跨國公司與東道國政府之關系研究

摘 要：國際政治經濟學（IPE）研究跨國公司與東道國政府之關系的傳統范式主要有三種：自由主義、新帝國主義和新重商主義。20世紀80—90年代后全球跨國公司及其對外直接投資的發展表明，跨國公司與東道國政府之間合作多于對抗，新的經濟社會學范式（社會嵌入）可用來解釋合作、互惠和競爭同時并存的跨國公司與東道國政府之關系（TGRs）。

關鍵詞：新帝國主義；新重商主義；社會嵌入；合競型TGRs

中圖分類號：F112文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2009）04-0094-05

跨國公司與東道國政府之關系（TNC-Host Government Relations，TGRs）問題是國際政治經濟學研究的重要內容之一。通常，當市場環境為寡占或壟斷時，政府干預與政治控制問題總是較為突出。當公司發展為跨國公司時，一般性政企關系便凸現出強烈的政治維度。

一、TGRs的傳統分析范式與模型

跨國公司對外投資時，需要在母國政府、東道國政府和自身利潤最大化三者之間權衡，而東道國政府既要考慮外資帶來的各種直接和間接收益，還必須考慮跨國公司可能導致的經濟扭曲，以及跨國公司行為影響國家權力和國家自治的合法性問題。為了分析考察TGRs，海默、金德爾伯格和弗農等人提出了三種研究范式：自由主義、新重商主義和新帝國主義［1］。

1.新帝國主義與發展中世界TGRs

20世紀80年代以前，發展中世界TGRs問題在很大程度上是跨國公司的政治干預問題。雷蒙德#8226;弗農最早提出跨國公司挑戰國家主權的觀點，他認為，跨國公司能夠采取各種抵消性措施，挫敗東道國政府控制跨國公司的企圖［2］。更為激進的觀點是桑戈爾提出的新帝國主義論［3］，他認為，跨國公司向“邊緣區”國家擴張將導致發展中世界的產業“制高點”被外國投資者占領，從而使這些國家獨立發展的進程日益受到侵蝕。因此，跨國公司在第三世界的肆意擴張必定引起東道國不適當的政治反應，即在國際經濟關系中強調本國利益、國家自治和去依附及去邊緣化的發展。

為了分析發展中世界TGRs，彭羅斯構造了一個雙邊壟斷模型［4-5］：跨國公司控制自身專有資產和經營能力，東道國控制準入條件，雙方展開博弈。彭羅斯認為，跨國公司應該只獲取吸引他們前來投資的最小收益，任何超額都將構成“剝削”。彭羅斯的觀點遭到了金德爾伯格的置疑，金氏認為［6］，跨國公司有利用其資產和能力的稀缺性價值的權利，只要行為適當，就沒有理由認為他們是剝削。

弗農認為，必須超越彭羅斯和金德爾伯格的靜態分析方法，即討價還價過程本身是動態的，表現為投資風險和不確定性隨投資項目的周期性變化而演變。因此，“討價還價實力衰減模型”（obsolescing bargain model）更適合模擬TGRs，并且可以合理解釋初始期對外國公司合意的投資契約（反映了早期風險和不確定性），隨著風險和不確定性的消散，可能會重新談判擬訂［7-8-9］。

討價還價模型首先在自然資源部門得以檢驗，但類似的分析未能有效地擴展到制造業或其他部門。在制造業，投資項目的多樣性特征（如固定投資規模、技術穩定性、產品差異程度和行業競爭程度），增強了某方在投資周期中的談判地位。

討價還價模型在描述和定性發展中世界TGRs時確實有所突破，它為一種針對外國投資者的、基于理性自利的經濟民族主義提供了理論基礎。該模型還有助于闡明跨國公司與東道國政府交互的潛在路徑，盡管將這種潛在路徑轉變為現實尚需時日。然而，過去20多年來，東道國利用FDI的目標已經從稅收收入和所有權向本地附加值、國內研發、創造就業和增強出口競爭力轉變。以往的研究將本地所有權視為東道國在討價還價中取得的成功，顯然已經不合時宜，考察發展中世界TGRs需要一種更深的分析維度。

