中美內部控制監管機制比較研究

摘 要：加強內部控制監管，對于保證內部控制的有效性具有舉足輕重的作用。我國目前監管機制存在弊病；而美國具有可供借鑒的經驗，包括統一、獨立的監管主體；透明、民主的規范制定程序；監管重點放在保護投資者利益；依靠嚴刑峻法、風險導向審查程序以及嚴格的信息披露要求達到監管目的。借鑒美國的經驗，我國應完善內部控制相關立法，提高執法效率；監管部門配合，形成聯動機制；立足風險導向，從保護投資者角度出發明確監管重點。

關鍵詞：內部控制；監管機制；中美比較

中圖分類號：F224.11文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2009）04-0080-07

一、 監管機制的比較

中美監管機制的不同主要體現在監管規范形成機制和監管規范框架。所謂形成機制，是指規范在形成過程中，參與的各種社會力量及其發揮作用的方式和程度，主要反映在參與規范制定的組織的作用方式和制定程序兩個方面。所謂監管規范框架，是指內部控制監管所依據的相關法律法規的框架體系。

1.監管規范制定組織的作用方式比較

在美國具有權威性的COSO報告是由美國注冊會計師協會（AICPA）、內部審計師協會（IIA）、財務經理協會（FEI）、美國會計學會（AAA）和管理會計學會（IMA）等多個專業團體發起組織的COSO委員會（COSO，即“發起組織委員會”，Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission的縮寫）提出的。美國COSO委員會是非官方的職業自律組織，所形成的內部控制規范是職業界的自我管理和自我規范，是一種自律性的標準。盡管安然事件后由SEC依據SOX法案〔《2002年公眾公司會計改革和投資者保護法》（Public Company Accounting and Investor Protection Act of 2002），該法案又稱為《2002年薩班斯——奧克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act 2002）〕成立的PCAOB，開始在監管中體現官方的作用，但仍然是自律為主。

我國2006年以前，參與內部控制規范制定的主要是財政部、證監會和中注協以及銀監會、保監會等，以官方為主；2006年7月我國財政部以財會［2006］11號發布了《財政部關于成立企業內部控制標準委員會的通知》，企業內部控制標準委員會成立，委員會委員組成包括了財政部、證監會、國資委、銀監會、中注協、保監會、審計署以及證券交易所、企業和學校的人員，為建立健全我國企業內部控制標準體系提供政策指導和咨詢服務。但仍然是自律和他律雙重作用，以他律（官方）為主。

2.監管規范制定程序比較

美國監管規范的制定程序具有很高的透明度，由相關委員會委員們通過充分討論后以民主投票方式最終定稿，充分貫徹了民主決策的原則，立法透明與公眾參與是美國立法的基本特點。我國內部控制規范的形成機制具有鮮明的中國特色：（1）主要是政府經濟管理職能部門參與制定過程；（2）專家和教授的影響較大；（3）以征求意見方式，而非民主投票方式最終定稿［1］。中［2］美［3］內部控制規范制定程序的區別通過流程圖1加以比較。

與美國相比，我國在立法程序的公開化和透明度方面，仍然存在很大的差距。其一，盡管我國內部控制規范制定程序中規定應向社會公眾征求意見，但我國目前的法律規定缺少對公眾立法建議權的保障。公眾對未來立法的需求、現行法律的優劣有切身的體會，但很少對立法工作提出實質性的建議。其二，法律規定了公民對制定法規的表達權，在收到公眾提出的意見后，政府是否負有反饋意見的義務？對此，我國沒有成文的規定，我國的習慣是不反饋意見的。美國的立法要求是，每修改一稿必須在規定的網站和指定的刊物上再刊登15天，同時向提出意見的人反饋意見采納情況，否則會引起訴訟方面的麻煩。

3.監管規范框架比較

美國涉及內部控制的監管規范框架包括三個層次：聯邦層次的法律、行政法層次的規范及行業自律層次的制度［4］。我國涉及內部控制的監管規范框架涉及內部控制的法律、內部控制的法規、內部控制的部門規章以及其他涉及到內部控制的部門或行業規章。二者比較如表1所示。

二、監管主體的不同

20世紀90年代以前，美國關于內部控制制度的研究分散于不同的組織機構，如美國注冊會計師協會、內部審計師協會、財務經理協會等。從1991年開始，由一個獨立的機構COSO委員會專門進行內部控制方面的研究。2002年開始，PCAOB成立專門負責內部控制規范的制訂以及對內部控制建立和評價執行狀況的監管與處罰。PCAOB由SEC監管，增強了監管主體的權威性。例如，美國SEC由國會授權，擁有較大的處罰權力。只要有足夠的理由，SEC可以通過法庭程序，從法院獲得禁止令，終止注冊表的效力，公司因此不得發行股票［4］。

