我國省際經濟合作決策制度研究

摘 要：省際經濟合作是我國建立統一市場、平衡地區利益的政策方向，也是省際政府契約化管理的制度創新。分權、跨區域公共產品以及博弈論揭示了財政分權體制下省際合作的動因。目前，省際經濟合作決策的主體、權力配置、程序等要素散見在大量非正式規范中，諸如東北三省政府立法協作、北京938路支5線廊坊遇阻事件等典型事例還存在制度缺失或者合憲性危機。為此，國家需要從國土總體規劃、地方政府產權改革、區域性管理機構設置以及公眾參與等方面加強應對性的制度安排。

關鍵詞：區域經濟；合作；決策；立法

中圖分類號：F832.0文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2009)04-0107-07

一、問題提出的背景

省際經濟合作是新中國成立以來一貫執行的區域經濟發展政策。建國初期，經過“二五”、“四五”計劃的經濟協作區建設，我國形成了縱向區際產業關聯的封閉型經濟［1］。改革開放后，依循“先富帶動后富”的地緣發展政策，跨區際要素流動（如民工潮）增加，但在財政分權影響下，地方政府強化區域利益意識，地區封鎖依舊嚴重。法國Poncet采用“邊界效應”指標研究表明，中國1997年跨省貿易壁壘相當于被征收高達46%的“關稅”，幾近歐盟成員國之間的壁壘［2］。為促進市場一體化和地區間平衡發展，中央政府從兩個向度進行制度安排：一是正面引導區域合作，譬如國務院1986年3月發布的《關于進一步推動橫向經濟聯合若干問題的規定》；二是反向破除地區封鎖，譬如國務院1990年發布的《關于打破地區間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》。這些制度在單一制國家構架下能否真正發揮效應，取決于央地政府之間、地方政府之間的府際關系如何構建。在法治語境下，府際關系表現正式化的制度安排。正如弗里德曼所言，只有通過操縱國家政策變量，才能對區域經濟未來作出最有用的貢獻［3］。

關于省際經濟合作相關的文獻廣泛呈現在地理經濟學、區域經濟學、國民經濟管理學以及公共政策學等領域中。筆者粗略分析一下，現有文獻具有下列特點：一是將區域合作過度集中在諸如珠三角、長三角等“經濟一體化”對象上，對于政府主導的東西部對口扶貧、毗鄰省份糧食收購價格協調以及更多非正式性的省際、省部合作，關注程度不夠。二是將“地方政府”普遍抽象化、泛化，沒有充分考慮多層級地方政府在憲政權力安排和職能運用的差異。在韓國、日本，地方政府有高級、低級之別，美國地方政府不包括州政府［4］(p3-12)，我國則是省以下三至五級的地方政權。三是重視區域合作的利益協調機制，忽視決策機制的重要性。西蒙說，管理就是決策，決策貫穿管理過程的各環節。針對現有文獻的不足，本文將論題框定為省際經濟合作的決策制度，運用制度研究和案例剖析方法，對我國府際關系的法治化提供一些思路。之所以選擇省級政府間關系，是因為省制是我國最高一級地方行政區劃，是中央政府過程（governmental process）向地方政府過程過渡的實質性環節［5］(p344)。省一直是中國最主要的地域經濟單元，中央對地方的領導基本上都是以省為直接對象［6］(p53)。從省制展開研究有利于了解中央政策由上至下的傳導過程，以及省際政府制度創新的動力和空間。

二、省際經濟合作決策的理論基礎

省際經濟合作是圍繞跨省際經濟事務進行的府際合作，是基于跨地區公共產品發生的橫向府際關系。在單一制國家里，橫向府際合作打破了科層制的權力傳遞路徑，對既定的憲政架構形成沖擊。憲政分權、地方自治以及區際貿易等理論解釋了這種現象，并且隱含有決策理論的因子。筆者認為，解釋省際經濟合作決策可以從三個視角展開：分權、跨區域公共產品、博弈。

