ＷＴＯ框架下我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整策略選擇

摘 要：全球經(jīng)濟(jì)衰退背景下，更需要防止貿(mào)易保護(hù)主義抬頭。被擱置的多哈回合農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判有望在世人治理經(jīng)濟(jì)衰退中重啟。本文在對全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)主義產(chǎn)生根源的理論分析基礎(chǔ)上，對歐美在WTO框架下農(nóng)產(chǎn)品政策調(diào)整中的實用主義政策進(jìn)行了剖析，提出了我國在農(nóng)業(yè)政策調(diào)整中，對“黃箱”、“綠箱”和“藍(lán)箱”政策調(diào)整對策建議，為未來“多哈回合”農(nóng)業(yè)談判打下基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：WTO；多哈回合；貿(mào)易保護(hù)主義；農(nóng)業(yè)政策調(diào)整

中圖分類號：F320文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2009）04-0087-07

一、研究背景及意義

由發(fā)端于美國的世界性金融危機(jī)帶來的這場全球性經(jīng)濟(jì)衰退，正在深刻地影響著世界各國經(jīng)濟(jì)和國際貿(mào)易格局。(注：參見聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議發(fā)布的“2009年世界經(jīng)濟(jì)形勢與預(yù)測報告”前言部分，受全球性金融危機(jī)影響，預(yù)計世界經(jīng)濟(jì)增長率將從2008年的2.5%降至1%，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)增長將為0.5%，一些國家已經(jīng)為負(fù)增長。國際貿(mào)易方面，2009年國際貿(mào)易量增長將從2008年的4.1%降至-2.8%，其中，進(jìn)口方面，發(fā)達(dá)國家將從2008年的1.5%降至-3.1%，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家將從2008年的10.4%降至-2.2%；出口方面，發(fā)達(dá)國家將從2008年的3.1%降至-3.7%，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家將從2008年的5.6%降至-0.8%。由此可以看出，發(fā)展中國家將成為未來世界經(jīng)濟(jì)增長的主力軍。

收稿日期：2009-01-21

作者簡介：李勤昌（1959-），男，遼寧大連人，研究員，副教授，主要從事國際貿(mào)易研究與教學(xué)工作。E-mail：liqinchang 9 @ 163.com)歷史的經(jīng)驗告訴我們，世界性經(jīng)濟(jì)衰退總是要引發(fā)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，進(jìn)而引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)。歷史經(jīng)驗也告訴我們，實行貿(mào)易保護(hù)主義政策，到頭來總是搬起石頭砸自己的腳。因此，各國有遠(yuǎn)見的政治家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家在為治理這次經(jīng)濟(jì)衰退而獻(xiàn)計獻(xiàn)策的同時，也在呼吁各國警惕貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭，并主張盡早重啟“多哈回合”多邊貿(mào)易談判。

多哈回合走走停停的一個最主要原因，就是主要農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易國在世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化談判中堅持利己主義的“國家利益至上”原則，在涉及核心問題上互不相讓。成員國為了追求利益最大化，一方面設(shè)法通過談判彌補其協(xié)議漏洞，另一方面又在農(nóng)業(yè)政策調(diào)整中，充分利用這種機(jī)會，使本國利益最大化。于是，在國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域形成了既合作又競爭的局勢。因此，在世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）法律框架下，成員國國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策如何與WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議相協(xié)調(diào)，以及在未來多哈回合農(nóng)業(yè)貿(mào)易的重啟談判中應(yīng)當(dāng)采取何種對策，是一個很值得研究的課題。

我國作為 WTO 成員國，廣泛地參與國際分工，融入世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)已是大勢所趨。目前，我國正處在雙重轉(zhuǎn)換的歷史階段：一是從工業(yè)化中期向工業(yè)化后期階段過渡，到本世紀(jì)中葉達(dá)到中等收入國家水平；二是從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌。在這種國際化不斷加深、發(fā)展階段逐步演進(jìn)、體制轉(zhuǎn)換漸次到位的大背景下，國民經(jīng)濟(jì)的增長出現(xiàn)了歷史性的轉(zhuǎn)換——從供給約束型轉(zhuǎn)為需求約束型。各產(chǎn)業(yè)均在積極進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，以期實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整尤其令人注目。然而，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展并未擺脫困境。相比之下，農(nóng)民增收緩慢更加突出。潛伏在背后的重大問題是：明顯滯后的城市化進(jìn)程，嚴(yán)重扭曲了城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，既阻礙國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，又抑制農(nóng)民收入的增長。因此，農(nóng)民增收將成為我國政府長期的首要農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)。

