適合中國國情的巨災保障體系選擇

摘要:我國是世界上自然災害發生頻繁、災害損失較嚴重的國家之一，每年都因自然災害而使國民經濟和人民生活遭受巨大的負面影響。特別是2008年發生的南方冰雪災害和汶川地震，更是暴露出我國巨災保障體系的缺失，建立完善的巨災保障體系已經勢在必行。筆者根據我國的具體國情，提出了建立區域性強制巨災保險體系的設想。

關鍵詞:區域性，巨災保險;巨災委員會

Abstract:China is one of the few countries that has has suffered serious losses caused by natural disasters every year. In particular，in 2008 the South snow disaster and Wenchuan earthquake exposed the lack of China’s catastrophic security system，Establish a sound security system has been Imperative. According to China’s specific national conditions，the author proposed the vision that we should establish a regional catastrophe insurance system .

Key Words:regional，catastrophe insurance，catastrophe Committee

中圖分類號:F840.4 文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2009)11-0069-04

一、我國巨災風險保障現狀分析

(一)我國巨災風險保障現狀

中國幅員遼闊、人口眾多、氣候和地理地質條件復雜、生態環境脆弱，而經濟基礎和減災能力都比較薄弱，所以，中國是世界上自然災害發生頻繁、災害造成損失嚴重的少數國家之一。中國的自然災害種類多，除了沒有火山災害外，世界上其它自然災害都有不同程度的出現，包括干旱、洪澇、臺風、地震、冰雹、冷凍、暴風雪、林火、病蟲害、崩塌、滑坡、泥石流、風沙暴、風暴潮、海浪、海冰、赤潮等。其中，又以地震和洪澇災害最為嚴重，據統計，中國因各類自然災害的死亡人口中，地震造成的損失最大，死亡人數占總數的54%，其次是洪澇干旱等氣候災害，死亡人數占總數的40%。

長期以來， 我國受計劃經濟體制影響，在災害發生后，政府往往負責災害兜底，安排財政資金負責災民救濟和災后重建。事實上， 由政府支出的救災資金只是財政支出計劃的一小部分， 巨災發生時，相對于災害所造成的損失來講， 政府救濟資金只是非常少的一部分。1991- 2005 年的15 年間， 自然災害造成的直接經濟損失累計為27845.8 億元， 政府的累計救災支出為524.98 億元， 僅占直接經濟損失的1.9%，占國家財政支出的0.25%。

在一些發達國家，保險公司在巨災賠付中占有重要地位，保險賠償通常能占到巨災損失的30%到40%，而我國保險業從總體上講實力還不強，國民保險意識薄弱，1995年后保險公司更是退出了巨災保險市場，因此保險公司在災害損失補償中所起的作用不大。例如，截至2009年5月10日，保險業對汶川地震保險理賠基本完成，合計賠付逾16.6億元，與巨大的損失相比是杯水車薪。

可見，在巨災損失補償中，政府撥付財政資金予以救濟，不僅數額有限而且占用了本來應用于經濟建設的資金，影響了國民經濟的發展;而保險公司由于缺乏政府的支持，發揮的作用也十分有限。因此，借鑒國外巨災保險制度的先進經驗，建立一種符合中國國情的巨災保障體系勢在必行。

(二)建立全國統一參保的巨災保險體系難度極大

在巨災體系的理論探討中，有學者提出建立全國統一參保，將洪水、地震和臺風等我國面臨的主要巨災風險納入一張保單承保范圍的巨災保險制度，即“一張保單保全國”。

筆者認為，這種制度雖然實現了巨災風險在全國范圍內以及不同險種之間的分散，但具體實行起來難度極大，原因如下:(1)保費單向轉移有失公平。我國氣候和地理地質條件差異很大，各地區面臨的風險也很不相同。以洪水為例，四川、湖南、貴州、湖北、浙江、吉林等省份面臨的洪水風險極大，而陜西、山西、寧夏、新疆、青海、西藏等省份受洪澇災害影響較小，幾乎沒有發生過洪澇災害。加之山西、寧夏等內陸省份經濟欠發達，居民的收入水平不高，保費負擔能力較差，倘若建立全國統一參保的巨災保險制度，則山西、寧夏等省份只有交納保費的義務，而從損失概率上講幾乎不能得到任何回報，權利義務不對等。這種保費單向轉移的作法有違市場經濟等價交換的規律，還有可能會引起風險低發區居民的抵觸情緒，損害參保積極性，使其難以推廣下去。而且，要求山西、寧夏省份為浙江等經濟較為發達的省份交納巨災保費，也將加重其經濟負擔，不利于當地的經濟建設。(2)技術難度大。建國以來我國從未建立過規范的巨災保險制度，無論是技術水平、保險意識還是建設經驗，各方面條件還很不成熟，在這種情況下“一張保單保全國”，不但進一步加大了保單的設計難度，而且為宣傳和實行該制度要花費相當多的人力、物力、財力，如此巨大的工程可能會因困難太大而半途而廢。因此，應將有限的精力集中于最需要保障的地區。