（一）分權理論為省級政府管理創新提供合理性依據

社會學家安東尼#8226;吉登斯認為，權力是解釋國家乃至人類社會的最重要因素。在他看來，資源是權力實施的媒介［4］。在市場經濟體制下，分權首先表現為政府與市場資源配置的職能分工，其次是政府之間的權力配置，這是政治體系對非物質資源的管理功能［5］。弗朗西斯克#8226;契倫伯格將中央—地方關系抽象出兩種模式：一是反映傳統自由主義觀點的自治模型，地方政府高度自治；二是出于功能化的整合模型，國家擁有至高統治權，根據需要向地方授權［6］。這種分類大體可以對應兩大政體的權力構架，但在新公共運動中，模糊國家與社會職能的治理（Governance）理論正催生著分權的新形式。在內容上，縱向分權涉及政治、經濟和行政管理三個方面：政治性分權旨在培養基層民主制度，經濟性分權是財政責任向地方移轉，行政性分權是行政分散、授權和轉移。縱向分權與地方性法規、地方自治權以及決策權向地方轉移密切相關［7］。

我國在兩千多年歷史上缺少省制一級的自治權，圍繞著地方自治長期以來一直存在著封建制與郡縣制孰優孰劣的爭議。建國以來，我國在憲政上賦予少數民族地區、特別行政區以及基層群眾性組織“自治”屬性，對大多數省以下政府不冠之以“地方自治”名義。事實上，我國長期以來為省級政府自我管理提供了豐富的制度資源：一是省際行政區劃界定了政府管理的地理界域；二是省級政府擁有相當范圍資源（如自然資源、企業、道路）的產權；三是省級政府擁有一套落實中央政策的政權體系；四是省級預算形成相對獨立與中央的財政來源。這些因素加上1994年以來的分稅制以及大量尚未納入預算監督的非稅收入，促使省級政府逐漸成為尋求獨立利益、創新權力邊界的“經濟人”。楊瑞龍將其解釋為：利益獨立化的地方政府成為溝通權力中心的制度供給意愿與微觀主體的制度創新需求的中介，通過各種途徑從事自發的制度創新，構成中間擴散型的制度變遷［8］。利益驅動與制度創新的有機組合，理應歸因于分權理論下地方政府自主權的運用與擴散。

（二）跨區域公共產品理論為省際合作提供現實依據

在西方經濟學上，公共產品理論一直是解釋政府干預的切入點。有觀點按照屬地化原則將公共產品分為國際性、全國性、地區性和社區性四類［9］，這與主權和政權的效力范圍相一致，是省際分權中事權劃分的基礎。我國目前缺乏具有立法意義上的跨區域公共政策資源［10］，但是省際政府跨行政區劃的產品提供已成為現實并具有一定的非正式制度安排。一方面，毗鄰省際資源（如跨省河流、森林、礦藏）的開發利用需要省際政策和治理機制；另一方面，省際交換比較優勢形成的省際貿易要求省際利益調和與平衡。緣此，跨區域公共產品不是需要與否的問題，而是如何提供的問題。經濟學家奧茨基于消費偏好在地方政府間存在差異建立起“分權化理論”，總結出公眾通過“退出”、“用腳投票”方式選擇符合自身偏好的地方公共服務的“退出—意愿表達”模式［11］。這種公眾跨區域選擇公共服務的方式，在我國長期存在并愈加強烈，譬如外地人在京滬置產、投資者選擇低稅率區投資。在囿于行政區劃的制度壁壘影響到政府以及公眾利益時，跨區域公共產品就成為省際政府必須聯合提供的服務。

（三）博弈理論為省際決策提供可能的合作形式

博弈論是研究理性人之間沖突與合作的學科。在經濟學分析中，博弈論突破了決策與價格參數之間的關系，將個體效用函數建立在個體與他人策略選擇基礎上，有利于呈現現實世界的機理［12］。跨區域是一個多種利益組合的組織，每一利益集團都有各自的偏好和價值取向，因此，跨區域發展需要府際博弈，尋求折衷的目標方案。不過，這種博弈通常要符合憲政秩序。有學者指出，博弈論主要依賴“強理性”，新制度經濟學幾乎完全依賴“弱理性”［13］。溫特也從社會互動角度指出博弈論只注重利益層面的權衡和戰略性行動選擇［14］。新制度經濟學代表人物道格拉斯#8226;諾斯就把制度視為一種博弈規則，制度變遷就是游戲規則的變遷［15］。倘使有清晰的產權邊界與利益協調制度，博弈的頻率與功效就會降低。