為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的首要政策目標(biāo)，在追求國家利益最大化基礎(chǔ)上，我國的農(nóng)業(yè)政策既要與 WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議保持協(xié)調(diào)，又要以發(fā)展中大國身份參與農(nóng)業(yè)談判。為此，一方面要求我們準(zhǔn)確把握國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易制度的約束性，了解該“游戲規(guī)則”是怎樣形成與變遷的，其運行效果如何，各成員國在其框架下是怎樣進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的。在此基礎(chǔ)上，判別中國農(nóng)業(yè)政策與 WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議存在哪些沖突點，其程度又是如何？如何進(jìn)行戰(zhàn)略性與策略性調(diào)整？另一方面，依據(jù)國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易制度變遷規(guī)律，需要了解政府應(yīng)采取什么樣的談判策略，才能在未來國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易制度中體現(xiàn)我國的利益。

二、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整中的保護(hù)主義

古典貿(mào)易理論告訴人們，在國際貿(mào)易中消除各種貿(mào)易壁壘對貿(mào)易參與各國都會帶來經(jīng)濟(jì)利益。然而，從農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的發(fā)展歷程來看，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及貿(mào)易實施保護(hù)一直是各國普遍推崇的政策。各國所憑借的理論依據(jù)是農(nóng)業(yè)除了能夠保障食品供應(yīng)安全外，還具有保障勞動就業(yè)、經(jīng)濟(jì)緩沖、農(nóng)業(yè)景觀、消除貧困等功能，而這種農(nóng)業(yè)多功能理論，成為農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)政策的理論基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)多功能理論強調(diào)的是形成景觀農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)村就業(yè)、維護(hù)生物多樣性、確保糧食安全、保持農(nóng)村活力等。但是，這種正外部性的主要特點：一是其價值和成本無法通過市場交易和產(chǎn)品價格來體現(xiàn)，因而也就無法通過市場機(jī)制來增加其供給，造成市場失靈；二是增加供給必須依靠本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能指望進(jìn)口產(chǎn)品來實現(xiàn)本國的糧食安全、保障就業(yè)、消除貧困等目標(biāo)。因此，政府必須對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及貿(mào)易進(jìn)行干預(yù)，盡可能實現(xiàn)正外部性的內(nèi)部化。

圖1和圖2對農(nóng)業(yè)保護(hù)政策給了很好的解釋。在一國參加國際貿(mào)易后，進(jìn)口會縮小本國該產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模，本國實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)正外部性就減少；而出口會促進(jìn)該產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模，使本國實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)正外部性增加。國內(nèi)需求為D，社會供給為Ss，個人供給為Sp，P和Q分別為價格和數(shù)量，Pw為世界價格。

圖1表示進(jìn)口產(chǎn)品雖然增加了消費量（由Q⁰增加到Q¹），但該產(chǎn)品的本國生產(chǎn)減少了（由Q⁰減少到Q²），并且進(jìn)口越多，生產(chǎn)越少；圖2表示出口產(chǎn)品雖然減少了消費量（由Q⁰減少到Q¹），但該產(chǎn)品的本國生產(chǎn)增加了（由Q⁰增加到Q²），并且出口越多，生產(chǎn)越多。

各國進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易保護(hù)所采用的方法主要有以下兩種：第一是增加補貼。通過補貼對農(nóng)業(yè)多功能正外部性進(jìn)行補償，從而相應(yīng)地減少農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn)的私人成本，使其與社會成本趨于一致。同時，促進(jìn)出口，引導(dǎo)該產(chǎn)品生產(chǎn)的增加。第二是實施邊境保護(hù)。通過關(guān)稅或非關(guān)稅壁壘措施限制進(jìn)口數(shù)量，使具有農(nóng)業(yè)正外部性的產(chǎn)品主要由本國農(nóng)業(yè)部門來提供。而且，各國任意實施保護(hù)容易增加農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭端，擾亂正常的貿(mào)易秩序，也使得各國的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易難以順利進(jìn)行。因此，國際社會開始對農(nóng)業(yè)保護(hù)予以限制，將保護(hù)政策措施控制在適度和適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。但由于農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，各國都對農(nóng)業(yè)政策改革持審慎態(tài)度，這一點在歷次世界多邊貿(mào)易談判中表現(xiàn)得淋漓盡致。

在農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護(hù)中，國家利益集團(tuán)的斗爭是一個值得研究的突出問題。根據(jù)國家利益相似原則，為了在多邊貿(mào)易談判中能夠更好地體現(xiàn)和維護(hù)自身利益，具有相似談判主張的國家會聯(lián)合在一起形成集團(tuán)，通過集團(tuán)的力量來實現(xiàn)國家的貿(mào)易談判目標(biāo)，如歐盟、凱恩斯集團(tuán)、G20等。由于農(nóng)業(yè)在一個國家中占有重要的戰(zhàn)略地位，各個國家都非常重視農(nóng)業(yè)，在農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易政策的制定和協(xié)調(diào)上，國家需要充分考慮農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益。

