農村小產權房:情理與法理的沖突

我國的小產權房一直是人們關注的焦點。反對者有之，支持者也大有人在。對于不受法律保護的小產權房，雖然眾多的購房者對其表示了許多的擔憂和不滿，但是它也承載了許多無房而想要購房人的夢想。因此盡管小產權房存在著“先天”的不足，但它在我國的房地產市場上卻有著重要的一席之地。對于城市中低收入人群來講，它是在經濟適用房、廉租房、兩限房之外最好也是最無奈的選擇。近年來，由于城市的高房價已經遠遠高于普通工薪階層所能承受的程度，使得以往不被大眾所重視的小產權房進入了房地產市場。

一、小產權房的發展現狀

小產權房是相對于大產權房而提出的一個新概念。大產權房是指擁有政府房管部門頒發的國有土地使用權證、房屋所有權證，可以在市場上自由流通的正規商品房。而小產權房則是指在農村集體土地上，由享有該土地所有權的鄉(鎮)政府或村委會單獨開發或與房地產開發企業聯合開發、沒有繳納土地出讓金、沒有經過城市規劃部門批準、沒有所有權和使用權證的非正規商品房。一些小產權房由鄉(鎮)政府或村委會制作房屋權屬證書，這種房屋權屬證書未經房管部門蓋章，僅憑鄉(鎮)政府或村委會的蓋章以證明其權屬，被稱之為“鄉產權房”。

小產權房的歷史由來已久。沒有多少人能準確說出小產權房的興起時間。它最初起源于民間，即農民將自家宅基地上所建的房屋出售給他人，其前身是一些村民將自建房屋出租或少量出售，以此來維持生計。但是隨著經濟的發展，實際情況卻慢慢地發生了微妙的變化。以北京為例，早在1994年，北京郊區的香堂村就已經開始出售200平方米的村建別墅，售價僅為5萬元一套。應當說從這時起，村民部分自建房的性質開始改變，村集體在土地增值開發上的自利意識已經開始萌發。但當時并未形成大規模的氣候。從2003年起，很多人把購買“小產權房”作為第一居所使用，這一情勢迅速在全國大中城市蔓延。目前全國“小產權房”的開發規模到底有多大，還沒有一個準確的統計數據。據不完全統計，全國范圍內小產權房達到全國村鎮房屋開發面積的30%，其中村鎮住宅約50多億平方米。除北京之外，天津、深圳、武漢、濟南、西安等各大城市的“小產權房”也屢見不鮮。目前估計北京已超過1000萬平方米，占整個市場的18%左右，西安估計已達25%至30%。而我國沿海城市深圳，預計已超過40%。據中大恒基2007年春節后出具的一份統計報告顯示，目前北京400余個在售樓盤中，小產權樓盤約占市場總量的18%。

由于小產權房沒有經過正規途徑和程序而上市銷售，政府對小產權房的態度一直是明確和強硬的。2004年10月國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定，禁止城鎮居民在農村購置宅基地，同年，國土資源部印發的《關于加強農村宅基地管理的意見》進一步明確上述規定，并提出嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。2007年6月18日，作為國家房地產行政主管部門，建設部正式發布風險提示:“小產權房屋無法辦理權屬證明，不受法律保護”。2007年12月，國務院辦公廳印發的《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”，農民集體所有建設用地不得用于商品住宅開發。可以說，由于小產權房交易及使用的風險和政府對小產權房的規制，一度使小產權房的銷售有所下降。而2009年5月21日深圳市四屆人大常委會第二十八次會議表決通過的《深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》卻又掀起了新一輪的小產權購銷熱。《決定》中的第六條:“經普查記錄的違法建筑，除未申報的外，符合確認產權條件的，適當照顧原村民和原農村集體經濟組織利益，在區分違法建筑和當事人不同情況的基礎上予以處罰和補收地價款后，按規定辦理初始登記，依法核發房地產證書。”此舉被外界理解為深圳的小產權房可能拿到全國首個“準生證”。雖然國土資源部及其他相關部門隨后稱:“深圳小產權房轉正說法屬媒體誤解，深圳是處理國有土地上的違法建筑，而不是小產權房，小產權房問題政府必須堅決制止，妥善處理。”但深圳的做法卻給了許多已購小產權房的人一劑強心針，也給處于觀望心態的人以購買的信心。目前僅僅在深圳市沙井鎮，在建的統建樓盤(即小產權房)就在50個以上，住房超過5萬套以上。