我國有關內部控制的指導原則、指引、規范出自不同的政府部門，這是由企業的管理體制造成的［5］。國資委管國有大中型企業；證監會管上市公司的信息披露；財政部管全國所有企業的財務與會計工作，并負責會計準則與制度的制定；審計署管全國的審計工作，并負責審計準則的制定；銀監會和保監會負責其行業內企業的內部控制建立和評價的監管。許多企業分屬多個監管部門管理，一方面加大了監管部門的工作量，另一方面也造成了多頭監管，削弱了監管的權威性，令企業無所適從［6］。

三、監管內容的比較

美國內部控制的監管著眼于保護投資者的利益，監管重點在于內部控制合理保證財務報告可靠性作用的發揮，主要關注管理層和審計師職責的履行情況。PCAOB是民間非營利組織，由2002年頒布的《薩班斯——奧克斯利法案》（SOX法案）創立的，其職責是在公開、公正和獨立的審計報告編制過程中對公眾公司審計師進行監管以保護投資者的利益并進一步保護公眾利益。而SEC對證券市場中的關鍵參與者進行監管，主要關注促進與市場相關的重要信息的披露、保證公平交易并保護投資者免遭欺詐。SEC發揮效力的關鍵是其實施機制的權威性。盡管SEC是美國證券市場的主要監管者，但它仍與其它許多機構保持密切聯系，共同進行監管，包括國會、其他政府部門和機構、自律組織（如證券交易所）、各州證券監管機構以及私營部門。

我國相關監管主體加強監管，重點是管制欺詐行為，即通過加強內部控制建設，防止和消除信息虛假披露行為和欺詐行為。2008年6月28日出臺的《企業內部控制基本規范》開始著眼于社會公眾利益，即提高企業經營管理水平和風險防范能力，促進企業可持續發展，維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾利益［7］。但真正將監管重點落實到保護投資者利益還有很長一段路要走，目前，證監會的監管主要集中于加強對上市公司的外部約束和內部管理；而有關注冊會計師內部控制評價職責的執行情況的監管，目前主要依靠中國注冊會計師協會的檢查監督。

四、監管方式的比較

美國對內部控制進行監管，主要依靠嚴刑峻法的強制作用、實施風險導向的審查程序以及加強信息披露的監管。而我國由于監管主體的分散，統一的內部控制規范正在制定之中，對于內部控制的監管，目前主要表現為中國證監會對信息披露的監管，與美國相比存在很大差距。

1.立法監管效果比較

1997年美國通過了《反國外賄賂法》，其中有關會計及內部控制的條款，規定每個企業應建立內控制度以防止發生賄賂行為，如果達不到美國審計準則委員會提出的內控目標，可被罰款1萬美元，建立和強化內部控制成為企業的一種法律責任。2002年依據SOX法案成立了PCAOB，明確規定，“PCAOB 有權調查、處罰和制裁違反該法案、相關證券法規以及專業準則的會計師事務所和個人。不過，PCAOB 的處罰程序要受SEC 監督，SEC 可以加重、減輕其做出的處罰，也可以修改或取消其處罰決定。PCAOB 對會計師事務所和個人進行處罰和制裁的形式包括：臨時或永久吊銷注冊；臨時或永久禁止個人在會計師事務所執業；臨時或永久限制事務所或個人的執業活動、職能等；對于故意、明知故犯、不計后果的行為或者屢犯的過失行為，可對自然人處以75 萬美元以下的罰款，對單位處以1 500 萬美元以下的罰款；對于過失行為，自然人罰款不超過10萬美元，單位不超過200 萬美元；譴責；強制要求參加附加的專業培訓和教育；其它處罰形式”［8］。可見，美國將內部控制上升到立法層次，明確了違規責任，并且違規處罰的力度很重。強制執行和定額罰款是美國法院最經常使用的兩種執法形式，強制執行不僅包括強制要求違法個體迅速有效地糾正違法行為，同時也包括嚴厲的刑事處罰，如果該案件涉及刑事犯罪，違法者將被送入監獄；在繳納罰款方面，大筆的罰金往往令受罰者苦不堪言。當然，美國SEC或相關政府部門對個人或企業處罰不當，造成被處罰者利益受到損害時，美國個人、團體和公司在合適的情況下提起法律訴訟來維護自己的權益，法院將會根據法律作出公正的裁決。而我國目前的內部控制規范僅僅是部門或行業規章，對執行主體的威懾力度遠遠不夠；而相關文件中規定的違規處罰，更不足以引起執行主體的重視。如中國證監會起草的《上市公司監督管理條例（征求意見稿）》規定，如果上市公司未按規定建立內部控制制度，應由中國證監會責令改正，給予警告，單處或者并處三十萬元以上六十萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員給予警告，并處以三萬元以上三十萬元以下的罰款。這些處罰只能算是“隔靴搔癢”，在遭受公開譴責后，上市公司往往只需發布致歉以及請投資者注意投資風險的公告，就可以輕而易舉地將一單牽涉幾億資產損失的違法事件不了了之，違法者很少有受到司法追究的，其象征意義遠遠大于實質性的作用。我國的立法監管效率和效果都不盡如人意。