(三)保險公司有責任和實力參與我國的巨災保險體系

保險具有經濟補償、資金融通、社會管理三大職能，保險公司作為一個經濟實體，能通過分保等經濟手段將各種災害事故損失風險在盡可能大的范圍乃至全球范圍內分散，從而具有強大的補償力;權利義務關系的雙向化使其具有更高的宏觀補償效率，這是其他補償方式所不具備的優勢。因此保險補償是一種最具優勢的災害補償方式，應當在巨災損失的補償中占有重要位置。此外，國內保險業恢復三十年來，保險實力不斷壯大。截止到2008年底，我國保險資金已經達到3.3萬億元，幾十年的發展也使保險業積累了豐富的風險管理經驗，此外，1995年以前我國曾經營過地震等巨災保險，也有一定的經驗教訓可以借鑒。

二、建立符合中國國情的巨災保障體系——區域性強制保險

盡管經過幾十年的飛速發展，我國保險業取得了舉世矚目的成就，但是我國國民的保險意識還相當淡薄，2007 年我國保險密度為69. 6，全球排名第69位，保險深度僅為2. 9 % ，排名第48名，遠遠低于世界平均水平。國民缺乏風險觀念，保險意識落后。因此，保險公司參與巨災保險制度必須以法律形式強制實施，要求巨災區域所有的財產主(包括居民和企業)廣泛投保巨災保險，才能有效發揮保險大數定律的作用，否則將可能因為投保不足、逆向選擇嚴重等問題使保險公司退出巨災保險市場。因此，根據具體國情，借鑒國外的先進經驗，筆者認為適合我國國情的巨災保障體系應當是“政府主導，保險公司參與的區域性強制保險制度”。

區域性強制巨災保險制度的基本框架是:保險公司在國家的支持下與政府一同承擔巨災風險，國家建立統管全國巨災保險制度的組織——巨災委員會，并開展以下工作。

(一)風險評估和區劃

政府組織氣象、地質等有關專家對全國各地區進行風險評估，將受到地震洪澇災害嚴重威脅的地區分別劃入兩大巨災區。例如，可以將河北、云南、四川、遼寧四省劃為地震區，將湖南、湖北、浙江等省劃入洪澇區。如果技術力量允許，還可以細分不同風險等級。

(二)費率厘定和保單設計

作為一種關乎社會公眾利益的保險計劃，巨災保險必須稟持公平公正的原則，由國家組織精算機構、災害研究機構、保險公司等相關部門根據巨災區的風險特點、經濟發展水平、人口數量、財產集中度等情況設計統一的洪水保險單和地震保險單及費率標準。當然，地區間經濟發展及風險狀況不同，其費率和保險金額設定也應有所差異。對面臨巨災嚴重威脅的地區，要采取足夠高的費率以引導居民和企業遠離重災區。

保單只承保居民最基本的住房和生活費用，并設立一定的免賠額和責任限額，投保人享受國家的費率補貼，使費率控制在投保人可以承受的范圍內。

(三)立法強制實施

我國現有關于防治自然災害的法律只有《防震減災法》，相關的法律體系建設較為落后，因此要盡快制定《巨災保險法》等相關的巨災法律法規，明確各參與主體的法律地位及其權利義務關系。

國家在洪澇區和地震區實行強制巨災保險制度，采取各種強制或鼓勵措施要求巨災區內所有家庭和企業都必須參保，如要求貸款銀行履行如實告知貸款人相關信息的義務，不購買巨災險將無權獲得銀行貸款;對于參保企業實行一定的優惠政策等。

保險公司和巨災委員會均可提供巨災保險單，為防止巨災風險過大從而使保險公司破產，國家應根據各公司的承保能力分別對其設定承保限額，并對該業務實行免稅。保險公司在其承保限額內向投保人提供巨災保險，當承保限額已滿或標的不符合承保條件時，保險公司可以分保以擴大承保能力或將其轉移給巨災委員會。巨災委員會負責剩余巨災保險市場的經營，并將其承保業務的一定比例向再保險市場分出。

