石羊河流域生態恢復投融資機制研究

摘要：石羊河流域生態問題已成為制約該地區經濟發展的主要因素，而生態恢復的瓶頸之一就是資金不足。目前石羊河流域生態恢復主要以政府財政撥款為主，遠不能滿足生態恢復的資金需求。創新融資機制，拓寬融資渠道，通過社會、政府、企業等融資，形成穩定的資金來源，才能促進生態恢復建設。

關鍵詞：投融資機制 生態恢復 石羊河流域

一、引言

石羊河流域位于甘肅省河西走廊東部，烏稍嶺以西，祁連山北麓。東南與甘肅省白銀、蘭州兩市相連，西北與甘肅省張掖市毗鄰，西南緊靠青海省，東北與內蒙古自治區接壤。屬于干旱地區。近年來隨著耕地面積不斷擴大和企業用水增多，流域內水資源矛盾突出，水資源的過度開發直接導致生態惡化，沙漠化程度迅速擴大。石羊河流域生態極度惡化引起了黨中央、國務院的高度重視和社會各界的廣泛關注，溫家寶總理多次批示，絕不能讓民勤成為第二個羅布泊。對石羊河流域進行治理，盡快恢復生態是當前整個流域內經濟發展的核心問題。

國內關于石羊河流域的理論研究主要有：常兆豐等(2005)從地形特征為出發點，提出地形特征和農業開發是生態惡化的原因；沈大軍等(2005)分析了石羊河流域水資源問題的制度原因，認為傳統的發展模式導致部門間水資源供需矛盾緊張，區域管理體制導致上下游地區水資源沖突頻繁，忽視和擠占環境用水導致生態環境嚴重惡化，不透明的補貼方式扭曲價格信號和水資源需求，分散的管理加劇了流域內水資源問題；吉亞輝等(2008)從水資源供求平衡的角度出發，認為缺乏水資源是造成生態惡化的主要原因，解決石羊河流域生態問題的關鍵是調水，從根本上改變水資源缺乏的問題。

以上觀點對石羊河流域生態恢復途徑進行有益探索。但生態恢復建設離不開資金的支持，資金不足會直接影響生態恢復建設。因此，完善石羊河流域生態恢復投融資機制，改變資金不足的狀況，是石羊河流域生態恢復建設的重點之一。

二、石羊河流域生態恢復投融資機制分析

石羊河流域生態恢復要形成穩定的資金來源，就要改變現有的融資機制，引進商業資本和民營資本，政府融資機制與市場融資機制相結合，從單一的財政融資機制向多元的融資機制轉變，建立符合生態恢復資金需求的融資體系。

(一)社會融資機制

社會融資機制是指受到生態惡化影響，由一些社會公益機構和關心石羊河流域生態安全的人民群眾自發組織，以各種方式籌集資金的融資活動。社會融資主要有以下幾種方式：

1.國內生態公益機構融資。國內的一些公益機構在石羊河流域綜合治理之前，就對石羊河流域生態恢復提供資金支持，但是沒有一套完整的資金使用、監管體制，資金使用效率一直較低，在很大程度上抑制了民間公益組織的投資。另一方面，缺乏吸收民間資本的渠道，民間的一些公益捐款不能直接用于生態恢復建設，只能通過社會公益組織或是公益基金來實現，中間環節繁雜，對進一步融資造成不利影響。

2.國外生態公益組織融資。近年來，國外環保人士關注石羊河流域生態恢復工作，進行資金支持，對石羊河流域的生態恢復有一定的促進作用，但這種融資機制是以項目支撐為主，沒有非常好的項目，就不能很好的吸引外資，而且國外的資金對使用效率要求較高，在沒有項目支撐的情況下，用于生態恢復建設相對較少，還沒有形成大量吸引外資的體系。

(二)政府融資機制

政府融資機制是指在生態恢復進程中，政府通過一系列政策措施，對生態恢復所需資金進行轉移支付的一系列活動。政府融資是生態恢復的主要資金來源，但單一依靠財政撥款不能夠滿足生態恢復資金需求。政府融資可以從以下幾個方面加強：

