地方國庫現(xiàn)金管理運作模式探析

一、當(dāng)前推行地方國庫現(xiàn)金管理面臨的困難

(一)地方財政預(yù)算編制與執(zhí)行不夠合理，影響國庫庫存優(yōu)化管理的前瞻性和穩(wěn)定性

在預(yù)算編制方面:首先，地方財政部門預(yù)算不夠科學(xué)，許多地方財政尤其是基層財政還沒有實現(xiàn)完全意義上的部門預(yù)算，較多依靠歷史經(jīng)驗和政府部門的指導(dǎo)性意見制定本年財政收支數(shù)，不能運用數(shù)理模型來對本年財政收支進行科學(xué)預(yù)測;其次，預(yù)算編制時間的滯后性較強，預(yù)算計劃往往要當(dāng)年的第二季度發(fā)到各個部門手中，國庫部門在此期間無法根據(jù)預(yù)算計劃對庫款支撥業(yè)務(wù)進行審核，僅依據(jù)財政部門的“臨時計劃”執(zhí)行，其財政安排的隨意性較大;再次，地方預(yù)算編制中的專項資金安排較多，項目進度也較模糊，在一定程度上造成了地方財政安排的隨意性。在預(yù)算執(zhí)行方面，預(yù)算收支項目進度不均衡。由于預(yù)算收支項目多，在執(zhí)行時間和進度上不可能完全一致，導(dǎo)致預(yù)算實際執(zhí)行數(shù)和計劃數(shù)存在一定差異，進而使庫存資金大幅波動。

(二)地方政府融資活動不規(guī)范，影響著國庫現(xiàn)金管理的規(guī)范性

我國一直不允許地方政府直接進行融資活動，但目前的實際狀況是各級地方政府都通過不同渠道進行了融資，如通過成立政府控制的企業(yè)進行融資、承諾支出以及直接借款等。這些融資活動是在沒有明確規(guī)范的情況下進行的，形成了地方政府的實際債務(wù)，而且債務(wù)收入的現(xiàn)金流量沒有納入政府財政的管理，更沒有納入國庫管理，使地方政府的財政狀況處于不確定的狀況，很容易導(dǎo)致財政風(fēng)險。

(三)地方政府具有較強的投機動機，影響著國庫現(xiàn)金管理的收益性與安全性

國庫現(xiàn)金管理是將市場性原則引入非市場性的公共財政領(lǐng)域的一項活動，如果運用不當(dāng)，其結(jié)果可能導(dǎo)致政府行為的異化。地方政府在現(xiàn)金管理中，往往只追求單一的效益目標(biāo)，具有較強的投機動機，再加上地方政府控制和抵抗風(fēng)險的能力較弱，很容易發(fā)生投資失敗、出現(xiàn)巨額損失的現(xiàn)象。

(四)地方政府開展國庫現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)條件不夠完善，影響國庫現(xiàn)金管理的有效性

首先是國庫單一賬戶體系建立問題。從國外的經(jīng)驗看，完善的國庫單一賬戶制度是國庫現(xiàn)金管理的重要基礎(chǔ)之一。但是目前這項制度的改革在一定程度上、在部分地區(qū)還浮于表層，多重設(shè)置賬戶、財政資金分散收付、大量資金沉淀在眾多賬戶上等現(xiàn)象大量存在，真正意義上的國庫單一賬戶體系的形成還有待時日，勢必會影響國庫資金的高效運作。其次是電子技術(shù)手段不足，影響國庫庫存優(yōu)化管理的及時性。目前我國銀行體系已經(jīng)建立了比較完善的電子聯(lián)行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，國庫系統(tǒng)也在進一步推行電子化。但是，從總體上看，計算機應(yīng)用水平還有待于進一步提高，特別對于縣(市)而言，財、稅、庫、行之間的聯(lián)合信息傳輸網(wǎng)絡(luò)尚未完全構(gòu)建起來，國庫收入、撥款與退庫尚未完全實行電子化，從而影響國庫庫存管理的及時性。

(五)國庫現(xiàn)金抵押品質(zhì)量問題，影響國庫現(xiàn)金的安全性

能否保證地方國庫現(xiàn)金及時擁有優(yōu)質(zhì)客戶的金融資產(chǎn)作為抵押品，是決定地方國庫現(xiàn)金管理順利開展的一個重要前提。中央國庫現(xiàn)金管理規(guī)定，為保證資金安全，國庫現(xiàn)金管理存款銀行在接受國庫存款時，必須以可流通國債現(xiàn)券作為質(zhì)押，質(zhì)押國債的面值數(shù)額為存款金額的12%。實行地方國庫現(xiàn)金管理，可效仿國庫現(xiàn)金管理的做法，但商業(yè)銀行分支行常常缺乏足夠的、優(yōu)良的質(zhì)押品，來保證國庫現(xiàn)金存款的絕對安全。因此，如何選擇抵押品種類、如何管理抵押品成為地方國庫現(xiàn)金管理的又一難題。