(四)巨災基金

巨災委員會下設全國巨災保險基金，包括地震基金和洪水基金兩個子基金。巨災保險基金由巨災保險委員會或者委托信譽度高的專業投資機構代為投資管理，以保證基金的安全和保值增值。地震基金和洪水基金之間有必要進行風險共擔，當其中一種巨災的發生使其對應基金耗竭時，巨災委員會有權動用另一個巨災基金中的一定比例資金來救助災民。巨災基金的來源包括:中央政府撥付的初始準備金;巨災委員會銷售巨災保險的保費收入;中央政府和巨災區各級地方政府每年提取的一定比例的財政資金;巨災基金的投資收益;巨災福利彩票的發行收入等。此外，巨災委員會可以從巨災保險基金每年的投資收益中拿出一部分用于居民住宅加固、防災工程建設的補貼，以提高災區抵御風險的能力。

(五)巨災補償順序

巨災損失的補償順序依次為:災民自行負擔免賠額內損失、保險公司和巨災委員會的賠償、再保險市場、巨災基金余額。當巨災損失超過了以上全部賠償能力時，政府可以考慮發行特別債券籌集救災基金，以后逐年償還，以減輕大批救災資金一次性大量支出對國民經濟的沖擊。

三、各參與主體在區域性強制保險體系中的角色定位

(一)政府

在區域性強制保險制度中，政府占有主導地位，需要承擔包括:制定法律、設計保單、負責剩余保險市場、管理巨災基金、費率補貼等多項責任。災區各級地方政府應積極參與巨災體系建設，按照國家規定每年從地方財政收入中提取一部分上交巨災保險基金;通過廣泛的宣傳使民眾能夠了解巨災保險的必要性，取得當地居民和企業的理解和支持;配合保險公司的工作，加強當地防洪防災的基礎設施建設等。

(二)保險公司

保險公司與政府共擔風險，扮演承保和代理銷售的雙重角色。一方面，保險公司要在規定的限額內提供巨災保險，收取保費并在巨災事故發生后及時賠付，享受免稅等優惠政策;另一方面，當超過限額或投保標的不符合承保條件時，保險公司可以將其轉移給巨災委員會，起到代理銷售保單的目的，并按約定向巨災委員會收取一定手續費。

核保工作及后續的風險控制和防災防損也由保險公司負責，保險公司要定期檢查標的的安全狀況，一旦發現重大安全隱患要及時通知投保人予以整改，否則有權增加保費或解除合同;反之對采取有力防災措施的財產主提供費率優惠。巨災事故發生后，保險公司有義務根據保險責任向被保險人提供保險賠償。借助于保險公司龐大的銷售網絡和豐富的風險管理經驗，巨災保險委員會不但擴大了承保面，節省了管理費用，而且有效控制了風險。

(三)投保人

洪澇區和地震區域的所有居民和企業都必須按照法律規定分別投保洪水保險和地震保險，享受政府補貼，定期交納保費。處于高風險區且重復遭受巨災損失仍拒不投保的，災后無權享受與其他居民同等水平的政府救濟;巨災保險費可以作為企業成本列支，在稅前扣除，未參保的企業無權向銀行申請貸款。

投保人可根據其投保財產價值和經濟能力自主選擇保險金額，有義務接受保險公司的核保和定期檢查，接受保險公司防災防損的建議，采取有效措施改善標的風險狀況。巨災發生后，投保人有權就標的損失向保險公司或巨災委員會索賠以及有權就防災費用向巨災委員會申請資金補貼。

(四)資本市場

巨災風險證券是保險業在遭受嚴重的承保損失和資本市場投資損失的雙重打擊下，迫于生存和競爭的壓力而產生發展起來的。自從1992年12月芝加哥交易所(CBOT)發行第一個巨災期權后，越來越多的巨災金融衍生工具被開發出來。有關資料顯示， 1994 年以來全球大約有50 多家再保險公司和投資銀行發行了價值165 億美元保險聯結證券， 其中近2/ 3 與巨災風險有關。

保險風險證券化是一項系統工程，對保險市場和證券市場都有很高要求。與發達國家相比，我國受技術、法律、會計、資本市場等條件所限，目前設計出巨災風險證券并實際運作還不太現實。但保險風險證券化作為一種能夠在更廣泛范圍內有效分散巨災風險的方式，將是我國巨災保險的一個必然發展方向，并將成為我國巨災體系的重要融資方式之一。因此我們要繼續推動國內資本市場發展，加強巨災數據的收集，及時跟蹤國際巨災保險證券化的最新理論，加強與有成功經驗國家的技術溝通，為今后巨災保險市場與資本市場的融合創造條件。

(五)福利彩票

1998年，中國福利彩票發行中心曾發行“抗洪賑災彩票”，全國銷售額為50億元，所籌15億元公益金全額上繳國家財政用于災后重建。筆者認為，可以通過定期發行類似于“抗洪賑災彩票”的巨災福利彩票，為巨災基金融資，平時積累，未雨綢繆。在現階段，可以由民政部作為巨災風險彩票的發行主體，發行收入納入全國巨災保險基金。

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(責任編輯 耿 欣)