國家利益集團(tuán)在農(nóng)產(chǎn)品多邊貿(mào)易政策協(xié)調(diào)中直接影響著農(nóng)業(yè)多邊貿(mào)易體制談判的目標(biāo)和進(jìn)程。如凱恩斯集團(tuán)是由農(nóng)產(chǎn)品出口國組成的國家利益集團(tuán)，是農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化最積極的推動者；歐盟則代表了歐盟內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品國家的國家利益，在談判中強烈堅持貿(mào)易保護(hù)主義立場；G20是發(fā)展中成員為了維護(hù)發(fā)展中國家的利益、消除發(fā)達(dá)國家貿(mào)易扭曲政策而形成的國家利益集團(tuán)，它的產(chǎn)生改變了多邊貿(mào)易政策協(xié)調(diào)體系中由發(fā)達(dá)國家做主的格局，使農(nóng)業(yè)談判能夠充分考慮到發(fā)展中國家的利益。

國家利益集團(tuán)之間的斗爭實質(zhì)上是自由貿(mào)易和保護(hù)貿(mào)易的斗爭，在這種斗爭中，保護(hù)貿(mào)易勢力非常頑強，成為阻礙農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化的主要力量。因此，如何協(xié)調(diào)國家利益集團(tuán)的各自利益，團(tuán)結(jié)更多力量與堅持貿(mào)易保護(hù)的利益集團(tuán)斗爭，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)談判的關(guān)鍵。

三、全球貿(mào)易體制下農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的努力與障礙

由于農(nóng)業(yè)保護(hù)深深植根于發(fā)達(dá)國家的國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策之中，農(nóng)業(yè)貿(mào)易長期被作為一個特殊的領(lǐng)域，游離于全球貿(mào)易體制一般管理框架之外。雖然GATT 各輪多邊貿(mào)易談判試圖將農(nóng)業(yè)貿(mào)易納入總協(xié)定管理框架中，但都因分歧嚴(yán)重?zé)o功而返。

由于戰(zhàn)后世界各國，尤其是發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步迅速，主要農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量大幅度增加；交通和通訊工具的更新?lián)Q代，降低了世界貿(mào)易的交易費用，從而推動全球農(nóng)產(chǎn)品市場逐步由賣方市場轉(zhuǎn)向買方市場。同時，歐共體國家從原先的農(nóng)產(chǎn)品純進(jìn)口地區(qū)，逐步轉(zhuǎn)為主要農(nóng)產(chǎn)品靠補貼向世界市場大量傾銷的區(qū)域性貿(mào)易集團(tuán)，從而打破了農(nóng)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域原來的權(quán)力分配格局。激烈的世界市場競爭，導(dǎo)致美國和歐共體之間爆發(fā)了農(nóng)業(yè)補貼的貿(mào)易大戰(zhàn)，“戰(zhàn)火”殃及“凱恩斯集團(tuán)”，致使其內(nèi)部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者集團(tuán)和消費者集團(tuán)的力量對比出現(xiàn)變化，國內(nèi)利益格局也發(fā)生相應(yīng)變動。貿(mào)易戰(zhàn)的勝利者不是參戰(zhàn)的某一方，而是“漁翁得利”的主要農(nóng)產(chǎn)品的凈進(jìn)口國家和地區(qū)，因為經(jīng)濟(jì)福利流向了他們的“腰包”。于是，為了避免非合作博弈結(jié)果的困擾，將經(jīng)濟(jì)福利剩余轉(zhuǎn)回國內(nèi)，美國和現(xiàn)在的歐盟作為第一行動團(tuán)體，主導(dǎo)了 WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議的創(chuàng)新過程，試圖從中獲得制度性利潤；“凱恩斯集團(tuán)”和日本、韓國等其他農(nóng)業(yè)貿(mào)易國家作為第二行動團(tuán)體，幫助第一行動團(tuán)體完成了制度創(chuàng)新，期望從中分享他們的部分制度性利潤；而一般農(nóng)業(yè)貿(mào)易小國，例如最不發(fā)達(dá)國家，在 WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議創(chuàng)新過程中主要扮演“搭便車”的角色。美國、歐盟和“凱恩斯集團(tuán)”等從事制度創(chuàng)新的第一和第二行動團(tuán)體，也是維持 WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議正常運行的主體力量。

