論我國市場經濟下財政權力結構的重構

摘 要：我國處于社會經濟的轉型期，面臨著諸多的社會不均衡，原因在于尚未形成一種穩定的社會系統結構。以財政社會學的視角，財政體制是“權力的制度性調配”載體，規范著政府與市場、政府與社會成員、各級政府之間的權力以及權力資源的分配。因此，市場經濟下社會系統結構的調整必然要以財政權力結構的重構為基礎，而西方的公共財政體制理論為這種重構的有效性提供了很好的借鑒。

關鍵詞：財政社會學；財政權力結構；市場經濟；公共財政體制

中圖分類號：F810文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2009）04-0075-05

財政體制的構建是一個涉及歷史、政治、經濟、文化、社會等各方面因素，并對一國的經濟發展、社會安定、國家統一起重要作用的大問題。中國這樣一個有著幾千年習俗經濟［1］的傳統社會的大國，正經歷著向市場經濟民主社會的過渡，這種傳統體制與現代體制的接軌和碰撞，引發了一系列巨大的變化，而財政體制作為政府與市場之間、政府與社會成員之間以及各級政府之間權力和權力資源分配的載體，既根植于又服務于整個社會，所以必然成為改革發展的一個關鍵領域。

一、財政社會學視角下財政體制的演變

權力即“政治上的強制力量以及職責范圍內的支配力量”［2］，在社會經濟發展中具有至關重要的作用，以康芒斯為代表的制度經濟學派認為，資源配置的決定因素不是市場，而是社會制度安排中的權力結構。財政體制是“權力的制度性調配”［3］載體，即權力存在于財政體制之中，并通過財政體制展現出來，而且一定財政利益格局下的沖突和權力的關系總是與權力資源的分配聯系在一起的。

如果假定社會最初都是由國家控制、組織權力資源，并假定國家將權力資源在政治、經濟兩大領域進行分配，這是符合?？怂顾枋龅慕洕纷兓壽E(注：從習俗經濟、指令經濟到市場經濟，盡管習俗經濟并不是由統治者組織的，而是建立在一定傳統主體之上的，但仍可將傳統視為一種配置的主體。

的。為分析一定財政體制下的權力資源在政治和經濟兩大領域的不同配置組合所產生的長期社會經濟發展績效，借用生產函數建立一個簡化的模型（1）為Y=εAaBb，擴展模型（2）為Y=ε(A^′cA^″d)aBb。

在模型（1）中，權力資源在政治和經濟兩大領域的配置具體化為財政直接控制和市場配置兩部分，A和B分別表示這兩部分權力資源在不同的配置方式下所產生的社會經濟發展績效，而從個人的微觀層面看，就是個人期望與獲得之間的匹配度，且A

模型（2）是對模型（1）的擴展，主要是Aa部分發生了變化，即針對存在多級政府的國家政府間的權力資源配置，將Aa分解為(A^′cA^″d)a。將Aa分解的原因在于“一個非市場的體制必然是什么”，?？怂箯钠胀üS的管理結構中得出某些啟示，“只有一部分決策由中央制定，此外都留給統治集團中等級較低的人士去制定”（約翰#8226;希克斯，1969）。A′和A″分別表示權力資源集中在中央政府和下放到地方政府所產生的不同的社會經濟發展績效，且A′′cA^″d)a才能大于Aa。

二、財政權力結構重構的推動力

最初的社會權力結構幾乎就是國家的財政權力結構，在歷史的進程中權力資源更多地向經濟領域擴展，這種權力結構重構的推動力在于危機的產生。尤爾根#8226;哈貝馬斯認為，當社會系統結構即社會權力結構所能容許解決問題的可能性低于該系統繼續生存所必需的限度時，就會產生危機。尤其是當社會成員感覺到目前的權力結構影響到其繼續生存，感覺到他們的社會認同受到威脅時，危機就真正出現了?！吧鐣到y之所以能夠在一種高度復雜的環境中維持其存在，具體途徑為：改變系統因素或理想價值，或者二者同時改變，以便把自己維持在一個新的控制水平上，形成一種新的權力結構［5］。