2.新重商主義與發達國家TGRs

新重商主義源于歐洲學者對20世紀60年代美國投資大規模進入歐洲的憂懼，他們擔心美國跨國公司在歐投資，可能使歐洲變為其政治附庸。當美國投資大舉進入日本時，同樣的憂懼也廣泛存在于日本政界和學術界。事實上，在當時如日中天的美國，對于培育本國企業競爭力、阻止“關鍵”部門被外國投資者獲取、控制外國跨國公司滲透等敏感性問題，也存在著類似于日歐的廣泛爭論。

新重商主義關于TGRs的核心問題是：第一，政府培育和保護特殊行業中的本土企業以滿足本國需要，是否優于依賴于外資公司？第二，如果東道國某些產業（尤其是高科技產業）被外資公司寡占或壟斷，這會威脅到國家安全嗎？如果新重商主義者對上述問題持肯定態度，必須保證政府能夠比市場更好地識別和扶植特殊行業的本國企業，或者實施公共資助能夠確保是扶植本國優勝企業而不是了無希望的企業［10］。然而迄今為止，國家補貼本土企業尚鮮有成功的例子，更多的是代價高昂的失敗紀錄。即使特定產業政策確實促進了本土企業發展，也未必可解釋為新重商主義思想的成功。現實情況是，成功的國家支柱企業一旦被建立，即傾向于像其國際競爭者一樣行為。總之，無論我們怎樣剖析產業政策的本質，國家支柱企業的行為使人對新重商主義的基本原則——當國家目標與企業自身利益相反時，被扶植企業能夠比外國跨國公司更好地滿足本國需要——產生了懷疑。至于利用FDI提高出口競爭力和依托跨國公司實施“走出去”戰略，更是難以與新重商主義調和。

一般而言，政府之所以偏愛本國公司，是因為確信外國跨國公司在本國的投資行為顯著不同于本土企業。檢驗這種確信的可置信性，可考慮下列問題：外來投資是否導致了低劣的工作環境？是否削減了本地研發？是否在兼并重組國內公司后，將高級職能轉回總部？可見的事實是：多數本國員工更樂意在外資企業工作，享受豐厚的薪金和教育培訓；跨國公司將研發活動置于每一個主要市場，而不是滯留于母國；跨國公司的全球總部和地區總部正在尋找合適區位。因此，上述問題的實質是：公司的國籍重要嗎？自由主義認為，公司國籍的重要性正在縮減，評價一家公司的標準在于，該公司是否有利于提高勞動生產率和增強本地經濟競爭力。

在全球化語境和全球化市場中，堅持新重商主義政策的代價是，喪失市場份額和技術滯后。即使是美日歐發達經濟體，單純依靠本國企業滿足本國需要已經成為海市蜃樓。事實上，東道國政府的FDI政策正逐漸從干預向規制轉變。如何管理作為全球化市場一部分的國內市場和促進本國產業發展，是當今東道國政府面臨的最重要挑戰，這對于發展中世界尤其重要。顯然，本質上違逆全球化的新重商主義不是問題的出路。

二、經濟社會學范式與TGRs

過去20多年來跨國公司對外投資實踐表明，無論是自由主義、新帝國主義還是新重商主義范式，都無法解釋現實中跨國公司與東道國政府之間動態交互的復雜關系。自由主義認為投資（FDI）自由流動能最大限度地增加世界福利，但投資自由化從來沒有被廣泛實施過。新帝國主義和新重商主義假設跨國公司與東道國政府之間是一種對抗性關系，也對TGRs做了不適當的處理。20世紀90年代以來，世界各國包括發展中國家和發達國家，對待跨國公司的態度都發生了巨大改變，幾乎所有國家都致力于吸引FDI并使投資政策更加有利于外來投資者。