在肯尼迪回合與東京回合多邊貿(mào)易談判期間，雖然也進(jìn)行了農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判，但并未達(dá)成農(nóng)業(yè)協(xié)議。這主要是歐共體的不合作造成的。因為當(dāng)時“共同農(nóng)業(yè)政策” 的運行基本平穩(wěn)，危機(jī)尚未出現(xiàn)。即使美國和歐共體，對一項在某種程度上推進(jìn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的農(nóng)業(yè)協(xié)議形成一些共識，但因無法找到雙方福利的相切點，從而使此項國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易制度安排無法創(chuàng)立。到了烏拉圭回合階段，歐共體的共同農(nóng)業(yè)政策危機(jī)四起，先后經(jīng)歷了始于 1985 年和 1992 年的兩個階段改革，這樣，敦促歐共體對“共同農(nóng)業(yè)政策” 進(jìn)行符合國際社會期望的調(diào)整就有了活動空間。而且，“共同農(nóng)業(yè)政策” 帶給歐共體日益沉重的財政負(fù)擔(dān)，促使歐共體與美國及“凱恩斯集團(tuán)”形成更多的共識，加上各國政治家、農(nóng)業(yè)官員及專家學(xué)者的政治智慧，已設(shè)計出一套制度裝置，能夠使各國形成利益交匯點，于是，烏拉圭回合結(jié)束之時達(dá)成了 WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議。

烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議于 1995 年正式運行后，由于以下幾方面原因，需要新一輪多邊談判來修訂。一是法律動因問題。農(nóng)業(yè)協(xié)議第 20 條規(guī)定，在該協(xié)議實施期結(jié)束的前一年，即 1999 年，開始繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)領(lǐng)域改革進(jìn)程的談判。同時，該條款還決定了“特殊保障條款”的有效適用期。此外，農(nóng)業(yè)協(xié)議第 13 條的和平條款，只在烏拉圭回合協(xié)議實施期間有效，也就是在 2003 年底到期。二是新問題。在 WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議的執(zhí)行中，遇到關(guān)稅配額管理、關(guān)稅化、遵守出口補貼承諾、國內(nèi)支持減讓規(guī)定和農(nóng)業(yè)的“非貿(mào)易關(guān)注”等一系列新問題。三是加大農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化力度的要求。許多成員國希望通過再次推動全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化來擴(kuò)大其農(nóng)產(chǎn)品出口。基于上述原因，2001年即開始了多哈回合農(nóng)業(yè)談判。

多哈回合農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判中，繼續(xù)采取了烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判的方式，將農(nóng)業(yè)問題分為市場準(zhǔn)入、國內(nèi)支持和出口補貼三個領(lǐng)域來處理。主要議題為：（1）市場準(zhǔn)入。削減農(nóng)產(chǎn)品約束關(guān)稅，減少或取消季節(jié)稅和同一產(chǎn)品多重關(guān)稅，利用“瑞士公式”或其他類似公式削減關(guān)稅高峰；消除關(guān)稅配額中關(guān)稅的“水分”，明確實施關(guān)稅配額的管理程序，對現(xiàn)行關(guān)稅配額制度設(shè)立時間約束；允許將特殊保障條款用于有選擇的和有限的基本糧食產(chǎn)品，嚴(yán)格規(guī)定其“觸發(fā)器”規(guī)則。（2）國內(nèi)支持。繼續(xù)使用綜合支持量（Aggregate Measurement of Support，簡稱AMS）方法，并做進(jìn)一步削減，規(guī)定特定農(nóng)產(chǎn)品的 AMS 補貼水平和削減承諾，從 AMS計算中免除出于糧食安全目的的補貼，重新審議符合條件的生產(chǎn)、通脹和在“特殊發(fā)展”條款下可免除削減義務(wù)的“資源匱乏農(nóng)民”的定義；限制“藍(lán)箱”措施條款下可以免除的措施，并將相應(yīng)的開支納入 AMS 的計算；嚴(yán)格界定“綠箱”政策的標(biāo)準(zhǔn)，更精確和可度量地給出“對生產(chǎn)和貿(mào)易影響最小”的定義，保留現(xiàn)有“綠箱”政策措施，重新就農(nóng)業(yè)協(xié)議第 13 條（和平條款）進(jìn)行談判。（3）出口補貼。遵循烏拉圭回合模式，進(jìn)一步削減出口補貼；引入更多的指定產(chǎn)品，包括可能大幅度削減高額補貼的產(chǎn)品；進(jìn)一步強化反規(guī)避措施，包括處理好目前農(nóng)業(yè)協(xié)議中遺留的一些問題；闡明“農(nóng)業(yè)協(xié)議”中農(nóng)業(yè)補貼與“補貼協(xié)議”中補貼的關(guān)系。然而，多哈回合因主要農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易國的立場矛盾激烈，幾次談判無功而返，終于擱置至今。

