淺析農村政策性金融的問題和出路

摘要：在城市化、市場化程度較低的發展階段，農村經濟和社會的建設離不開政策性金融的支持。近幾年來，農業發展銀行改革取得了一定的進展，但仍存在不少問題。本文在深入分析農村政策性金融的必要性和問題的基礎上，對我國農村政策性金融的出路提出政策建議。

關鍵詞：政策性金融 改革 出路

一、農村政策性金融的必要性

政策性金融是為配合國家特定的經濟與社會發展戰略而進行的資金融通行為，以政策性和優惠性為特征，服務于國家特定的產業政策和社會發展目標，承擔著政府賦予的特殊的經濟和金融職能，不同于一般意義上的金融中介機構，是一種基于戰略高度的金融制度安排。與商業性金融以利潤最大化為宗旨不同，政策性金融追求的是項目的社會合理性。

政策性金融與財政有顯著不同。財政資金投入是屬于收入再分配和公共產品的范疇，其重要特征是“無償性”。例如，當前我國各級財政對農村地區投入的著力點主要體現在保障型、補償型項目方面，如支持農村義務教育、農村五保供養和最低生活保障、農村公共衛生、新型農村合作醫療等社會事業發展，逐步實現城鄉間公共服務的均等化以及加大包括糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等在內的農業補貼力度，增加農民收入。另外，農村河道治理、防災體系建立以及農業科技投入等本身不直接產生經濟效益但具有巨大社會效益的項目建設也是財政資金投入的對象。而政策性金融的基本特征是“有償性”，為此，政策性金融主體的內部治理結構和運行規則。是明確地按照企業運作模式來構建的。

在城市化、市場化程度較低的發展階段，農村金融體系的建設離不開政策性金融的支持。農業基礎設施的準公共產品性質，決定了其在消費過程中存在著“搭便車”和“外部性”等問題，市場機制難以發揮作用。鑒于農業基礎設施投資回收期長、收益率低、風險大等不利條件，以提供短期貸款為主的商業性金融不愿涉足。基層的農村金融機構雖比較熟悉本地區的情況，信息不對稱程度較低，但是融資能力比較薄弱。對于一些大型農業基礎設施無能為力。而政策性金融是一種較好體現國家政策意圖的金融制度安排。

當前，我國農村政策性金融的主體是農業發展銀行。近幾年來，農業發展銀行在貫徹落實糧食最低收購價政策，鞏固傳統糧棉油收購貸款業務的同時，拓展農業產業化經營和農業農村中長期信貸業務等商業性業務，取得了較大的進展。但由于改革未到位，仍有很多問題困擾著其戰略布局和長遠發展。為此，必須進一步探索農村政策性金融的問題和出路。

二、當前農村政策性金融存在的問題

(一)職能定位不清晰

一是農村政策性金融業務范圍偏窄。當前，對農業政策性銀行的改革方向，是堅持政策性金融還是進行商業化轉型存在較大爭論。這種爭論影響了農村政策性金融的改革步伐，導致農發行政策性業務仍主要集中在糧棉油收購儲備貸款上。隨著糧油購銷體制的改革和市場的變化，農發行政策性業務范圍日益狹窄，沒有充分發揮其作用。

二是農業政策性金融與商業性金融混合運作，不利于風險控制。2004年以來，農發行獲準開辦了農業產業化龍頭企業貸款和農業科技商業性貸款業務，且商業性貸款比重逐年擴大。但農發行的體制改革沒有跟上，風險控制能力薄弱，隱患較大。同時，政策性和商業性業務混合運作，從業機構可能將商業性業務的部分虧損轉嫁到政策性業務上來。

三是資金運用短期化，與政策意圖背道而馳。新農村建設需要大量的長期資金投放在基礎設施方面，但在實際中，農村政策性金融機構中長期貸款發展不足。不能滿足農村基礎建設的需要，資金供求矛盾突出。

(二)企業化運作機制未成形

一是經營觀念尚未真正轉變。由于基層行資金管理在相當長的時期內一直采用計劃調撥方式，導致其在思想觀念轉變上滯后，缺乏核算意識和自主經營意識，不能積極主動地拓展業務，在一定程度上限制了各項業務發展。