這一切表明，TGRs的性質正在發生根本性變化，從沖突—對抗向合作—互惠關系轉變。因此，必須尋找新的理論范式來解釋和預測未來TGRs。這種新范式不同于舊范式，在于它基于跨國公司與東道國政府之間的資源互補與合作。如果說傳統IPE范式主要在一種經濟學和政治學的分析框架之中進行，那么新范式以經濟社會學理論為基礎，即經濟行為的社會嵌入范式（Social embeddedness paradigm）。

社會嵌入概念發軔于經濟人類學家卡爾#8226;波拉尼，后由美國經濟社會學家馬克#8226;格拉諾維特加以擴展和完善。格拉諾維特認為，嵌入性是指經濟行為嵌入于已經存在的社會關系模式之中，交易嵌入于社會關系當中，而社會關系的本質就是已經存在的社會網絡。社會網絡嵌入從本質上來看，所顯示的是交易之間的信任關系。這種信任關系的存在，使得某些在關聯發生前不可能的策略組合成為可能。在網絡嵌入的作用下，社會關系中所進行的交易，自然也被嵌入在信任的社會關系網絡之中［11］。

社會嵌入理論為研究跨國公司與東道國政府之關系提供了分析路徑。傳統上，無論是國際商務學界還是新古典經濟學，在研究公司行為與績效的關系時，慣常做法是將企業視為自治實體（新古典經濟學更是將之視為黑匣子，對企業內部治理關系不作任何考察），從企業所處的產業環境（市場結構）或者企業內部資源來探討企業競爭優勢。以社會嵌入視角來看，這實際上忽略了企業所嵌入的個人關系網絡、社會網絡以及交易網絡等對企業行為的影響。企業網絡關系包括企業之間的各種關系（如與競爭企業、聯盟企業、關聯企業或者其他跨產業、跨國家企業之間的橫向或者縱向關系）、與消費者和所在社區的關系、與東道國政府之間的關系等等，這些關系在很大程度上影響企業的競爭行為。過去的文獻主要集中于考察企業之間（甚至主要是競爭企業之間）的互動行為，以市場關系或者層級關系為基礎展開研究。但實際上企業在戰略網絡中的關系主要由社會嵌入關系構成［12］，跨國公司在進入東道國之初，就不斷地主動或被動地嵌入于東道國經濟社會體，以消弭“外來者身份”特性（Liability of foreignness），建立良好社會聲譽，獲取東道國政府和民間社會的認同。與沒有“外來者身份”壓力的本土企業相比，跨國公司對與東道國政府、關聯企業和民間社會的嵌入關系更為敏感，因而在行動上也更為積極主動。社會網絡嵌入使得跨國公司與東道國政府、關聯企業和民間社會之間的關系不再僅僅囿于經濟交易關系，而是在雙邊交易關系中增加了基于合作、信任與互惠的社會學維度，使交易關系同時具有經濟特性和社會特性。這樣，在解決共同問題或矛盾分歧時，雙方更多地采取合作、信任、信息交換、協商一致的方式。

根據社會嵌入理論，基于沖突的討價還價模型不再適合用來解釋基于合作的TGRs。20世紀90年代跨國公司與東道國政府討價還價的缺乏和各國外資投資規則的進一步自由化表明，分析TGRs的IPE范式也趨于勢微。最近的研究證實，東道國政府削減對跨國公司的限制措施有助于當地子公司采用最新的技術和管理技能——這對本地經濟具有更大的溢出效應［13］。在經濟全球化背景下，東道國政府和跨國公司都有較強的動機進行互惠合作而不是各自控制，當這種合作持久進行時，TGRs逐漸植根于受制于互惠規范的社會交易，這進一步強化了合作。盡管沖突的觀點解釋了資源依賴性和政治適應性（Political accommodation）在提升討價還價實力方面的重要性，但未能解釋這些因素如何通過構建良性互動的合作型TGRs來改善當地經營績效。事實上，資源依賴性提供了一種促進長期交互作用的經濟基礎，這直接關涉到跨國公司投入的資源和政府發展經濟的要求相匹配的程度，否則合作型TGRs不可能得以維持，跨國公司與東道國政府之間由資源互補引致的相互依賴在長期的交互作用中將他們粘合在一起。政治適應性標志著跨國公司對東道國需求的政治承諾，這直接決定來自政府的互惠的程度，否則跨國公司可能依舊被東道國政府或社會認為是“剝削性財團”。