四、歐美的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整實踐

縱觀歷次多邊貿(mào)易談判，無不是談判各方以本國利益為中心，利己者則擁護(hù)自由貿(mào)易，害己者則避而不談，極力維護(hù)既得利益。農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判也是如此。一個有限理性的成員國，面對國際社會信息不完全的條件約束，會按照信息的邊際收益等于邊際成本原則，搜索其國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策與該領(lǐng)域國際游戲規(guī)則的沖突點，界定一個現(xiàn)實的沖突點集合。在該集合的區(qū)間內(nèi)，成員國根據(jù)沖突點的重要性，對其政策進(jìn)行調(diào)整，直至邊際收益等于邊際成本時為止，以實現(xiàn)反映農(nóng)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域主導(dǎo)利益集團(tuán)要求的國家利益的最大化。

我們進(jìn)而作出如下推論，歐美的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整則成為極好的實證：第一，當(dāng)國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策與國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易制度產(chǎn)生沖突時，如果調(diào)整符合本國的農(nóng)業(yè)政策改革方向，有利于增進(jìn)本國利益，則成員國的農(nóng)業(yè)政策會主動調(diào)整；相反，成員國可能要被動調(diào)整，甚至不調(diào)整。第二，在特定的農(nóng)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域，如果成員國之間的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整面對信息不完全的國際社會環(huán)境，只有當(dāng)國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對成員國不調(diào)整行為的查處概率與處罰成本的乘積大于不調(diào)整的收益時，被動性的政策調(diào)整才會發(fā)生；否則，該成員國會盡量規(guī)避此項農(nóng)業(yè)政策安排。第三，實力雄厚的農(nóng)業(yè)貿(mào)易大國，若預(yù)期到國內(nèi)某些農(nóng)業(yè)政策安排與正在形成的國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易制度的基本原則相沖突，如果進(jìn)行調(diào)整，國家將會付出重大代價時，該國就會通過談判的方式，努力將這些沖突性的政策安排納入到國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易制度的例外條款中保護(hù)起來，以免進(jìn)行調(diào)整。第四，實力弱的農(nóng)業(yè)貿(mào)易小國，除了國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易制度的例外條款外，當(dāng)某些農(nóng)業(yè)政策安排明顯與國際規(guī)則發(fā)生沖突，調(diào)整又對本國農(nóng)業(yè)不利時，該國沒有動力和能力去修改國際規(guī)則，只得進(jìn)行被動式的適應(yīng)性調(diào)整，以換取其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（一）美國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整實踐

WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議正式生效后，美國對其農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了重大調(diào)整，集中體現(xiàn)在 1996年 4 月開始實施的《1996 年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與修改法》，以下簡稱《新農(nóng)業(yè)法》，主要調(diào)整如下：

其一，取消目標(biāo)價格和差價補貼，實行多種收入支持措施。美國《新農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，從 1996 年起取消長期實行的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格和差價補貼，2002 年后將停止向農(nóng)場主提供農(nóng)產(chǎn)品價格和收入支持方面的補貼，使美國農(nóng)業(yè)“完全過渡到市場經(jīng)濟(jì)”。政府將引導(dǎo)農(nóng)場主參加期貨交易和農(nóng)業(yè)合作組織，并推行作物收入保險計劃，通過社會環(huán)節(jié)來化解和分擔(dān)農(nóng)民的市場風(fēng)險，以保證農(nóng)民收入穩(wěn)定。

其二，設(shè)立過渡性的彈性生產(chǎn)合同補貼，以直接固定收入支持替代國內(nèi)價格支持。為了彌補 “農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格和差價補貼”取消后對農(nóng)民收入造成的損失，作為過渡，在 1996—2000 年間設(shè)立“彈性生產(chǎn)合同補貼”。只要農(nóng)場主自愿執(zhí)行政府制定的環(huán)境資源保護(hù)計劃和沼澤地保護(hù)條款等法規(guī)，并一次簽訂 7 年“彈性生產(chǎn)合同”，即可得到補貼，其補貼額按平均補貼基準(zhǔn)和農(nóng)民種植合同面積數(shù)計算。未來 7 年，直接固定收入支持總額 356.26 億美元，平均每年補貼 50.89億美元；而 1986—1995 年的 10 年間用以價格支持的直接補貼總額高達(dá)1 081 億美元，平均每年為 108.1 億美元。可見，直接固定收入支持比以往的價格支持力度大幅度下降，降幅達(dá)一半以上。此外，美國已經(jīng)將補償性支付與谷物種植者脫鉤，進(jìn)而使“藍(lán)箱”價格支持轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G箱”對農(nóng)民直接固定支付。