二、地方國庫現(xiàn)金管理運作模式的具體設(shè)想

目前我國中央國庫現(xiàn)金管理制度框架已初步建立，地方國庫現(xiàn)金管理運作應(yīng)充分借鑒其操作思路，結(jié)合地方實際，遵循安全性、流動性和收益性原則，逐步、穩(wěn)健、適度地開展。

(一)操作主體的選擇上宜地方分散操作試點

由地方分散操作，庫存資金在地方運作，一方面符合地方政府的意愿，有利于調(diào)動地方政府的積極性，得到地方的支持;另一方面，有利于把握最佳操作時機，提高資金的運作效率，有利于貨幣管理部門更準(zhǔn)確地監(jiān)測其流動性。分散操作也應(yīng)循序漸進，首先在全國先建立改革試點，可選擇條件較成熟的省級或者地市級財政開始試點，逐步積累經(jīng)驗，再有效擴大運作范圍和領(lǐng)域。待時機成熟，再逐步過渡到上收中央集中操作。

(二)盡快建立國庫現(xiàn)金流和國庫庫存余額的預(yù)測機制

準(zhǔn)確預(yù)測現(xiàn)金流，進而確定國庫庫底資金最低安全額，以確保財政支付需要，是開展國庫現(xiàn)金管理的前提。國庫現(xiàn)金流預(yù)測的準(zhǔn)確性和及時性對國庫現(xiàn)金管理操作的績效有很大影響。目前我國還沒有較為成熟的國庫現(xiàn)金流預(yù)測系統(tǒng)，只有一些零散粗略的預(yù)測，對國庫最佳庫存資金的判斷大都建立在經(jīng)驗基礎(chǔ)上，使得這種判斷缺乏科學(xué)性。我們應(yīng)該積極借鑒西方國家現(xiàn)金管理的先進經(jīng)驗，首先是各個收支部門向國庫預(yù)測部門報送各自的計劃和預(yù)測，比如支出部門每個工作日開始時向國庫部門報送用款計劃，稅務(wù)、海關(guān)等收入部門要向國庫部門報送收入預(yù)測。其次，由國庫預(yù)測部門將收集到的數(shù)據(jù)進行匯總處理，并結(jié)合預(yù)測期預(yù)算安排、歷史數(shù)據(jù)變化規(guī)律等，運用統(tǒng)計模型綜合分析得出預(yù)測結(jié)果和國庫收支差額變化情況;這種現(xiàn)金流預(yù)測應(yīng)包括每日、月度和年度預(yù)測，而且所有的預(yù)測都進行滾動更新。再次，按照確保國庫及時支出、以及滿足國庫最低現(xiàn)金余額的要求，結(jié)合國庫收支差額變化預(yù)測情況，對預(yù)測期間政府借債和現(xiàn)金管理操作需求進行預(yù)測，使預(yù)測期國庫現(xiàn)金余額控制在目標(biāo)范圍之內(nèi);在預(yù)測期結(jié)束后，要比較實際發(fā)生數(shù)據(jù)與預(yù)測數(shù)據(jù)的差異，尋找差異原因，改進預(yù)測方法，并更新下階段預(yù)測數(shù)據(jù)。

(三)選擇適宜的操作方式

近期內(nèi)，地方國庫現(xiàn)金管理宜主要采取商業(yè)銀行定期存款方式。這種方式下，收入較穩(wěn)定、安全性較高，利率大小與期限長短成正比，一般情況下收益高于其他形式商業(yè)銀行存款。另外，受預(yù)算收支計劃和轉(zhuǎn)移支付的影響，國庫年底往往會呈現(xiàn)集中支付的現(xiàn)象，或者在出現(xiàn)突發(fā)事件時，需緊急支付，國庫現(xiàn)金流出量較大。為有效應(yīng)付緊急支付，還應(yīng)選擇一些靈活方式如單位通知存款等。

從長遠來看，待條件成熟時，應(yīng)積極拓寬地方國庫現(xiàn)金運作投向:一是委托中央庫進入貨幣市場進行短期投資;二是發(fā)行國庫現(xiàn)金債券;三是委托金融機構(gòu)運作。

(四)地方國庫現(xiàn)金管理應(yīng)當(dāng)具有各類豐富的抵押品

目前，可供選擇的抵押品種類有央行票據(jù)、開發(fā)銀行債券、鐵道部債券、商業(yè)銀行次級債券和高信用等級的中央企業(yè)債券，以及國際金融公司、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織在國內(nèi)發(fā)行的人民幣債券等。隨著我國金融市場的深化和信用評級制度的逐步完善，國庫現(xiàn)金抵押品范圍應(yīng)當(dāng)予以進一步擴大，其種類應(yīng)當(dāng)進一步增加，相應(yīng)地需要建立抵押品管理和動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。

(責(zé)任編輯 代金奎)