對于購買小產權房的業主來說，風險是顯而易見的。首先，雖然小產權房已經具備了普通商品房的使用性質，但它并不具備普通商品房的法律性質，不是商品房。因此，法律法規對商品房的相關規定和保護制度對小產權房是無效的，人民法院也不能以適用商品房買賣的法律規定及司法解釋來處理涉及小產權房的案件，購房人的權益很難得到維護。從司法界已有的案例來看，如果購房人明知所購房屋是小產權房仍然購買的，由于己方有過錯，一般人民法院就不會支持其要求賠償損失的請求。其次，由于小產權房屬于違法違規建筑，如果相關部門整頓小產權房的建設項目，就可能會導致部分項目停建甚至被強迫拆除。其結果只能是購房人找開發商索要購房款，屆時購房人就可能面臨既無法取得房屋，又不能及時索回房款的尷尬境地。第三，小產權房一般只有集體土地使用權證，而無房屋所有權證。遇到國家征用，按規定也只補償給土地所有權人即村集體和村民，而購房人是不能得到補償的。此外，這些小產權房由于無法獲得產權登記或過戶登記，購買人不能成為房子的法律意義上的所有權人，因此也無法再行轉讓，房屋不能進入市場進行流通交易，沒有增值保值的作用，無法隨著市場的發展和周圍房地產的發展而得到應有的提升。

二、促使小產權房存在與發展的社會因素

就現實來講，小產權房擁有廣闊的市場是有其歷史原因的。一方面，對于買房者來說，價格低廉是其最大的優勢。上海房地產研究機構佑威房地產研究中心發布的數據顯示:2009年6月22日~28日上海市商品房成交均價為16224元/平方米，環比前周上漲8%;在經過持續3周的價格上漲之后，2009年6月22日~28日的商品住宅的成交均價創下去年7月份以來的53周新高，已超過去年上半年14026元/平方米的水平。另據美聯物業市場研究部數據統計，2009年9月深圳市二手住宅均價為15052元/平方米，一手住宅均價為16506元/平方米，而二線城市的鄭州2008年2月份，商品住宅銷售均價為4355元/平方米，今年6月份已經上漲到5028元/平方米。

按照國際通用的購買力標準，許多國家一般家庭3～6年的收入就能購買一套住房，但在中國，根據國家統計局2008年底公布的全國城鎮職工的平均工資水平顯示:北京人均月工資4407元，上海人均月工資4333.78元，廣東人均月工資2564元，河南人均月工資1609元。基本上是三四個月的工資才能買起一個平方，高額的房價逼迫廣大工薪階層不得不趨向城市近郊，購置房價相對低廉的小產權房，統計顯示，小產權房集中的通州、順義、懷柔、密云等北京遠郊區，房價多在每平方米2500元至4000元之間，僅為四環內商品房價格的25%至30%，巨大的差價、相同的居住功能，也開始誘惑更多的市民嘗試價格更為便宜的小產權房。小產權房的低價導致了市場上大量需求。根據焦點房產網的一份深圳小產權房調查:目前為止，93%的受調查者在低價與風險之間仍然選擇低價，而在搜房網絡調查中的94.66%的人認為小產權房熱銷的主要原因是價格便宜。

另一方面，小產權房所蘊含的巨額利潤的也推動了許多鄉村集體和開發商對小產權房建設的投資。依據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》和國務院發布的《城市房地產開發經營管理條例》的規定，集體所有的土地需要經過國家征收、變成國有土地之后，才能從事房地產開發，掛牌轉讓。而國家征收農村土地時給予農民的補助只有土地補償費(為該耕地被征用前三年平均產值的6倍至10倍)、青苗與地上附著物補償費、征地安置費(每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準為該耕地被征用前三年平均每畝產值的4倍至6倍)，在有特殊情況時，經省、自治區、直轄市人民政府的批準所增加的安置補償費和土地補償費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。這樣，每一畝因征用土地所補償給農民的費用大致在5萬元到20萬元。而同樣的一塊土地經過政府的掛牌交易后，卻能達到幾十萬元到幾百萬元不等，甚至有些地段的價格可以達到上千萬元。相對于國家的補償，建設小產權房并出售，可以使農民集體得到幾倍、幾十倍的征地補償費，巨大的經濟價格差價，使村鎮組織對開發房地產建設小產權房十分積極。