其三，取消對農(nóng)場主儲備的補貼。美國以前的政策形成了存糧于民的體系，但國家財政補貼負(fù)擔(dān)很大，于是，《新農(nóng)業(yè)法》僅保留用于國際人道主義食品援助的 400萬噸糧食儲備，而取消了對農(nóng)場主儲備的補貼。

其四，導(dǎo)入市場喪失補助政策。1998 年美國農(nóng)業(yè)收入，受國際市場谷物價格持續(xù)下落和亞洲金融危機(jī)的影響，比美國農(nóng)業(yè)史上農(nóng)業(yè)收入最高的一年 1996 年減少了21%。美國政府為提高農(nóng)民收入，于 1998 年 10 月實施市場喪失補助政策。1999 年市場喪失補助支出 28.57 億美元；2000 年農(nóng)業(yè)支持計劃中用于市場喪失補助的支出為55.4 億美元，約為 1999 年的 2 倍。

其五，解除大部分農(nóng)作物的種植限制。農(nóng)場主若不參加政府的農(nóng)業(yè)計劃，他一直擁有完全的種植自由。但對參加政府計劃的農(nóng)場主而言，其種植自由曾受到種種限制。實施《新農(nóng)業(yè)法》后，只要保證耕地不被非農(nóng)業(yè)占用，農(nóng)場主有權(quán)在其所有的耕地面積上種植，除水果蔬菜以外的任何農(nóng)產(chǎn)品，卻不影響其獲得收入補貼的權(quán)利。

美國農(nóng)業(yè)政策雖然出現(xiàn)了上述重要調(diào)整，仍然保持了很強的連續(xù)性，主要框架的局部發(fā)生了一些變動，其他部分基本維持以往的格局。例如，烏拉圭回合談判中，美國為避免對一些與生產(chǎn)限制計劃有關(guān)的“黃箱”政策支持進(jìn)行過早調(diào)整，與歐盟聯(lián)手設(shè)置了“藍(lán)箱”政策條款，將按固定面積、產(chǎn)量和牲口頭數(shù)提供的補貼，以及根據(jù)基期生產(chǎn)水平 85% 以下所提供的補貼，都納入了該條款的屏蔽范圍之內(nèi)。

（二）歐盟農(nóng)業(yè)政策調(diào)整實踐

在 WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議的框架下，歐盟的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整集中體現(xiàn)在“2000 年議程”中，主要包括：

其一，谷物政策。在 2000—2001 兩年期間，谷物干預(yù)價格將削減 15%，而不是委員會提議、農(nóng)業(yè)理事會批準(zhǔn)的 20%。價格下調(diào)損失的 50%通過增加耕地面積支付予以補償。油籽和亞麻籽的耕地面積補貼，從 2002 年開始，3 年內(nèi)削減到與谷物相當(dāng)?shù)乃健Ψ姨m及瑞典的北極地區(qū)采取補充性支付，以補償谷物和油籽的額外干燥成本；在玉米不是傳統(tǒng)作物的成員國，耕地面積支付可按適宜土地上生長的飼草量來補貼。強制性休耕按照基期 10%的比例，一直保持到 2006 年。

其二，牛肉政策。對牛肉來說，支持價格到 2002 年削減 20%，而不是委員會原先建議的 30%，“安全網(wǎng)”干預(yù)體系被保留，必要時采取政府買入的干預(yù)政策。牛肉特別保險費和哺乳母牛保險費增加，但建議的奶牛保險費未采納。取而代之的是，所有家畜都適用于新的屠宰保險費，其中 8 個月以上的家畜每頭 80 歐元；授權(quán)成員國從自己的預(yù)算中支付乳牛的屠宰保險費。

其三，乳業(yè)政策。歐盟乳業(yè)的生產(chǎn)配額制度更新后一直沿用到 2006 年。委員會所提的削減干預(yù)價格 15%的建議被采納。然而價格削減計劃將不會像所建議的從 2000 年開始，甚至也不是如農(nóng)業(yè)理事會所同意的從 2003 年開始，相反是從 2005 年開始，3年內(nèi)以每年 5%的速度削減。與價格削減平行的是，大多數(shù)成員國的牛奶配額按比例增加 1.5%；但在地中海國家和愛爾蘭島內(nèi)增加的更多，該制度于 2000 年生效。