從執法效率看，張宗新對中國證券市場的執法效率進行了實證研究［9］。其研究重點主要是根據市場的違規行為來檢驗中國市場監管的效率，以1994—2006年的統計數據為樣本。從其研究的結果看，在監管的公告日前后，上市公司的股價出現了大概10%左右的下滑，這就是說市場對這個反映比較明顯，處罰了以后整個股價也出現了下降。但是警告和批評的效果則明顯不同，上市公司得到了監管部門的警告或者批評以后，其股價不但沒有下跌，反而出現了上漲（相對于市場大盤指數而言）。這就說明了在中國上市公司的聲譽價格是非常低的，也就是說處罰給上市公司并沒有帶來負的價格影響。同時，我國長期以來的執法形式比較單一，現金罰款和警告是最主要的執法形式，且罰款金額往往過低，違規成本過低，無法起到警示違法者的作用。這一點從證監會統計數據中可得到驗證，2006年全年做出35項行政處罰決定，累計處罰154人，市場禁入56人；2006年10月依據“查審分離”的經驗成立了證監會行政處罰委員會，2007年11月成立了中國證監會稽查總隊。到2008年10月底，證監會共做出43項行政處罰決定和23項市場禁入決定。對34家機構進行了行政處罰，其中17家是上市公司、7家會計師事務所、4家期貨公司和6家證券公司。對機構沒收違法所得15 317.06萬元，罰款14 665.96萬元；對202人給予警告處罰，對198人給予罰款13 567.76萬元，沒收違法所得12 879.42萬元，吊銷13人的證券從業資格證書，取消2人基金從業資格，對45人實施了市場禁入，其中16人被實施終身市場禁入。這些統計數據比2007年有較大幅度的增長。(注：證券日報記者侯捷寧，證監會嚴懲證券違法案件，今年已處罰66起，http：//www.jrj.com，2008年11月08日。)上述數據的增長，雖然表明中國證監會執法力度加大，但同時更表明目前的執法效率不高，執法效果不明顯。

2.審查程序比較

PCAOB監管模式的核心是其審查程序。(注：Mark W.Olson，Remarks of Mark W.Olson at the AICPA National Conference on Current SEC and PCAOB Developments，December 11，2006，www.pcaobus.org/News_and_Events/Events/2006/Speech/12-11_Olson.aspx)PCAOB的審查程序在初始階段關注審計問題，之后主要關注事務所如何解決這些問題。PCAOB審查時，首先考慮審計實施的職業環境以及該環境對于事務所審計實務的影響。PCAOB的審查程序也是風險導向的，即PCAOB在審查時將注意力集中于會導致財務報表重大錯報未能發現的最大風險上。當審查人員發現某項審計不能令人滿意時，會明確與事務所溝通，找出缺陷所在。我國目前對于注冊會計師的監管主要是在發現問題時予以懲處，沒有建立相應的執行缺陷溝通機制。

3.信息披露監管比較

美國對內部控制信息披露的監管實際上一直處在發展中。美國的《1933年證券法》、《1934年的證券交易法》加強對市場的監管，并依據兩法成立了SEC。安然事件后，美國頒布了SOX法案，依據SOX法案成立了PCAOB，促進對上市公司的監管。由SEC制定規則，強制要求公眾公司年度報告中應包含內部控制報告及其評價，并要求會計師事務所對公司管理層做出的評價出具鑒證報告。我國《企業內部控制基本規范》等相關文件要求披露內部控制評價報告，但都沒有強制要求披露。