前已提及，我國憲法與分稅制政策初步界定了央地之間的事權與財權，但是，省際、省以下地方府際權限卻沒有定義，這種制度的模糊性在府際利益驅動下，會生成府際博弈并創新橫向府際互動的新形勢。實踐中，省際政府通過契約、協定、聯席會議、非正式會晤等方式實現橫向聯合，譬如黑龍江省糧食局與浙江、上海、北京、江蘇等10多個省市簽約建立糧食產銷合作關系。顯然，府際博弈促成的橫向合作將契約理論融入戰略選擇中，是政府利用契約形態對公益管理事務進行的制度安排。在英國，政府契約囿于憲法秩序和合同私法理念而處于合法性危機中［16］。在我國，政府契約因缺乏嚴謹的權利義務邏輯結構和權威性的執法機構，被一些學者歸入“軟法”之列［17］。面對府際合作博弈帶來的問題，立法機關與學界需要創新思路與制度，將“軟法”盡可能“剛性化”。

三、省際經濟合作決策的制度安排

我國的改革是政府導向的漸進型體制轉型，各種正式與非正式制度相互交織，構成“文本”制度與“運行中”制度相互競爭的“雙軌”互動體系：一方面，立法機關依循立法權限制定各類正式的文本規范，確定價值取向和行為模式，彰顯法治的完備性和權威性；另一方面，遵守與執行文本規范的政府、公眾在處理具體問題時，常常從成本—效益角度出發選擇可“變通”的規范，譬如地方性文件、公共關系。這樣，大量非正式制度取代文本規范并將之普及化，凸顯出社會轉型期制度領域的“誘變”特征。在此意義上，青木昌彥將制度的內生性和客觀性統一起來，認為制度是共有理念的自我維系系統，表現為明確、條文化的符號形式只有為博弈參與人相信并接受時才能成為制度［18］。這也說明了文本制度與動態制度的區別與效應。

我國省際經濟合作決策制度同樣體現了“雙軌”互動的特點，主要表現在：

（一）決策制度是由立法、政策、規劃、契約、公共關系等多種形式構建的規則體系

目前，省際經濟合作決策制度的主要形式有三個方面［19］：一是國家立法、政策與規劃對區域經濟聯合發展的導向。二是省際政府創造確立的類型化區域合作規則體系，包括：（1）泛珠三角“9+2”政府制定的體系化合作規則，現有近100個合作文件，涉及基礎設施、產業投資、農業、信息化、環保等廣泛領域，構建了定期決策的聯席會議和論壇；（2）環渤海經濟圈、長三角、東三省、黃河協作帶、長江經濟帶等涉及的框架性合作規范，規范內容不及前述（1）類具體詳盡；（3）專項事務合作規范，是采用政府文件方式“就事論事”的合作形式，包括強制性和契約性兩種，前者是國家賦予省政府的責任，譬如支援汶川災區的“一省幫一重災縣”制度，后者是省際自愿形成的專項事務合作規則，譬如晉、陜、蒙、豫四省簽訂的《雙邊旅游合作協議》、蘇、魯、豫、皖四省簽訂的《藥品監督稽查聯防協作區協議》。三是地方政府之間、政企之間安排跨區域公共產品的其他非正式制度。前述制度多數是府際事務的契約型安排，不足以構成《立法法》中的權威效力位階，也無法成為司法審查的直接依據，其制度意義更多在于事先引導而非事后補救。

（二）決策制度是涵蓋變化中的決策體制各要素的規則體系

決策體制是決策主體及其職權劃分的統一體，核心是決策權配置。決策體制與一定的憲政結構相匹配，基本形態是集權制和分權制。在市場經濟條件下，各國趨向于構建政府分權、公眾參與的多元社會治理體制，我國省際經濟合作在遵循政權體系的權力安排下，已經出現突破權力邊界的創新決策內容。

1.憲政結構內外的決策主體安排

我國《憲法》和人大、政府組織法框定了縱向政府“條條”決策的權力分配和制約機制，譬如國務院對地方政府統一領導的體制、特殊社會經濟事務的垂直領導體制（如海關、國稅、煤監、人民銀行等），1994年分稅制方案和2008年2月中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》將中央政府職能確定在“維護國家法制統一、政令統一和市場統一”上。這些規定與做法有益于夯實中央集權的政治與經濟基礎。但是，跨省事務安排在中央集權與地方分權的“適度”問題上還缺乏可操作、易接受、見成效的制度安排。2007年末，廣東東莞市黨政聯席會議作出2009年前本市養豬業退市的“禁豬令”，引發央地產業規劃權安排的爭論。同樣，依照市場原則組建的泛珠三角“9+2”聯盟對國家強制性區域規劃政策直接產生牽制，體制邊緣的權力創新要求現行體制的引導與認可。

