完善國庫集中支付監督機制探析

國庫集中支付監督是國庫集中支付制度的一道“防火墻”。伴隨近幾年國庫集中支付改革，我國的國庫集中支付監督得到了發展，但也存在一些問題，亟待加以解決。

一、當前國庫集中支付監督存在的問題

(一)分散收支制度下監督難全面

國庫集中支付涉及的基礎法規包括:《預算法》及其實施條例、《國家金庫條例》及其實施細則、預算會計制度(包括國庫會計制度)等，這些法規制度都是建立在分散收支制度基礎之上的，而“收支分散”具體表現在以下兩個方面:

一是預算內、預算外資金的區分。存在預算內資金和預算外資金兩個核算體系，使得預算外資金脫離于國庫集中支付監督。預算內外資金的區分既不利于國家宏觀財政政策的制定，也有可能造成預算內資金的流失;另外，預算外資金不納入國家單一賬戶，只通過商業銀行的專戶收支，脫離了人民銀行國庫的監督，而依靠商業銀行對其進行支出監管是不現實的;而且，由于預算外資金沒有納入國家單一賬戶，還會造成人民銀行統計的財政收支信息失真。

二是支出的范圍不統一。理想的做法是將所有的財政資金都納入集中收支的范圍，而實際上各地都有一部分財政資金未納入集中收支的范圍，并且未納入的部分各地也不統一。這樣，一方面使得各地政府對各預算單位的管理不統一，不能很好地調動已納入集中收支的預算單位的積極性;另一方面，由于有些預算單位納入集中收支，有些沒有，使得政府沒有辦法對各預算單位實行統一的績效考核標準。由于各地的做法不一致，各種支出的核算口徑不一致，使得中央政府無法正確掌握各種支出信息，不利于國家財政政策的制定和執行。

(二)國庫間接支付模式下監督易出現缺位

我國現行的國庫集中支付模式主要有兩種:一種是國庫間接支付模式，另一種是國庫直接支付模式。國庫間接支付模式是絕大部分地區采用的模式。在國庫間接支付模式下，易產生三個問題:一是會增大財政資金運用的風險。因為商業銀行是獨立核算、自負盈虧的，完全按照市場經濟規律運營，有可能會遇到資金運轉不靈、甚至于破產的市場風險，這嚴重威脅著財政資金的安全。二是各地政府對單一賬戶代理銀行的選擇加劇了銀行間的競爭。各商業銀行為了爭取政府這一大客戶，用盡各種手段進行競爭，影響了金融業的正常運營。三是削弱了人民銀行對國庫資金的監督。國庫間接支付模式下，商業銀行墊付在前，國庫清算在后，商業銀行作為向財政部門和預算部門的尋利者，既無權監督財政審核是否合法合規，也無意監督預算部門的申請是否合理，造成事實上的國庫監督缺位。

(三)技術水平偏低使監督手段匱乏

由于國庫集中支付監督涉及海量交易信息，必須借助現代化信息技術處理系統來實現有效監督。但從目前情況看:一是各部門的管理系統不完善，許多地方甚至未建立相應的管理系統，資金支付也主要借助于人民銀行同城票據交換或支付系統，財政、人民銀行國庫、銀行尚未構建全面的共享機制，部門之間信息掌握不對稱，無法為監督提供較為完整的國庫直接支付信息，這在很大程度上制約了國庫管理制度的推廣，造成監督手段匱乏。二是缺乏財政收支的過程化控制監督。在現行制度下，由于控制范圍不全面，控制過程不完整，控制信息不及時、準確，收支透明度不高，難以對財政管理信息系統實現全過程的控制。

二、完善集中支付監督機制的思考

(一)為完善國庫集中支付監督提供法律保障

實行國庫集中支付制度改革后，財政資金的收繳方式、預算執行機制等內容都發生了較大變化，對集中收支管理的要求越來越高，相應的法律法規應及時按新的內容進行修改補充，以滿足改革后的需要，從而避免改革的做法與有關的法律法規產生矛盾。財政資金應當不再區分預算內外，將所有的財政資金都納入預算內，并都通過設置在人民銀行的單一賬戶進行收支，從而使國庫收支真實反映所有的財政收支，使所有的財政收支都納入國庫的管理和監督范圍。

(二)推進國庫直接支付模式，規范單一賬戶設置

國庫直接支付模式下，資金支付效率高，國庫監督職能易發揮，具有不可替代的優勢。因此，應全力推廣這種模式。同時應設置單一賬戶的備案制度，加強對單一賬戶的管理工作，其開立、變更、撤銷必須在國庫部門備案，并由國庫部門負責對其的監督檢查。

(三)提升國庫集中支付監督的技術水平

一是要采取先進的資金支付方法。新的國庫支付制度與現行制度相比，在運行機制、主體職責、操作流程等許多方面都發生了變化，采用了包括國庫直接支付和國庫授權支付在內的新做法，改變了資金收繳的方式，也新增了諸如用款計劃等操作內容，其中有不少工作不適于手工操作，需要憑借網絡和人民銀行支付系統，建立獨立的專用資金支付系統。二是通過建立專門的管理信息系統和網絡共享機制，使許多操作通過網絡和專門系統完成，縮短空間距離，節約時間，提高工作效率。三是構建收支過程化控制。結合參與方管理信息系統和共享機制，給各主體合理授權，為預算執行提供各方面的信息，隨時監督和調控部門信息。

(責任編輯 代金奎)