1.稅收機制。稅收是政府調節收入水平、提供公共服務資金的主要來源。經過多年的努力建設，雖然公共設施已經取得了很大的成效，但整個石羊河流域生態建設一直滯后。在現有的稅收體系中，增加生態恢復稅收項目，是石羊河流域生態恢復的必然選擇，

2.債券融資機制。債券融資機制包括國債融資方式和地方債券融資方式。國債融資是政府將發行國債的一定比例作為財政支出投入到生態恢復建設中來，這是一種間接的環保融資方式。另一種是發行地方債券，是對國債的補充，適用于地方政府的具體項目工程，針對性較強，對生態恢復具有促進作用。

(三)市場融資機制

企業是市場活動的主體。在生態恢復建設中，市場融資機制主要指企業在政府的扶持下，由政府和企業共同承擔風險，通過國家農業發展銀行設立生態治理專項貸款，實行融資。這種融資機制一般要有相應的項目為支撐，以準項目融資方式為主。準項目融資一般有以下幾種方式：

1.PPP(Public-Private-Partnership)項目融資方式，即公共部門與企業合作模式，是指政府、盈利性企業和非盈利性企業基于某個項目而形成的相互合作形式。在生態恢復進程中，可以針對具體的區域設立專門的治理項目公司，公司可由政府通過各級生態環境保護基金會牽頭成立，吸引國內外企業注資實現投資的多元化。在項目公司中，生態環境保護基金會代表國家占有一定的股份，企業通過投資也獲得項目公司的一定股份。企業的投資主要用于項目的前期投入、維護以及后續產業的開發。

2.BOT(Built-Own-Transfer)項目融資模式，即建設—擁有—移交模式，指政府與投資者簽訂合同，由投資者組成項目公司籌資參與基礎設施和公共工程項目的開發建設。項目建成后，取得合理的利潤。經營期限到期后，將項目設施無償轉給政府。

3.TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式，即移交—運營—移交，是指政府對其建成的環境基礎設施在資產評估的基礎上，通過公開招標向社會投資者出讓資產和特許經營權。投資者在購得設施并取得經營權后，組成項目公司，在合同期內擁有、運營和維護設施，通過收取服務費回收投資并取得合理利潤。合同期滿后，投資者將運行良好的設施無償移交政府。

三、石羊河流域生態恢復融資機制的完善

(一)建立健全生態恢復基金會組織

基金會組織是吸收資金的重要渠道。基金會的建立，是在政府的參與下，基金會組織與政府的生態恢復職能部門合作，采用政府與基金會共同管理的方式進行。生態恢復籌集資金由基金會管理，政府的生態恢復項目資金由基金會提供。在生態恢復中。可以根據本地區實際情況，制訂出較完整的短期及長期治理規劃向基金會申請資金。生態環境保護基金會的資金發放，可以考慮采用國家自然(社會)科學基金委員會的資金管理和發放辦法，對各地區生態治理的手段、方案進行專家評審，最后由專家組根據方案的科學性和可行性決定是否發放金額以及支持時間，提高資金的使用效率。

(二)完善融資配套服務

石羊河流域生態恢復的融資機制主要是政府的財政撥款為主，在引進外資、民間資本方面的服務體系還沒有建立，政府融資機制也不健全。融資的程度，在很大程度上取決于配套的服務措施，以及能夠滿足人民需求的融資機構。融資服務主要應在以下幾個方面進行完善：1.建立民間融資機構，包括民間捐款接待機構：滿足流域內人民資產保值需求，發行相關保值債券，減少資金流出，吸引流域內資金進行生態恢復建設。2.建立對外引資機構，處理國外公益機構的援助，以及國外貸款的具體談判工作，為生態恢復項目爭取更多的貸款。

(三)完善資金監管制度

完善的資金監管制度是提高資金使用效率，進一步融資的保障。完善資金監管制度，一是建立石羊河流域生態恢復金融監管機構，對生態恢復過程中的資金使用情況進行監管，對生態恢復建設項目的資金進行監控，對資金使用不當的單位和個人進行通報，減少對這些單位和個人的資金投入。二是建立群眾監督體制。通過群眾監督，不僅可以建立生態恢復建設的信心，而且可以減少資金的浪費，提高流域內的融資能力。