在針對省級政府的“塊塊”管理體制里，中央政府主要通過編制立法和政策影響省級政府系統內部的權力配置，省級政府則通過預算管理來制約權力實施。事實上，受傳統權力分配格局與政府權力頻繁整合的影響，省級事務決策主體存在交叉與模糊現象：其一，黨政決策交叉。地方黨委與政府、人大如何配合決策，是一個進行時中的爭議。一些地方實行黨委書記兼任人大常委會主任的嘗試，不能體現相互監督制約關系［20］。其二，立法與行政決策交叉。同為信用管理立法，《遼寧省企業信用信息征集發布使用辦法》（2008）由省人民政府常務會議通過，《廣東省企業信用信息公開條例》（2007）則由省人大常委會通過。這種決策交叉同樣涉及省政府各職能部門之間。其三，集體決策與首長負責制交叉。各省政府決策重大事項通常采取全體會議、常務會議等集體決策形式，而一些立法與政策性授權又強化首長負責制，譬如菜籃子工程、安全生產、食品質量管理等事務。決策主體的交叉與模糊容易導致決策失范，產生尋租、政績工程等敗德行為。

此外，公眾長期以來被排除在公共決策之外，包括企業、協會、公民及利益關聯方在內的地方利益集團尚缺乏足夠的決策參與空間。在云南怒江大壩興建過程中，電力部門與政府處于強勢地位，外遷少數民族不愿改變生活習慣而陸續回遷，但無法參與項目決策；相反，下游（薩爾溫江）的泰國、緬甸群眾提出抗議，認為大壩興建會破壞全流域生態系統，影響下游人民生計。近年來，環境評價、價格調整、稅收立法等關系公眾利益的決策開始依法引進公眾參與制度，2006年中共中央發布的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》也明確提出“黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與”的社會管理格局目標。

2.靜態與動態交織互動的決策權安排

前述決策主體的制度安排是內含決策權分配與制約關系的。但是，權力（利）的行使遠非計算機式的完全程式處理。社會經濟生活瞬息萬變，如何提供滿足現實需求的制度產品，立法與政策制定者需要樹立時空觀念。

承接前述分析，我國省際合作決策權在制度上呈現下列特點：（1）憲法性分權形成不同屬性省級政府的權力差異，譬如省、自治區與直轄市之間、大陸省級政府與港澳特別行政區政府之間的權力差異，以及經濟特區、計劃單列市等副省級城市對省級政府權力的制約。（2）“先富帶動后富”的政策性分權造成省際政府實質上的權力差距。據官方統計，諸如廣州、深圳、東莞等10多個城市的GDP已經高達3 000多億元，遠超青海、甘肅等省份，“富可敵省”的佛山市高調提出爭取“較大的市”資格，試圖通過“強市擴權”獲得立法權［21］，省際差距可見一斑。（3）模糊邊界的權力創新與超越。市場化過程中的分權是政府體制改革的“試錯法”思路，地方政府的權力創新既可以是對制度空白的填補，也可以是對現行規則的變通，也不排除尋租中的權力濫用，這些越界行權在某種程度上是地方與中央政府間的“博弈”，中央政府是否認可，取決于權力創新對憲政秩序發展方向的正負效應。英國分權改革的實效提供了一個可資借鑒的標準，即分權不能從根本上改變政治權力和管理權力的框架［22］。

3.雙向推進的決策過程安排

如前所言，政府主導公共決策是傳統集權決策體制的特征。隨著分權化的推進，政府、企業與個人均納入公共政策的博弈過程。政府不再是完全的公益代表，企業與個人也并非純粹的私利主體。丹尼爾#8226;貝爾在分析資本主義文化矛盾時提出群體社會（community society）概念，認為社會權利請求已經不再奠定在個人屬性基礎上［23］。哈貝馬斯解釋19世紀末新干預政策時指出社會國家化與國家社會化的同步發展，私人機構在很大程度上具有半公共性［24］。二者的現象解讀揭示了公共決策發展的雙向性：一是政府內部的自我完善，一是政府外部的社會推動，兩者相互交融，促進了社會治理的網絡化與扁平化。