從合作的觀點出發，TGRs的發展過程既是一種經濟建構，也是一種社會嵌入。就經濟建構而言，構建TGRs是一種認知過程，在該過程中跨國公司與東道國政府依賴于彼此的資源，以實現各自的經濟目標。東道國政府與跨國公司之間的控制與反控制關系仍然存在，但表現形式已經截然不同。東道國政府的控制行為被各種規制和“柔性”勸導所取代，而跨國公司則調整其政治行為和組織承諾，對東道國政府產生政治適應性，積極響應和貢獻于社會需要或政府關注（如教育、污染控制和衛生設施）。TGRs構建也是一種社會嵌入過程。社會交換理論認為，獎賞對方使被獎賞方有責任回報獎賞方的善意。為了維持未來的社會交互行為，接受方必須進行報答。也就是說，跨國公司在東道區位經營時，不能僅僅關注其經濟利益（貨幣收益），還要承擔起社會責任。

三、基于社會嵌入的合競型TGRs

從社會嵌入理論出發，跨國公司投資和經營于東道國是一個逐漸嵌入于東道國社會經濟體的過程，在此嵌入過程中，合作是跨國公司與東道國政府之間交互關系的常態。但是，由于跨國公司與東道國政府的目標函數不同，他們之間必定為控制某些資源而展開競爭。合作反映了相互包容、適應和協作，尋求聯合獲益，在相互依賴的活動和資源中實現共同目標；競爭反映了討價還價或控制及相關沖突，以對方利益為代價尋求自身收益。基于此，本文提出一種合競（Coopetition）的概念框架，來分析跨國公司與東道國政府之間同時存在的合作和競爭關系。

合競存在于當今絕大多數經濟體的TGRs之中。對于跨國公司而言，成功依賴于他們如何在海外市場上運營——在某種程度上，成功依賴于他們與當地政府的關系。這些政府可能是消費者、供應商、合作伙伴、裁決者或跨國公司重要交易問題的解決者。一個友好的東道國政府可能是跨國公司一個強有力的同盟，提供良好的投資基礎設施、便利的市場進入、較多的經濟特權和更強的制度支持。在許多經濟體中，除東道國政府扮演的共同角色外（制定企業的競爭環境），新興市場中的政府政策也影響跨國公司的采購戰略、生產過程、市場有效性、財務績效和管理效率［14］。對于東道國政府而言，跨國公司在適應東道國政府的社會和經濟關注方面——如推動經濟增長、提高技術水平和增強國家競爭力——正扮演著舉足輕重的角色。合作型跨國公司可能是東道國的重要資產，他們通過提供就業和培訓、技術轉移、產品創新，以及貢獻于外匯收入和稅收等，積極影響東道國經濟和社會福利［15］。

對于跨國公司而言，合競型TGRs的基礎主要包括資源互補性、政治適應性、組織信用和私人關系［16］，反映了跨國公司社會網絡嵌入的內容和程度。雙方資源互補性越大，就越可能產生合意的交互關系。政治適應性表明了跨國公司對東道國社會的承諾，高度適應性減輕了跨國公司的外來者身份壓力，增強了公司信用和合法性［17］。組織信用限制了在一種缺乏完善的法律規則或傳統上不嚴格執行法律的商務環境中采取機會主義行為的可能性，跨國公司高度信用促進了與政府機構的關系，并使之具有可持續性。跨國公司經理與政府官員的私人關系是抑制機會主義和促進信任，從而延長合作關系和穩定跨國公司與政府機構交互的一種關鍵性動態力量。