其四，經(jīng)濟(jì)作物政策。雖然果酒制度的改革并不是原 2000 年議程建議中的組成部分，但是 1998 年 7 月委員會將此部門的修訂建議列入了議事日程，且納入了最終的 2000 年議程的一攬子方案中。另外，1998 年 7 月農(nóng)業(yè)理事會已同意為期 3 年的橄欖油過渡性支持安排，而且新的支持安排包括煙草。糖是這次易受改革的產(chǎn)品鏈的明顯例外。

其五，農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅政策。雖然谷物、牛肉和牛奶的支持價格已被削減，但是委員會既未建議，理事會也未采納任何與之相伴的進(jìn)口關(guān)稅的削減。

其六，農(nóng)村環(huán)境與發(fā)展政策。農(nóng)業(yè)理事會接受了委員會所提三項建議中的一項，即交叉符合理念。因而，成員國現(xiàn)在不得不采取適當(dāng)?shù)沫h(huán)境措施，如果農(nóng)場主想要全額接受面積和頭數(shù)補貼，他們必須遵守這些規(guī)定。交叉符合不會節(jié)約歐盟的預(yù)算，因為減少補貼所能節(jié)余的資金將留在成員國，以“支持農(nóng)業(yè)環(huán)境措施、欠佳地區(qū)、限制面積、提前退休、造林計劃和農(nóng)村發(fā)展”。

其七，農(nóng)業(yè)支出政策。正如委員會原先建議和開銷的一樣，2000 年議程的一攬子方案到 2006 年，奶業(yè)部門增加開支 19 億歐元，牛肉部門增加開支 20 億歐元。這是將支持從消費者轉(zhuǎn)向納稅人無法回避的結(jié)果。在2000—2006 年的 7 年間，農(nóng)業(yè)部長們做出選擇，將牛奶的價格削減推遲到較后部分，并減少牛肉的價格削減。即使如此，它們也超過了承諾的一攬子協(xié)定中價值達(dá)3 140 億歐元的目標(biāo)。

縱觀歐盟的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整行為，以被動式調(diào)整為主，主動式調(diào)整為輔。這種調(diào)整不過是為了應(yīng)對納稅人削減財政負(fù)擔(dān)、合理配置財政資源的呼聲以及 WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議的約束要求而已。實際上，共同農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)和基本架構(gòu)并未發(fā)生大的變化。

五、合理調(diào)整我國的農(nóng)業(yè)政策，為再啟多哈回合農(nóng)業(yè)談判作好準(zhǔn)備

我國農(nóng)業(yè)的國內(nèi)支持政策，只有個別是“黃箱”政策，亟待深度調(diào)整；大量的屬“綠箱”政策，但其中某些形式需要規(guī)范，手段有待調(diào)整，一些內(nèi)容尚需擴(kuò)展。此外，不大引人關(guān)注的“藍(lán)箱”政策，則可作為我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策補充性調(diào)整的預(yù)備隊。

1.“黃箱”政策支持的調(diào)整

在微量允許標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)加大價格支持力度，資金支持轉(zhuǎn)向糧棉等重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者。為了充分利用“黃箱”政策中保留的政策支持空間，當(dāng)糧棉等大宗的重要農(nóng)產(chǎn)品價格偏低時，為增加農(nóng)民收入，首先，要在“微量允許標(biāo)準(zhǔn)”范圍內(nèi)，盡量增大對這些農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的價格支持力度，做到農(nóng)民增收與農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給二者兼顧。其次，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者簽訂糧棉等農(nóng)產(chǎn)品的收購合同，按照市場價分時間段收購。這種分時收購方式，一方面利于強化農(nóng)民的惜售預(yù)期，推動市場價格上升，另一方面通過政府購買介入，先行提高市場價格，然后再站在更高的價格臺階上收購，照此循環(huán)，接近于提高保護(hù)價收購，又不違背 WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則。

對重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者定向?qū)嵤┺r(nóng)業(yè)投入品補貼。放開化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等生產(chǎn)資料的價格，低收入或耕地面積小、質(zhì)量差的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，在種植糧棉油等重要農(nóng)產(chǎn)品時，憑基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府證明及購買農(nóng)用生產(chǎn)資料的正規(guī)發(fā)票，到指定地點，按固定比例領(lǐng)取投入品補貼。或者將投入品補貼折抵為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者上繳的稅費，如果補貼額高于上繳稅費，僅補發(fā)余額部分；如果補貼額低于上繳稅費，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者只上繳差額稅費。