對于政府，依托分權體制下的可控資源可以創新府際與政企、官民間的博弈模式，其中，吸收公眾參與決策或者實行政府過程的透明化監督，有利于降低合作交易成本并彰顯其民主政治的價值。目前，省際合作決策依舊是政府主導的政策過程，但是已經萌生出公眾參與的利益訴求和對話機制，譬如泛珠三角合作提出的“政府引導，市場主導”原則、官企合辦的各類論壇、“精英參與”的專家智囊團等。

四、省際經濟合作決策的典型案例評析

總體而言，省際經濟合作還是一種欠成熟的府際關系，規范的非正式性和機構的非權威性直接影響著合作效果。在此，筆者選擇幾例合作決策范例，分析其創新或不足之處，以期對相關制度完善提供一些方向和思路。

（一）毗鄰省區糧食收購價格協調會：一種過渡期的制度選擇

1998年5月，國務院先后發布《關于進一步深化糧食流通體制改革的決定》以及《關于進一步做好糧食購銷和價格管理工作的補充通知》，規定國有糧食收儲企業只能在本縣行政區域收購糧食，不得到外地直接收購糧食。于是，地區之間、糧食企業之間相互攀比，造成糧價秩序混亂。2000年6月，原國家計委發布《省際間糧食收購價格銜接辦法》，規定各省制定糧食收購價必須事先參加價格銜接區域內各省政府輪流負責召集主辦的價格協調會，價格協調會議紀要由各省人民政府代表簽署，報國家計委備案。違反規定的，國家計委給予制裁。2004年5月，國務院發布《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，全面放開糧食收購市場。《意見》指出，糧食收購價格主要由市場供求形成；當供求發生重大變化時，為保證市場供應、保護農民利益，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種在糧食主產區實行最低收購價格。

本案涉及的毗鄰省際價格協調會是在糧價、糧市實行國家計劃控制下的強制型府際合作形式。在糧食政策形成“市場壁壘”時，各省政府依照“經濟人理性”確定收購政策。在價格機制作用下，財力富裕省份必會突破政策邊界進入財力貧瘠省份，糧農也會選擇優勢價格跨省售糧，這種符合供求規律的省際貿易卻觸動舊體制下的府際利益，原國家計委通過價格協調會進行府際利益平衡明顯具有維系體制內秩序的意圖。當糧價放開、糧食跨省購銷成為體制內改革方向時，價格收購決策權讓渡給市場，價格協調會因不合時宜而成為多余。這說明，省際合作應當遵循體制與政策目標。

（二）東北三省政府立法協作：一種突破憲政框架的制度創新

2006年1月，針對東北三省共同面臨的老工業基地改造政策環境，遼寧省法制辦牽頭，東北三省法制辦在沈陽召開政府立法工作協作會，在以下方面達成共識［25］：一是整合三省立法優勢，實現立法資源共享，降低立法成本，提高立法效率和質量；二是在促進非公有制經濟發展、應對突發事件、國家機構和編制管理、規范行政執法等領域和項目實行立法分工與協作，三省分頭承擔部分立法項目和論證項目，比如，遼寧省完成《企業信用信息管理辦法》、《遼寧省個人信用管理辦法》等立法項目，論證《突發公共事件應急條例》；三是立法協作采取緊密型、半緊密型和分散型三種方式，重點立法項目采取緊密型協作，三省成立聯合工作組；四是三省政府法制辦分工負責、互相配合，每個項目都成立專門立法小組，定期召開會議，定期通報信息；五是三省政府法制辦制定《東北三省政府立法協作框架協議》，確定下列立法協作原則［26］：打破地區封鎖、維護國家法制統一原則；突出東北三省地方特色；分工協作，共享立法成果。該《框架協議》是全國首次地區性立法協作的嘗試。

東三省政府立法協作是一種典型的省際決策合作，它突破了憲法框定的省級政府在“管轄范圍內”的立法權限制，將權限在技術上向省外拓展：一是互相借鑒立法成果，避免資源浪費，這種合作本質上是法律資源的移植，并未從根本上改變立法與行政管轄權；二是對跨省際事務通過聯合工作組共同決策，這種合作本質上是省政府間的權力交換與整合，是對憲法權力安排的再調整，因此具有重要的理論與實踐意義。與泛珠三角聯盟的合作規范相比，東三省政府立法合作創新了省際合作的關鍵環節，開啟了國家區域規劃中的立法新思路，即省政府通過合作解決區域性共同問題，降低了憲政制度缺失帶來的省際“分而治之”成本。不過，立法合作創新無疑面臨合法性的兩大挑戰：一是政府間合作如何獲得省人大及其常委會的授權與監督，避開人大約束的政府合作顯然不符合我國憲政管理要求；二是政府間合作的非正式制度如何變遷為正式制度，是采取憲法審查制度還是由中央統一立法規范。解決相關問題需要調動中央與地方共同的積極性和智慧。