三、小產權房存在合理性的爭議

對于小產權房的存在，目前有兩種聲音。一種是以政府為代表的反對派，認為小產權房是違法違章建筑，應該予以嚴格禁止。他們的理由主要包括:1.小產權房挑戰了法律權威，損害了國家法律法規的威信和尊嚴;另外，小產權房沒有經過正規的開發途徑和交易程序，在開發過程中省略了應該繳納給國家的土地出讓金和各種稅費，造成國家資源的流失。同時小產權房在開發過程中，沒有經過城市規劃部門的審批，不利于城市的整體規劃發展，也不利于城市的長期發展。2.巨額利潤的刺激勢必會使得更多的鄉鎮集體組織投入小產權房的開發，一些鄉村集體組織嘗到了甜頭后，紛紛以舊村改造、新農村建設為幌子，將騰出的大量土地用作房地產開發，甚至不惜侵占農田、耕地。小產權房的大量開發必然會影響到耕地的保有量，使確保18億畝耕地目標難以實現，直接威脅到國家糧食安全，進而影響到社會的穩定與人類自身的長期發展。3.大量在建的小產權房對現有的房地產市場造成了沖擊，不利于房地產市場健康有序穩定的發展。同時還有一些學者認為，小產權房的快速發展，會造成一大批農民失去自己的土地而大量涌入城市，加劇城市工人下崗，增加城市的就業壓力，不利于經濟的發展和社會的穩定。

與此相對的則是以社會學者和部分法學者為代表的支持者。一些法學者認為，現行的禁止農民充分行使集體土地所有權的法律和政策，有悖于公平和法制的原則，農村建設用地和宅基地管理的法律規定已經滯后于城市化發展的需要。只有在城市國有土地上建造的商品房才能進入市場流轉的規定，是小產權房產生的直接原因。制度本身已出現問題，應當以此為契機進行集體土地產權制度改革。因此，他們認為，小產權房應合法化，應將其納入法制軌道。部分學者認為小產權房產生了巨大的社會效益。因為小產權房土地的來源渠道打破了政府對土地一級市場的壟斷，降低了因壟斷土地供給、限量供應而形成的壟斷地價的虛高，減少了政府行政審批權力的尋租，使地價房價大幅回落，為市民提供了能買得起的商品房。同時，小產權房只能自用，交易受到限制，自然而然地抑制了投資房的需求。此外，農民集體得到了幾倍、幾十倍于征地補償費的土地開發收益，增加了收入。小產權房合法化的另一個結果，就是使農民能夠充分地享受到土地商品化帶來的收益，提高農民的收入。小產權房的交易，客觀上必然導致城鎮居民的資金流向農村。這部分資金對于促進農業發展、增加農民收入，以及幫助農民進城都將起到積極的作用。此外，也有部分人士認為，小產權房的出現及其低廉的價位，為城鎮中低收入家庭的居民購房提供了合適的房源。目前，國家的經濟適用房、廉租房、兩限房的建設數量不能滿足城鎮居民的需要，而商品房的高房價又使他們望而卻步。小產權房的出現，使得這一群體的住房問題得到解決，從而為城市的人居環境和整體發展、以及社會尖銳問題的解決和社會的穩定做出了貢獻。