2.“綠箱”政策支持的調(diào)整

資助農(nóng)村居民教育培訓(xùn)，夯實人力資本基礎(chǔ)。為了加速我國的城市化進(jìn)程，開發(fā)農(nóng)民的人力資源，幫助收入水平和擇業(yè)能力處于相對弱勢地位的農(nóng)民階層，增加他們的收入，政府可提供教育培訓(xùn)服務(wù)。首先，直接補貼農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)費用。不論是農(nóng)民獲取綠色資格證書，還是進(jìn)城從事一定技術(shù)含量的職業(yè)，都可憑有效證件和培訓(xùn)資格證書，領(lǐng)取一定金額的學(xué)雜費補貼。其次，資助非政府創(chuàng)辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。為了鼓勵社會力量以較低的價格對農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，政府可公開招標(biāo)選擇若干家有實力的民間培訓(xùn)組織，根據(jù)培訓(xùn)的合格農(nóng)民數(shù)量，給予其培訓(xùn)費用一定比例的補貼。

加速農(nóng)業(yè)的信息化進(jìn)程，降低農(nóng)民的交易成本。在農(nóng)產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢中，價格優(yōu)勢居首位，而營銷成本是構(gòu)成價格要素的極其重要的組成部分，有時其比重超過農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本。如何降低營銷成本，成為提升一國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的重要環(huán)節(jié)。其中，通過農(nóng)業(yè)的信息化，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲取價格和供求信息、搜尋交易對象的成本支出和時間耗費，加速農(nóng)產(chǎn)品的跨國流通，是一條符合“綠箱”政策一般服務(wù)的便捷、高效的重要途徑。為此，需擴(kuò)大財政投資，改造農(nóng)村通訊設(shè)施網(wǎng)。如同農(nóng)村電網(wǎng)改造一樣，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間通訊服務(wù)費的同網(wǎng)同價；政府資助，企業(yè)參與，加快電腦網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村地區(qū)的延伸，為農(nóng)民網(wǎng)上獲取購銷信息甚至進(jìn)行交易創(chuàng)造條件。

逐步擴(kuò)大糧食安全公共儲備份額。隨著人口城市化速度加快，商品糧所占比例穩(wěn)步上升，在財政收入增加和支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的前提下，可分階段地盡量增加糧食安全公共儲備份額。但此份額僅作為糧食公共儲備的上限指標(biāo)，具體儲備數(shù)量可根據(jù)糧食產(chǎn)量、消費量和需支持的農(nóng)民收入水平動態(tài)調(diào)整。目的是既節(jié)約糧食儲備費用，又為通過糧食收購增加農(nóng)民收入，留出了政策支持空間。

按固定比例直接向低收入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)放收入補貼。按照“綠箱”政策不掛鉤的收入支持措施，政府根據(jù)不同地區(qū)低收入農(nóng)民的分布狀況，分配享受補貼的人員指標(biāo)。低收入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者憑鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府出具的收入證明、土地使用權(quán)證或土地承包合同，到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行儲蓄所及延伸到鄉(xiāng)下的郵政儲蓄網(wǎng)點，領(lǐng)取固定數(shù)額的收入補貼。政府將此項財政資金分別下?lián)艿揭陨暇W(wǎng)點，并支付適量的財務(wù)代理費。

3.“藍(lán)箱”政策支持的調(diào)整

在不引起大多數(shù) WTO 成員強烈反應(yīng)的條件下，盡可能按更大的固定面積和牲畜頭數(shù)，設(shè)定補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的上限指標(biāo)。目的是留出盡可能大的政策支持空間，但實際執(zhí)行卻可以在該范圍內(nèi)機(jī)動掌握。按基期播種面積或牲畜飼養(yǎng)頭數(shù) 85%的水平設(shè)定補貼上限。每單位播種面積或飼養(yǎng)頭數(shù)的補貼，依當(dāng)時的財政支付能力來確定。值得說明的是，“藍(lán)箱”政策目前基本不具備實施條件，但是，它可以在國家財政實力增強以后，“黃箱”政策支持空間受限，而“綠箱”政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作用又不直接的條件下，作為兼顧增加農(nóng)民收入和保證農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給兩大政策目標(biāo)的一種政策儲備手段。

對于上述國內(nèi)支持政策，有的需要繼續(xù)執(zhí)行或立刻啟動，有的需要調(diào)整完善后再實行，還有的則必須得到國家財政大力支持。總之，在當(dāng)前政府4萬億元刺激經(jīng)濟(jì)計劃的大背景下，國家應(yīng)當(dāng)重點解決“三農(nóng)”問題，正確選擇政策支持手段，以促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)快速、穩(wěn)步而健康地發(fā)展。只要我們做好政策調(diào)整準(zhǔn)備，加上談判政策措施運用得當(dāng)，就一定會既能保障我國農(nóng)業(yè)的根本利益，又能推動農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易多邊談判取得成功。

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（責(zé)任編輯：于振榮）