（三）北京938路支5線廊坊遇阻事件：一種省際合作沖突的協調方案

2001年夏，河北省廊坊市開發區管委會向北京938路公交車所屬的北京八方達公司提出合作，要求開通廊坊至北京的公共汽車。同年9月，始發北京站、穿行廊坊東方大學城的938路支5線開通，票價10元。與之競爭的對手是2000年9月成立的廊坊運輸公司大學城分公司（下稱分公司），分公司長途大巴走京津塘高速公路，票價12元。兩公司在價格和速度上各占優勢，數年來相安無事。2008年1月，北京市政府對公交車實行刷卡打折惠民政策，938路支5線學生卡2.9元就能到廊坊。由于價格懸殊，938路支5線客流量猛增，分公司客源銳減。2008年4月3日，分公司部分承包人開始阻攔938路支5線進入廊坊，要求北京公交從廊坊區域內撤回北京區域經營。4月10日，交通運輸部、國家發改委、北京市交委、河北省交通廳以及廊坊市政府負責人在廊坊召開協調會議，決定938路支5線不從廊坊撤出，分公司承包人的經營困境由當地政府解決。隨后，廊坊市政府為分公司特批50輛出租車，鼓勵大巴承包人轉行做的哥。轉行前，相關部門給大巴車減免費用，幫助承包人逐步退市。

938路支5線廊坊遇阻事件是利害關系人采用消極方式解決省際利益沖突的典型案例。在環渤海經濟圈日益追求合作利益的大背景下，攔截公交造成的“進入壁壘”有悖于來往京廊的乘客福利，但是也折射出省際合作決策中的制度缺失：一是跨省公交運營的決策權如何配置？本案中，938路進入廊坊是政企合作的結果，此決策權安排直至2004年才由河北省交通廳否定，卻也未明確善后方案，由此可見，省際合作意識與機制尚未形成。二是跨省公交損益如何在政府間分擔？本案紛爭始于北京市對公交消費的財政補貼，其受益范圍延伸至廊坊而產生正外部性，兩省卻對損益填補未做安排；同樣，分公司承包人轉行的利益補償也是廊坊政府單方面承擔。有觀點指出，省際利益補償機制是現階段最難解決的問題［27］。三是省際沖突如何解決？在民民、官民間沖突救濟機制日益完善后，府際沖突解決逐步成為一個迫切需要更新觀念和創新制度的問題。本案延續慣用的處理思路，由中央斡旋省際沖突，確保處理結果的權威性和效益性，但是，這種事后補救是非正式的個案干預，缺乏系統、過程和危機管理的制度設計。

五、省際經濟合作決策制度的完善

針對我國省際經濟合作決策中存在的問題和障礙，在堅持科學、系統、民主、規范決策的基礎上，筆者對相關制度的完善提出以下方面思路：

（一）完善國土綜合規劃，為省際合作提供區位政策參照

國土綜合規劃是一國最高層次的空間規劃，各國依照國土資源和憲政結構，實行強調控、弱調控和多元調控三種模式［28］。日本依照《國土綜合開發法》制訂全國規劃，涵蓋社會經濟發展目標、開發模式、基礎設施配置以及人口、經濟活動空間布局等內容，規劃由內閣會議通過［34］。美國國土規劃主要是分部門進行，聯邦政府只是政策性指導，縣級規劃最具體詳盡，公眾參與度最高［35］。德國實行多元調控，基本依據是《空間規劃法》，全國規劃分聯邦、州、地方三個層次，低級規劃須符合高級規劃，聯邦政府通過國土規劃部與各州代表組成部際委員會，統籌協調全國各級規劃［36］。我國從1985年開始編制全國國土規劃，但實施效果不好。2007年，國務院發布《關于編制全國主體功能區規劃的意見》，指出主體功能區規劃是“戰略性、基礎性和約束性”規劃，是其他各項規劃在空間開發和布局的基本依據。筆者認為，主體功能區規劃編制應當充分考慮省際合作現狀與既往空間開發政策，實現新舊方案有效對接，促進地區間的利益協調。

