破產管理人制度研究

摘要破產管理人制度是各國破產法中非常重要的一項制度，該項制度的目的是試圖在破產程序過程中由熟悉破產業務的專業人員來接管債務人財產和處理與債務人財產相關的事務。而在我國舊破產法中一直沒有這項制度，管理人的部分職責主要由清算組來承擔。為此，自2007 年6 月1日起開始實施的新《企業破產法》中，借鑒了國外立法經驗，引入了破產管理人制度。作為一項全新的制度，其在我國破產法理論和實踐中的確立，需要基本理論的澄清與相關制度的輔助，本文從破產管理人的概念入手，對破產管理制度的不足及其完善等問題逐一進行了探討。

關鍵詞破產管理人法律地位破產法

中圖分類號:F276文獻標識碼:A

1 破產管理人制度概述

1.1破產管理人的概念

破產管理人是破產程序中最為重要的機構。破產管理人是破產宣告后成立的，全面接管破產企業并負責破產財產的保管、清理、估價、處理和分配等破產清算事務的機構。破產管理人在各國的稱謂不同，在大陸法系國家一般稱為破產管理人，日本則稱為破產管財人，在英美法系國家通常稱為破產受托人。

1.2確立破產管理人制度的必要性

破產管理人制度的建立，與破產制度的本質密切相關。破產是當債務人達到破產界限時，在法院的主持下，公平清償債權債務的一種制度。我國《破產法》第1條有關該法的立法宗旨對此規定得很明確，即“公平清償債權債務，保護債權人和債務人的合法權益”。而為了實現該立法宗旨，必須從法律上對債務人的行為進行必要的限制。其主要表現是，進入破產程序后，債務人不能正常從事活動，甚至在進入破產程序前，債務人的某些行為也會受到法律的規制。在此種情況下，必須有一個機構或個人來公平地處理與破產相關的各種事務，這個機構或個人就是破產管理人。

2 我國現行破產管理人制度存在的不足

《破產法》及最高人民法院于2007年4月12日發布的《關于審理企業破產案件指定管理人的規定》(以下簡稱《規定》)，不僅遺留有舊破產法的行政干預痕跡，而且表現出司法活動過渡干預市場行為的傾向，其不足主要表現在以下幾個方面:

2.1破產管理人選任范圍不公平

根據破產法及《規定》，管理人一般由律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任。自然人擔任管理人的情形僅限于事實清楚、債權債務關系簡單、債務人財產相對集中的企業破產案件，且該自然人必須是律師事務所、會計師事務所或破產清算事務所等社會中介機構的從業人員。由此可見，我國自然人可以擔任破產管理人的范圍遠遠小于社會中介機構。實際上，律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構承擔責任能力并非一定優于自然人;加之破產法還專門規定了個人擔任管理人必須參加執業責任險，強化了其承擔責任的能力。因此，自然人和社會中介機構都是獨立的主體，選擇自然人或社會中介機構擔任破產管理人并無優劣之分，不應在立法上限定自然人擔任破產管理人的范圍。

此外，我國破產法中仍然保留有清算組的影子，體現出較強的行政干預性，影響了破產法的基本價值目標的實現。

2.2破產管理人選任方式不科學

根據破產法規定，管理人由人民法院指定。債權人會議有異議權，但只能請求人民法院更換管理人，是否更換管理人仍由人民法院決定。由此可見，人民法院在管理人選任上權力過大。此外，管理人的報酬也由人民法院決定，管理人必然更多的是向人民法院負責，向人民法院報告工作。在這種制度設計之下，人民法院可能會出現權力尋租、滋生腐敗的現象，很難確保管理人地位的獨立性和中立性。

雖然破產法規定管理人接受債權人會議和債權人委員會的監督，但事實上債權人難以對管理人實施有效制約，因為他們的監督最終還是要通過人民法院才能發揮作用。一旦對破產管理人監督機制失衡，就可能導致管理人怠于行使自己的職權或濫用職權而使破產財產處于不利的境地。

2.3破產管理人選任時間不合理

根據《破產法》規定，人民法院裁定受理破產申請的，應當同時指定管理人。管理人的職責是對破產財產進行全面地保管、清理和處分。按照國際通行做法，破產管理人應當從破產程序開始時起接管債務人財產。

但是，我國《破產法》未明確債務人何時向管理人移交財產，第15 條還規定:“自人民法院受理破產申請的裁定送達債務人之日起至破產程序終結之日，債務人的有關人員承擔下列義務:(1)妥善保管其占有和管理的財產、印章和賬簿、文書等資料;”由此可見，破產財產在破產申請受理后一定時間內仍處于債務人的直接控制之下。此外，《破產法》還規定了和解與重整程序，債務人有可能與債權人達成和解協議，而并非一定破產。立法者將受理階段的和解程序、重整程序，與宣告階段的清算程序合并在一起，對管理人的職責不加區分地統一進行規