綜上所述，美國對內部控制制定了嚴刑峻法，有嚴格的條款、嚴厲的懲罰［10］。因此，盡管美國發生了震動世界的財務丑聞和欺詐事件，如安然事件、世通公司事件、納斯達克前主席的龐氏騙局，但總體來看，美國內部控制的監管效果較好。美國的上市公司有近萬家，而發生財務丑聞者屈指可數，所占比例很低。自2002年7月SOX法案頒布實施以來，美國企業的公司治理指數迅速上升，已居全球首位。而我國對內部控制的具體控制力不強，監管力度不大，相應的制裁措施比較溫和，再加上部分文件法律意識不強，根本無法起到實施監管的目的。因此，我國的上市公司僅1 600多家但違規者卻眾多，所占比例較高。不少上市公司的董事長卷款潛逃或神秘失蹤，或因行賄受賄、挪用公款而落馬，還有不少上市公司的經營者熱衷于以上市、增發新股、配股等方式圈錢。總體來看，監管效果很不理想，對內部控制的監管亟待加強。

五、我國內部控制監管的發展趨向

通過上述比較，美國監管立法的透明公開、監管效率較高、監管主體的高權威以及著眼于保護投資者利益角度進行監管等特點，值得我國學習。我國加強內部控制監管，主要應該采取以下措施：加強內部控制立法；對多重監管主體進行整合；從保護投資者利益角度出發明確監管重點。

1.完善內部控制相關立法，提高執法效率

盡管人們普遍認為，關于內部控制，應采取原則和市場導向的、基于風險的方法，以使組織意識到需要發展一個內部控制體系，尤其是適合自身內外部環境的內部控制系統。而規則性和立法性的要求通常不被推薦作為一種鼓勵良好的內部控制系統的方法，因為在這些情況下，組織更可能將內部控制視為一個僅需遵從的活動，而非良好的商業運營中不可或缺的組成部分。(注：出自2006年8月，由國際會計師聯合會下屬的商務領域職業會計師委員會（PAIB）完成的《內部控制——當今發展回顧與評價》報告。摘自楊鴻譯，內部控制發展的簡要回顧與評價，中國注冊會計師，2008年10月，82.)但內部控制意識的培養需要一個過程，而立法則是必須要重視的手段，我國應該完善相關立法使內部控制監管有法可依，但要注意法律之間的配套和統一，強調責任的重要性。

完善我國內部控制立法，應從以下幾個方面入手：（1）完善立法程序。根據美國的成功經驗，我國應該結合國情，設定行之有效的立法信息、立法過程公開、公眾參與的制度。如建立立法信息公開制度，保障公眾能夠及時方便地獲得有關立法信息；建立立法公眾參與制度，保障公民和社會組織等參與政府立法的權利和義務；建立信息反饋制度，對于來自社會的意見公開反饋并說明采用與否，保障公眾參與立法的實效；建立責任制度，對沒有做到信息公開，違反程序的政府機構要追究責任，完善行政復議和行政訴訟制度，對于違反信息公開的立法行為可以通過復議和訴訟的方式進行處理。（2）完善內部控制監管規范框架，以法律法規強制內部控制評價的實施。借鑒美國內部控制規范框架體系，我國應增強內部控制立法的權威性和一致性。如在規范公司組織行為的經濟大法——《中華人民共和國公司法》中規定內部控制的要求，明確董事、監事和高級經營管理人員評價內部控制的義務；《中華人民共和國會計法》中應明確規定單位負責人對企業內部控制進行評價并出具內部控制自我評價報告的責任；《中華人民共和國證券法》規定公開發行證券公司在招股說明書、募集說明書和上市公司報告中真實、準確、完整地披露內部控制評價信息；《中華人民共和國審計法》中明確審計人員對內部控制的評價。這些相關法律法規盡管側重點不同，但其規定要做到口徑一致，不能政令百出，各自為政。而我國涉及內部控制的部門或行業規章也應以《中華人民共和國公司法》為基本依據，相互協調配合。