競爭是基于收益分配份額的討價還價，而合作是共同努力以尋求相互獲益。合作與競爭共存，是因為跨國公司與東道國政府彼此依賴于對方資源和支持，同時又由于目標不同和減少潛在機會主義的機制缺乏，他們也產生了競爭。跨國公司與東道國政府都必須處理各種不同的問題，這導致了雙方在某些問題或項目上合作，而在另一些問題或項目上競爭。跨國公司與東道國政府不是在所有方面或時期都具有合適的共同利益，在諸如轉移定價、環境保護、出口市場分配和取消幼稚產業管制等問題上，實質性差異仍然存在，更不用說意識形態或文化敏感性問題。此外，與戰略聯盟或合資企業不同，TGRs既不是一種結構性組織，也不是一種法律契約，缺乏結構性與法律化，極易受到環境與各自需求變化的影響。合作基于互惠而得以維持，但由于沒有縮減機會主義和沖突的正式或非正式結構與機制，這種互惠缺乏一種有約束力的基礎，可能僅僅成為一種弱社會嵌入性。這對東道國政府在營造TGRs的過程中采取主動姿態提出了要求［18］。

當然，由于雙方擁有的信息和討價還價實力不對稱，以及國情差異和東道國政府為跨國公司提供的制度環境和市場環境各不相同，各國TGRs中合作和競爭的程度也存在較大差異。一般而言，在合競型TGRs中，跨國公司為實現自身的目標，維持同規制實施機構之間的高度競爭與高度合作。跨國公司與東道國政府之間目標的差異性對雙方交互關系產生了不同要求，當與資源分配有關時，競爭可能是一種自然和不可避免的交互結果。例如，在那些新近開放但仍沒有完全解除管制的行業之中（如電信、汽車、制藥、保險和銀行），跨國公司為獲取有限的資源和特權（如商務或市場范圍、自由投資模式）而與當地政府討價還價。由于這些行業對當地經濟穩定與繁榮至關重要，東道國政府仍然控制著行業準入、市場范圍等。這使得跨國公司利用自身擁有的、東道國發展新興部門必需的資源進行討價還價。同樣，跨國公司與東道國政府在發展這些部門時必須進行合作，因為這些部門的發展將使跨國公司獲得一個更大、更穩定并且更具效率的基礎設施市場，將使東道國政府受益于改善了的基礎設施和國際化，獲得健康的經濟發展。

在合競型TGRs中，雙方都重視與對方的長期合作。當東道國政府預期與跨國公司預期發生沖突時，雙方總是在規制要求和跨國公司的利益之間進行適當的平衡，這種平衡使得東道國FDI政策趨于自由化。慣常情況是，跨國公司通過一些主動措施，如游說、母國政府或國際組織施壓，能夠戰略性地影響或操縱東道國的規制環境。新帝國主義和新重商主義者將這些主動措施視為洪水猛獸，但從經濟社會學視角來看，這不過是社會交互的一種形式而已。

四、簡短的結論

跨國公司與東道國政府之關系問題是IPE、國際商務學界廣受關注的問題之一，20世紀90年代后，分析TGRs的IPE范式越來越暴露出明顯的局限性。本文提出以經濟社會學視角來考察TGRs，強調跨國公司對東道國的社會網絡嵌入和二者基于互惠的合作性交互關系。當然，經濟社會學視角也并非沒有問題，FDI拉美化問題使得部分學者無法對跨國公司在東道國肆意擴張可能導致的后果釋懷。全球外資經濟的發展勢不可擋，國際社會為此努力將所有關于TGRs的問題都將納入到一個綜合的多邊框架（IIAs）之內加以解決。未來的多邊投資框架既是對東道國政府FDI政策的補充，也是對TGRs的規范，使得未來的TGRs更加透明、穩定和可預期。更重要的是，它將跨國公司的戰略目標與東道國的發展目標協同起來，促使TGRs朝更加合作與和諧的方向發展。

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（責任編輯：楊全山）