，政治中立，不參加政黨活動，任期長任，不能因黨派理由被罷免。（4）按照各州的人口比例，分配各部文官職務名額。

《彭德爾頓法》確立了“考績制”，主要有三條原則：（1）文官由考試選拔；（2）文官常任、中立；（3）加強對文官監督，以工作成績決定其升免。這三條都是針對分贓制的弊端制定的。文官的考試選拔保證了文官的素質；文官的常任、中立則保證了文官的職業化和專業化，使其不再依附于某個政黨小集團，從而改觀了政治把頭以授官為手段把持政治的局面；而加強對文官的監督則起到了純潔政治的作用?！翱伎冎啤北ＷC了文官工作的積極性。

1883年美國文官制度改革影響深遠，其是此后一百多年聯邦文官制度的基本法。之后，美國文官制度雖多有調整，但其基本原則始終未變。文官制度使美國政府保有一支穩定的高素質的文官隊伍，提高了政府辦事效率，使美國人事管理從此走上了有法可依、有章可循的法治化軌道。②

三、改革的最初執行

《彭德爾頓法》最初執行的20年中，取得了一定成效。首先是業務文官的范圍逐步擴大。法案執行之初，業務文官職位14000個，只占當時文官總數的10%；［９］（Ｐ２６９）1891年，這個比例為21.5%；［１０］（Ｐ１５）1896年克利夫蘭總統卸任時，這個比例達到50%；［９］（Ｐ２６９）繼任的麥金萊迫于政客壓力，將這個比例下降到46%。［９］（Ｐ２６９）由此可以得出結論，《彭德爾頓法》通過之后，“考績制”并沒有迅速全面地擴大，該法的執行并沒有使“分贓制”立即退出歷史舞臺，在該法執行的最初20年中，“分贓制”一直與“考績制”并行，而且其執行官員選拔的比例仍然很高，只是到了20世紀之后，“分贓制”才逐漸地退出了歷史舞臺。

“考績制”的發展，使文官隊伍的成分發生了很大變化，提高了政府辦事效率。1883—1996年間，所有通過考試的人中12%有大學水平。如果考慮到1952年美國18歲以上的人中只有15%上過大學，［２］（Ｐ３１２－３１３）這個比例就相當可觀了?！霸?896年6月財政年度末尾，鐵路、郵局所出差錯不到6年以前所出差錯的1/3”。［２］（Ｐ３１０）

改革運動的中堅——中產階級非常關心的腐敗問題并沒有得到多大改觀。實際上，19世紀后期，美國政治的腐敗問題一直十分嚴重。“政風敗壞、黨魁專權、富人干政，已是美國政治中司空見慣的現象”，［１１］（Ｐ１０６）文官制度改革的執行也沒有對這個問題造成多大影響。一方面，當時美國正經歷著社會轉型，工業化時代對財富的瘋狂追求，給政界提供了效尤的榜樣，人們瘋狂地追求金錢。另一方面，文官制度改革著眼的是聯邦文官，州縣的文官則不在此列，議會法院也不在此列，而事實上，這些系統的腐敗問題也十分嚴重。③他們的腐敗行為不會不和聯邦文官發生關系，不能不對聯邦文官產生影響。而且，當時改革所做的最主要的工作是擴大“考績制”范圍，而在對文官監督上并無具體動作。

中產階級是改革的鼓吹者，但并不是改革的主要執行者，改革只能是按照資產階級的愿望進行。而且這個時候資產階級只是迫于壓力行事，對改革并無多大誠意。同時，“對行賄受賄不能過分強烈譴責，對政黨分贓制也不能過分嚴厲抨擊，因為這些都是特定情況下實行控制的工具”。［１２］（Ｐ１９）資產階級，特別是壟斷者，這時候還需要利用腐敗對政治活動進行控制。他們改革的主要目的是改革分贓制某些威脅其統治的弊端，并非要根除腐敗。

改革得到了緩慢的然而是堅定的推行，這一方面是美國當時形勢的需要，另一方面也與美國當時的政黨政治和政黨斗爭有關。

美國當時處于由半農業半工業社會向工業化社會轉型時期，政府職能擴張，文官數量擴大，且對文官的要求也提高了。工業化出現的新情況、新問題需要政府的效率，也需要文官的職業化和專業化。工商業集團在改革運動后期支持改革，就是因為改革先鋒詹克斯的宣傳使其認為，實行考績制可以減少1/3的聯邦文官，增加50%的工作效率，這將極大減少他們的稅務負擔。［９］（Ｐ２６６）因而，以美國制造商協會為代表的工商業集團開始游說國會，要求改革。

改革已經進行，繼續把改革推進下去的壓力并不大，因而政黨政治和政黨斗爭成了決定改革形勢的主導因素。其決定了改革進展的緩慢，也使改革不能不推行下去。

改革之前，政黨的政治寡頭掌握著大量的官職任免權，實行“考績制”之后，這種情況并沒有立刻發生變化，而且既得利益者也不會輕易放棄其既得利益，而是要起而反擊?！拔墓僦品钔ㄟ^時，政治分贓者感覺他們好像是在大路上被人家搶了一樣”。［3］（P607）他們不甘心失敗，決定反擊，但他們“把反對文官制的目的隱藏起來，攻擊的矛頭指向文官制法案是否違憲”。［3］（P607）美國憲法規定官吏任免權屬于國會，（國會可以把這一權利賦予總統）因此國會有權制定文官制度的法令。分贓者這樣做當然是胡攪蠻纏，但卻使問題復雜化。而且他們并非勢單力薄，和他們互為呼應的勢力大有人在。