四、對解決小產權房的路徑探索

從現行法律角度看，小產權房是違法的。它不但違背了城鄉土地規劃利用的總體布局，而且也違反了關于農村用地轉為城市建設用地的法律程序。無論房地產管理法還是土地管理法，小產權房的存在沒有合法的法律依據。但小產權房現存規模的龐大，也使得政府部門在采取措施時顯得瞻前顧后，步履維艱。而政府部分相關職能部門的軟弱、失職和缺位，又在一定程度上向公眾傳達錯誤暗示，使他們誤以為法不責眾。而一些開發商和購房者也抓住了政府的這種心理，認為由于法不責眾，最終還得把小產權房轉正。近期深圳市的舉措更加深了人們對于小產權房轉正的心理期望。正是基于這種心理，小產權房的銷售也越來越有恃無恐。久而久之，小產權房異化成為一種游走于法律灰色地帶的準合法行為，且愈建愈多，市場愈來愈大，使一個本不太棘手的問題，變得日益敏感、復雜。對于小產權房，究竟是廢止還是發展，這直接關系到我國法律的發展進步和社會的穩定。對此，有專家認為，與整個房地產市場發展比較，小產權房并非主流，更非解決大多數普通居民住房的有效出路;相對于守住18億畝耕地紅線的全局利益來說，只能算是少數人的局部利益。更為主要的是，小產權房本來就是一種不合法產物，更沒有理由繼續游走在政策和法律之外。地方政府應盡早表明態度，并拿出有效的解決辦法。事實上，無論從哪一個角度看，小產權房問題都應當應盡快解決。基于歷史和現實等因素考慮，目前處理小產權房問題，的確比較棘手，難度較大，但這不是我們回避問題的借口。小產權房的存在，本身就是一大隱患。置之不理，問題和矛盾非但不會自動消失，相反會隨著市面上小產權房的不斷增加而繼續積累，變得更為尖銳、復雜，解決的難度和成本還會進一步增加。

在處理方式上，應本著慎重的原則，尊重歷史，兼顧合法、合理與公平，有計劃、分步驟地逐步加以解決，逐步使小產權房制度化、法律化。當前，筆者認為解決小產權房問題的措施主要有以下幾種:

第一，改變我國現在的土地管理法和房地產管理法中關于集體土地使用權的限制性規定，使集體土地能夠與國有土地一起進入土地市場進行交易，改變我國的二元土地制度。2009年3月國土資源部出臺的《國土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》強調，加快農村土地確權登記，規范集體建設用地流轉，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。通過這些政策，可以看出國家正在一步一步地開放農村土地市場，正在朝打破“二元土地制度”的方向努力。按照所有權來說，所有權享有四方面的權能:一是占有、二是使用、三是收益、四是處分。可以說，現在城市共有土地的權能得到了充分發揮，但是對于農村集體土地所有權來說四項權能沒有得到充分享用，放開集體所有土地的權限，有利于集體所有土地的權能的實現。同時，集體所有制土地和國家所有土地一起進入土地交易市場，也有利于增加鄉鎮集體組織的經濟增長，提高農民的收入水平。

集體所有制土地進入土地交易市場后，不僅法律法規要相應的有所變化，同時也要做好城市規劃、市政各項配套設施的完善工作。在集體所有制土地掛牌交易后，應將其納入城市規劃管理體系。只有統一規劃、統一管理，才能保持城市的整體規劃格局，保證城市的健康、和諧、有序的發展。

第二，對于目前已有的在建小產權房和已投入使用的小產權房，應分別情況予以處置。對違法侵占耕地、甚至是侵占基本農田的，應依法予以嚴肅查處，堅決拆除，恢復農田原貌。對于已經投入使用的小產權房，政府可以考慮進行整體拆遷，其中所需的費用差價和購房者的損失，由集體土地所有者即集體組織和開發商負責連帶賠償。而對于那些沒有侵占基本農田建設和耕地的小產權房，主體已經完工的在建樓盤，由集體經濟組織或者開發商，應向國家補足土地出讓金和各種稅費，使之具備合法的進入市場的主體資格。對已經投入使用的小產權房，因為其省略了現行法律規定的國家征收和土地出讓金兩項程序，需要購房者補交土地出讓金，具體的數額以土地國有化征收后的評估金額和同等地段商品房平均出讓金比例來確定，并使購房者的土地使用權和房屋產權得到法律的承認和保護。小產權房的購房者或建房者，在向有關部門補繳建房過程中的土地使用權出讓金、市政設施配套費等稅費后，也可以獲得房屋的完整產權，補發產權證，將其納入現行法律框架之內，使之合法化。而對于尚未開工建設或者尚未形成規模的小產權房，則應該予以拆除，還土地以本來面貌。

第三，加強小產權房開發的監管力度。我國土地管理法要求把各類用地定量、定位落實到具體的地段，并確定每類用途的土地的具體要求和限制條件，為土地用途管制提供直接依據。在小產權房的開發上，一方面，要在尊重市場經濟規律的前提下，有步驟、有計劃地發展農村產權房，解決農業人口在住宅方面的需求;另一方面，對小產權房的開發實行最嚴格的監管，制止以各種名義的圈地、以租代征等形式擅自將農用地開發為小產權房的違法行為。

(作者單位:鄭州大學法學院)