提高執法效率，應施以重典并明確問責。新制度經濟學認為，制度是依靠相應的懲罰機制而被有效執行的。提高執法效率，要求監管部門通過及時得力的監管措施，提高快速反應能力，有效打擊違法違規行為。例如，由相關政府監管部門通過定期或不定期的監督檢查，對不進行內部控制評價或者內部控制評價不公允的企業進行處罰或限期責令整改。提高執法效率，還應合理配置監管資源。如借鑒美國的初步調查程序。(注：初步調查程序，是成熟市場對證券犯罪稽查監管采取的一種常見措施，也叫非正式調查，其核心是在啟動正式調查之前使用的比較便捷靈活、比較快的初步調查程序，能夠及時發現及時制止違法違規行為，有效提高執法效率。即各種案源來了，通過啟動這個程序對案子進行初步調查，看到底是怎樣的情況，根據調查結果決定是否對其立案。參見：借鑒海外經驗，提高執法效率，2008.1.3，來源：南方報業傳媒集團——21世紀經濟報道，http：//finance.sdnews.com.cn/2008/1/3/389661.html.)除此之外，為了提高違規責任界定的權威性，應在相關法律法規中明確界定內部控制評價的違規責任，如在公司法、會計法或證券法中規定，對于不履行內部控制評價責任或披露虛假內部控制評價信息的企業管理當局，做出幾年或終生證券市場禁入規定或者不得擔任企業管理層職務的規定。對于提供有失公允的內部控制評價信息的注冊會計師，也應規定具有威懾力的處罰措施。

2.監管部門配合，形成監管聯動機制

美國PCAOB和SEC聯手對內部控制進行監管，監管權力比較集中，監管效果相對較好。而我國內部控制的監管部門眾多，政出多門，職能重疊，產生諸多矛盾；在協同性上，各自為政，沒有形成有機有效的體系。單個部門的監管力量是有限。目前，證監會也只有600多人的監管隊伍，而上市公司就有1 624家，(注：數據來源自：中國證券監督管理委員會2008年1—11月份證券市場概況統計表11月份數據.)如果這些監管部門能相互配合，則會形成巨大的監管力量。但前提是對監管資源進行整合并予以優化分配，由各方協同作用。在內部控制規范制定方面，現有的企業內部控制標準委員會能夠體現各監管部門的意向。我國目前以官方為主的監管機制適合我國實際，但為了國際趨同，在內部控制規范制定中，應進一步廣泛吸收一些社會研究機構的觀點；在監管執行方面，應該由財政部負責業務監管，主要監管企業管理層對內部控制的執行和評價狀況。除此之外，還可以通過會計信息質量檢查對證監會監管范圍之外的企業進行信息披露監管；國資委對國有大中型企業執行出資人監管，主要關注資產安全完整的內部控制；保監會和銀監會加強其行業內企業內部控制的監管；證監會重點關注信息披露監管和注冊會計師內部控制評價信息披露的監管；中國注冊會計師協會仍然應關注注冊會計師內部控制執業的監管。在各司其職的同時，各部門應建立綜合監管機制。2003年6月初，中國銀監會、證監會、保監會成立了專門工作小組，聯合起草了金融監管分工合作的備忘錄，構建聯動執法機制。而加強內部控制監管，除了證監會、保監會和銀監會之外，財政部、國資委、審計署、中注協等監管部門也應加入聯動機制，例如，建立誠信信息共享機制，努力營造“一處失信，處處制約”的監管合作機制；建立監管信息共享機制，讓監管信息及時在各部門之間流動，從而既提高監管效率，又節約監管成本。

3.立足風險導向，從保護投資者角度出發明確監管重點

美國監管部門在內部控制監管中始終將保護投資者權益放在第一位，注重對股東的實質性保護。我國應在內部控制的監管中借鑒這一思想，監管部門應從保護投資者的角度出發，立足于風險導向，除了加強對某些內部控制執行主體的執行情況進行直接評價外，還應加強內部控制相關評價主體的管理和規范，如對企業管理層的培訓和管理；會計師事務所和注冊會計師質量的監管。除此之外，內部控制信息披露的監管也是內部控制監管的重點，除了強制要求內部控制信息披露外，對于披露狀況應及時通報，通過社會聲譽機制加強監管，并以立法對違反信息披露的行為予以嚴厲懲治。

參考文獻：

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［10］ 劉君.美《薩班斯法案》如雷貫耳 中國企業與股市須雙重思考［J］.IT時代周刊，2006，8（20）：48-49.

A Comparative Study on China and US Inter Control and Supervision

DONG Mei-xia1，CHEN Yan2

（1.Accounting College of Dongbei University of Finance Economics， DalianLiaoning116025，China;

2.Research Centre for Internal Control and Risk Management of Dongbei University of Finance Economics， DalianLiaoning116025，China)

Abstract：It is important to strengthen the supervision of internal control.China has many questions in the internal control supervision system.Meanwhile， America has many useful measures.China should strengthen legislation of internal control， integrate the functions of supervising entities and decide definitely the focus of supervision of internal control.

Key words:internal control； supervision system； comparison