二是授權授信機制僵化。為加強風險管理，近年來農發行信貸管理體制改革的一個重點是上收貸款審批權限。從2006年起全面上收縣級支行貸款審批權，由二級分行管轄的縣支行貸款審批權上收至二級分行，由省級分行直管的縣支行貸款審批權上收至省級分行。雖然這在一定程度上強化了風險控制，但也限制了基層機構自主經營的積極性和靈活性，并導致農發行貸款對象基本鎖定在同業領先、管理規范、經營良好的大中型優質龍頭企業。不僅與商業性金融形成直接競爭，破壞市場經濟秩序，而且將無法取得商業性信貸支持的農村中小企業排斥在外，偏離了政策性金融支農的功能和初衷。

三是風險管理和內控機制不健全。盡管農發行已經開始實施內部改革，但農發行風險管理手段簡單，工具落后，缺乏對政策性風險、信用風險、操作風險的風險識別和計量，缺乏對客戶、政府的評級管理系統。

(三)缺乏各級政府的有效支持

按照國際慣例，各國對農村政策性銀行一般都實行扶持性的財稅政策和資金支持。具體如減免稅收、注入資金、利息補貼、損失補貼、債務補貼以及實行有差別的存款準備金制度，來促進農業政策性金融支農作用的發揮。但我國農業發展銀行資本金嚴重匱乏，政策性虧損掛賬嚴重，缺乏稅收優惠政策的扶持，不利于發揮政策性金融的支農作用。

三、農村政策性金融的出路

(一)走政策性業務，商業化運作的道路

由于我國農村金融體系薄弱，資源和未來收入很難資本化，完全市場化運作只能“抽血”農村資金，必須依靠政策性金融來引導和支持農村經濟發展。為此。農發行的改革路徑與國家開發銀行完全不同。不搞商業化，要堅持走政策性金融的路子。關于內部治理結構和運行規則，卻要堅持商業化運作。所謂商業化運作，實質是每一個環節都必須經過評估核算，其最高原則是能否贏利。即確保政策性銀行的合理盈利水平。使其發展有可持續性。如果不在商業化運作的前提下執行政策優惠，難以避免大量呆壞帳的形成，政策性金融也將是不可持續的。

(二)適當擴大政策性貸款范圍，拓展業務種類

當前，農發行政策性及準政策性貸款業務包括：糧棉油儲備貸款、儲備肉全額補貼貸款、糧油調控貸款、糧棉油準政策性收購貸款及掛賬貸款等。商業性貸款業務主要包括產業化龍頭企業貸款、棉花企業技術改造貸款、農業科技貸款、農村基礎設施貸款、農業小企業貸款等品種。貸款品種雖漸趨豐富，但對當前農村金融市場的供需缺位，新農村建設的資金需求，農發行作為政策性銀行的政策導向作用遠未發揮出來。

一是應把列入中央級、省級重點項目計劃的農業基礎設施建設項目貸款、農田水利基本建設項目貸款、農業綜合開發項目貸款、土壤和環境綜合整治項目貸款、農業科技開發貸款、農村道路建設項目貸款、水電氣及通信T程等中長期貸款逐步納入政策性貸款業務范圍，

二是貸款對象的選擇應區別于其他商業銀行，特別是那些不符合商業銀行貸款標準，對當地經濟又能起到一定作用的企業，農發行可以軟貸款形式前期進入，體現政策性扶植作用。

三是利用擔保和利息補貼等形式，鼓勵商業銀行發放涉農貸款和一些資金回收周期較長的項目貸款，

(三)政府加大扶持力度

一是中央政府注資，消化不良資產和歷史包袱，并在此基礎上進行產權制度改革。二是按照“誰交辦，誰補償”的原則，建立健全政策性業務補償機制。三是堅持市場化融資和政府支持相結合的原則，建立可持續的資金支持渠道。四是減免營業稅和所得稅：五是實施有差異的法定存款準備金制度。

參考文獻：

[1]賈康，孟艷.政策性金融何去何從：必要性、困難與出路[J].財政研究，2009(3).

[2]王華.國外政策性金融的幾點借鑒[J].學術探索，20(18(3).