定，顯然是不夠嚴謹的。

3 完善我國破產管理人制度的措施

3.1摒棄由有關部門、機構人員組成清算組擔任破產管理人的方式

破產法之所以保留清算組制度，主要原因是我國還將面臨大量國有企業破產的現狀，要解決好避免國有資產流失以及職工安置等問題，都不得不依賴于政府各部門的支持協調配合。

筆者認為:(1)保留清算組并不能防止國有資產流失。國有資產流失的根本原因是國有資產管理體制的缺位以及缺乏有效的監督。在國有資產管理體制及監督機制沒有根本性改變的環境下，將希望寄托在由政府工作人員組成的清算組上是不現實的，同時也與市場經濟的運行規律相違背。(2)破產企業職工的安置，應該通過完善社會保障系統來完成。企業破產是市場經濟優勝劣汰的必然結果，企業不是慈善機構也不是政府的職能部門，它不應承載過多的社會功能。在市場經濟條件下破產企業職工的安置應當是在政府指導下通過市場來調節，另一方面政府應完善社會保障體系來確保破產企業職工的基本生活。如果政府需要對特別的行業或企業進行特別對待的話，可以通過破產整頓、破產收購等特別的程序進行，而不宜通過清算組進行直接的干預。不能因為我國破產法中的監督機制薄弱以及社會保障系統尚不完善等不合理、不健全的制度以及現實，而使破產法喪失程序上的公正。

3.2改變以法院為主導的破產管理人選任制度，把決定權還給債權人會議

目前我國在破產管理人的選任上采取的是法院主導型模式，即法院在破產程序中處于主導地位，選任破產管理人的權利在法院而不在債權人會議。

目前國外通行的做法是破產管理人選任的雙軌制即法院依職權選任為原則，以債權人會議選任為補充。法院在裁定債務人破產時，為防止不良債務人轉移破產財產，損害債權人的利益，必須立即對債務人的財產進行接管，但此時債權申報尚未開始，債權人會議也就不能召開，因此法律規定先由法院選任破產管理人，待債權人會議召開時可選任另外的破產管理人替代法院任命的破產管理人。如德國《支付不能法》第27條(1)規定，開始破產程序的，由破產法院任命一名破產管理人;第57條規定，在任命破產管理人之后召開的第一次債權人會議上，債權人可以另外選舉一名破產管理人取代所任命的破產管理人。只有當該當選人不適宜于擔任該職務時，法院方可不予任命。任何債權人均有權對不予任命提出上訴。

筆者建議，由法院先選任破產管理人，在第一次債權人會議時由全體債權人表決是否改選由法院選任的破產管理人，若不改選則原破產管理人繼續工作;若改選則由債權人會議在會議期間用機選或競標的方式選任破產管理人。雙軌制賦予了債權人較大的權限，充分體現債權人自治原則，同時避免債權人權利濫用的情形，又不容易導致公權力過分干涉私權利，符合破產法的立法宗旨。

3.3在破產法的司法解釋中應當明確規定破產管理人的工作程序以便實際操作，更好地體現破產法的立法宗旨

破產法實施后，各地法院在審理破產案件的過程中采取了破產管理人制度，但由于破產法對破產管理人的工作程序規定的不完備，破產管理人在履行職責的時候往往感到很迷茫，所以國家立法機關應盡快出臺司法解釋以改變現實破產案件中破產管理人職責不明的狀況。

筆者建議在規范破產管理人的職責時應從破產法的立法宗旨出發從兩個大的方面入手:

(1)破產案件中在選定破產管理人后，破產管理人便以獨立的身份開始了自己的工作。具體為:接管債務人的財產、印章和帳簿、各種文書等資料;通過各種途徑調查債務人的財產狀況，制作破產債務人的財產狀況報告，有關部門應當配合破產管理人執行職務的工作，不予配合的，破產管理人可以請求法院下達協助執行通知;在第一次債權人會議召開之前，決定繼續或者停止債務人的營業;決定破產債務人的內部管理事務及日常開支和其他必要開支，在報破產案件受理法院同意后可以處分破產債務人的財產;代表債務人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序等等。破產管理人在履行職責時所面臨的情況是千變萬化的，因此列舉式的立法方式不能窮盡其職責，所以在列舉其主要職責的最后還應有個兜底性條款，可以設計為:破產案件受理法院認為應當由破產管理人履行的其他職責。

(2)破產管理人為保護破產債權人利益而設定的工作程序破產法最主要的立法目的是使破產債權人公平受償，因此破產管理人工作時應恪盡職守，其工作程序更應當明確。我們可以這樣來設計:做好債權申報文書的準備工作，具體準備債務人破產情況說明、債權申報通知書、債權人申報債權須知等資料;向債權人送達債權申報資料，應當采取多種送達方式以維護各個債權人的利益;破產管理人對債權人申報的債權進行審核，以確定合法的債權; 在審核債權的基礎上編制債權表，債權表應當包括債權債務的成因、時間、數額、有無優先權等債權的基本情況等等。同樣列舉式的立法方式不能窮盡破產管理人在針對破產債權人時的工作職責，所以在列舉其主要職責的最后還應有個兜底性條款，設計方式可參考破產案件中破產管理人針對破產債務人時的工作程序。

破產管理人制度作為新事物，在我國司法實踐中仍有許多不足之處，但無論如何新破產法引進該制度是我國破產法律立法進程中的一件大事，對于我國市場主體退出機制的建立具有重大的意義。