（二）深化政府產權管理，規范府際交易關系

前已述及，地方政府依法享有特定地域的資源配置權，是省際開展合作的物質基礎。長期以來，國有產權的抽象概括掩蓋了政府之間因預算級次不同而造成的產權分級歸屬事實，譬如北京市政府投資形成的資產與海淀區政府投資形成的資產在性質上同為國有，但分屬兩級預算主體擁有，非經法定條件和程序，上級不得擅自占用、劃撥下級資產。為此，有學者提出實行中央和地方分別所有制度，將中央所有權賦予從中央到地方的每一財政主體［29］。這一理解有利于強化地方政府的產權意識，并為公眾參與地方事務管理提供便利。同樣，府際產權交易也需要依托清晰的產權界定。近年來，我國在有關自然資源開發、國有資產管理、財政轉移支付等立法中，散見有不少府際交易規則。實踐中，許多省際經濟合作不僅是政策對接或者企業跨省協作，還有政府間直接的財產流轉關系，譬如財物捐贈、項目合作等。對于府際間財產流轉問題，有必要通過單獨立法來明確交易的范圍、條件、程序、權責等內容，使府際交易規范化、透明化。

（三）整合政府職能，組建正式性區域管理機構

區域性管理機構是統領全國跨區域事務的綜合性政府部門，是制定或者執行跨區域政策的核心機構。機構的綜合性要求打破部門界限，整合部門職能。日本2001年成立的國土交通省就是由中央國土廳、建設省、運輸省和北海道開發廳合并而成。我國也設有處理區域性專項問題的機構，如流域管理委員會、國務院西部地區開發領導小組辦公室（簡稱西部辦），但是缺乏統籌全國區域政策的機構，相關職能分別由國家發改委、國土資源部、建設部等部門行使，呈現碎片化管理態勢。隨著主體功能區規劃與省際合作的推進，我國需要在中央層面組建區域管理機構或者相關協調組織，目前有如下幾種方案：（1）在全國人大之下設立區域委員會，統一行使區域發展決策職能，制定區域性立法，審查重大省際合作事務，調處省際糾紛；（2）在國務院部委改革中整合一個區域發展部門，負責制定、執行區域政策，重要區域事務須經人大或其常委會審批；（3）不設立新機構，創新全國人大或者國務院對區域合作政策、文件或者項目的審查制度；（4）在中央設立府際沖突議事協調機構，譬如矛盾協調會、省部聯席會議；（5）探索府際訴訟制度，將府際糾紛納入司法審判軌道。創新機構涉及政府職能的再調整，難度很大，但符合社會發展要求。

（四）加強政府信息公開，促進公眾參與社會治理

省際經濟合作在政策面上是政府間合作，在操作面上主要是企業間合作。合作政策是否合法有效，需要包括企業在內的社會公眾給予評價和反饋，這是因為省政府不僅是中央政府在地方的利益代表，更是省域內民眾的代議機關。在“委托—代理”的代議政治中，參與公共決策是民眾的權利和責任。2008年5月起實施的《政府信息公開條例》，要求政府主動或者經申請后向公眾披露政府決策的主要工作內容，如預決算報告、區域規劃、重大項目、公共安全執法監督。此類公開一般屬于事后的總結性匯報，還不能體現公眾過程參與的要求，導致一些決策失敗，引發公眾消極參與（如上訪、群體性騷亂）。2008年2月，中共中央發布《關于深化行政管理體制改革的意見》，提出要“提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權”，拓展了公眾參與空間。天津、重慶、黑龍江、甘肅、廣西等省級政府在“重大決策程序”立法中，已經明確規定了公眾參與、專家論證和政府機關決定相結合的決策原則，賦予公眾通過民意測驗、接受調查、座談會、聽證會、信息公開等方式參與決策制定和執行活動。2006年6月，廣州市政府專門制定《廣州市規章制定公眾參與辦法》，將公眾參與納入規章立項、起草、審查、實施等環節，實現公眾參與過程化。網絡時代便捷的溝通渠道，也將助于公眾參與意識和成效的提高。

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（責任編輯：孟 耀）