美國實行“兩黨合作制”，但這并不是說兩黨之間斗爭只是做做樣子的，它們之間的斗爭有時也會動真格。它們經常在許多問題上互相拆臺，致使這些問題不能順利解決，而文官制度改革則成為它們斗爭的工具。1882年，改革法案的贊成票主要來源于共和黨。［１３］（Ｐ３２４）因為他們已經預計到不久將來大選的失敗，一方面，他們此舉是為了樹立共和黨的英明形象，另一方面，他們也是為了用文官法令在官職任免上束縛將來極有可能產生的民主黨政府。而事實上，這個法案的提出者彭德爾頓是民主黨人，而且此前民主黨則一直是聲稱支持改革的。由于兩黨都希望安插本黨黨徒，因此掌權之后，文官制法令則成了障礙，所以“只要民主黨人掌權，文官法令就會被共和黨人熱心地支持；與此相反，因為同樣的原因，共和黨人掌權則民主黨人支持法令。但是，只要政府更迭，情況馬上就變”。［１３］（Ｐ３２４）

1896年5月，民主黨人克利夫蘭總統突擊“增加了30，000文官分類”。［１４］（Ｐ２０２）此舉是在其卸任前夕，當時總統選舉戰正在進行，而且當時“民主黨正經歷著空前的危機”，［１５］（１５８）而共和黨則“養精蓄銳地準備著選舉”，［１５］（Ｐ１５９）并占據著優勢?？死蛱m這樣做，是為了讓民主黨人得分，也是為了給共和黨制造麻煩。情勢和十多年前法案通過時何其相似，只是雙方的角色互換了位置。果然，共和黨人麥金萊當總統之后，文官制度遭到了共和黨黨徒猛烈的反對，他們攻擊民主黨和克利夫蘭做了一個“不正當的擴大”，［１４］（Ｐ１９９）迫使麥金萊總統作出了讓步。

美國當時不僅存在政黨間的斗爭，而且政黨內部也是派別斗爭不斷，這也影響著政黨對改革的態度，一方面，不同政黨代表了不同的利益集團，另一方面，政黨內部派別也代表了不同的小的利益集團，而且黨徒本身就是一個利益集團，一些人因為希望利用分贓獲取官職而結成不同派別。

1896年共和黨在圣路易斯的全國代表大會上表示：“改革無疑是令人滿意的。”［１４］（Ｐ１９７）在這之后當選的麥金萊總統也聲稱支持改革：“雖然（在民主黨人執政的）四年文官分類的范圍擴大整整一倍，……但改革必須進行”。［１４］（Ｐ２００）而同時“推翻現行文官制度被部分州的共和黨會議接受，被全國共和黨俱樂部聯盟接受也成為可能。”［１４］（Ｐ１９８）肯塔基共和黨人在其州會議上宣稱他們反對“將導致形成一個官僚階層和實際上職務終身制的文官制度”，［１４］（Ｐ１９９）賓西法尼亞共和黨人也聲稱反對克利夫蘭違背文官制本意的擴大。當時共和黨內的各種勢力，如全國共和黨俱樂部聯盟、共和黨州際俱樂部聯盟都提出要糾正文官法令執行的“不公正”之處。新近成立的“全國共和黨反文官制度聯盟”則明確提出：“以推翻文官法令為最終目標?！保郏保矗荩ǎ校玻埃埃┻@些情況表明，一方面，共和黨掌權后，黨內反對文官制度的呼聲大增，另一方面，黨內各個派別的目標不盡一致，也使斗爭撲朔迷離。黨內各種勢力之間的斗爭，既牽制了共和黨作為一個整體力量維護文官制的努力，又使其在反對文官制的爭斗中力量渙散。

總之，兩黨在不同的形勢下，或者支持或者反對改革，但它們總是對著干；而在政黨內部，面對形勢變化，各種勢力也縱橫捭闔，變化令人目不暇接。斗爭使改革進展緩慢，同時卻也由于在政黨斗爭過程中，一方對改革起勁支持，使另一方不敢貿然否定改革。

四、結語

綜上所述，由于“分贓制”在19世紀晚期的美國仍然大行其道，因此并不能說“考績制”的推行就意味著“分贓制”的結束，在文官制改革推行的最初20年中，“考績制”與“分贓制”是并行的。文官制改革取得了一定成效，推動了官員的職業化與專業化，提高了政府辦事效率。改革是當時美國社會的需要，必須推行，但當時的政黨政治和政黨斗爭決定了動作的緩慢，卻也使其堅定地推行下去。

注釋：

①“the merit system”，國內學界有人將其譯為“功績制”，有人將其譯為“考績制”。漢譯本《簡明大不列顛百科全書》采用后一種譯法。筆者亦主張將其譯為“考績制”，因為“考績制”一詞含義全面，不僅有“功績”之意，亦概括了這一制度通過考試選拔文官的含義。

②1883年美國文官制度改革一直到現在都深有影響，但拙文只論及19世紀晚期的情況，對這一問題的全面的了解可以參閱張定河《美國政治制度的起源與演變》（中國社會科學出版社，1998年第1版）中的第257頁到第272頁，黃賢全的《美國知識分子與現代文官制度的形成》（《西南師范大學學報》（哲學社會科學版），1997年第3期）。

③政治腐敗是世紀之交各級政府的現象，當時有諸多人士對之進行揭露。林肯·斯蒂芬斯是揭露城市政府腐敗現象的杰出代表，大衛·格萊漢姆·菲力普斯對美國參議院的揭露，馬克·薩利文對眾議院的揭露，G·P·康諾利對州政府的揭露等都是揭發黑幕政治的杰出人士。

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