而在由國家控制、組織部分權力資源的前提下，在已經產生分化的社會中，政治系統（作為分化出來的控制中心）地位要高于社會文化系統和經濟系統，也就是說，在一定的社會權力結構中，政治力量往往要大于社會其他方面的力量。

從圖1可以看出，在社會權力結構中，政治行政系統對社會經濟系統以及社會文化系統的運行起著至關重要的作用。當危機出現，“當社會成員感覺到目前的權力結構影響到了繼續生存”，必然意味著社會權力資源的重新配置，而往往這種重新配置必須依附于國家財政權力結構的變化，因為財政是國家控制權力資源的經濟體現，財政體制又最充分地體現了權力資源配置的格局，戈德斯契德則更徹底地認為，“每個社會問題，實際上還有每個經濟問題，說到底都是財政問題”。而經過權力資源的重新配置和權力結構的調整后，又會在新的水平上形成社會系統中的規范結構。

三、我國目前財政權力結構中的問題

從行政性分權到經濟性分權，以分稅制為主體的一系列改革將一部分權力資源向市場釋放，向地方釋放，但由于各方面條件的限制，我國的分稅制改革及之后的完善僅僅是對一部分權力資源的分配進行了劃分，例如分稅制在稅收收入劃分方面形成了一種比較穩定的中央與省級政府間收入分配制度，但在各級政府間并未重構權力結構。無稅收自主權的稅收收入與無明確規定的支出責任，迫使地方政府不得不尋求規范權力結構之外的大量地方自主性很強的財政權力資源。與分稅制對稅收權限的嚴格控制不同，中央對地方征收非稅收入的管理卻相對松散，而且往往是以發布“通知”或出臺“管理辦法”的方式進行“追加式授權及管理”，具有滯后性，也缺乏法律的嚴肅性，地方在執行過程中的差異也很大。從而，導致我國的財政體制中地方財政權力資源規模擴大，但卻缺乏穩定的與之相適應的權力結構，這也正是我國目前的財政體制存在諸多低效率、不規范的原因所在。

1.財政權力結構內的各級支出責任與收入能力不匹配

自1994年分稅制改革至今，我國財政體制中最大的問題在于，現行財政體制尚未形成一個支出責任與收入能力相匹配的制度關系，也就是未形成一個穩定的財政權力結構。“中央與地方關系的規則缺乏憲法基礎，使得中央政府更容易單方面改變‘游戲規則’”［6］。改革至今的政府間收支變動的一個事實是，財政收入的上收對應著支出責任的下移，尤其是2002年所得稅由地方稅變成中央與地方的共享稅，但地方的支出責任卻沒有相應地發生變化。稅改至今，地方本級財政收入占全國財政收入的比重平均值僅為47.5%，而地方本級支出比重的平均值卻為71.3%(注：根據《中國財政年鑒2007》計算得出。)，主要原因就在于中央控制著稅收立法權，地方稅種的稅基和稅率都是由中央政府決定，地方基本上沒有稅收自主權(注：我國給省級政府很小的自主權就是允許其決定是否開征筵席稅和屠宰稅，允許在一定范圍內選擇土地使用稅稅率，而對于這些小稅種，自主權幾乎沒有什么意義。)，2003年我國地方的稅收控制指數（Index of tax control）(注：稅收控制指數是指地方政府各稅權比重乘以各自權重后的加權平均指數，是反映地方政府稅收自主權的一個重要指標。)僅為0.19，而同期英國、荷蘭、西班牙、芬蘭等國的地方稅收控制指數都在0.8左右，新西蘭則高達0.95。

2.地方擴張財政權力結構之外的權力

稅收權限的缺乏使得地方政府在中央決定上收稅收收入時，毫無應對能力，而更重要的是無法自主決定本地區的公共收支規模、水平以及類型，根據各自轄區內居民的偏好提供區域性公共品，這也是與財政聯邦制最大的不同。地方政府有權力決定地方稅是否開征以及稅種的稅基和稅率，并不意味著地方的財政份額必然要大于聯邦，而是體現在對其固有的權力的自由支配。但“如果認為地方政府從此會偃旗息鼓不再爭權那將是不現實的”［7］。在我國地方財政預算內，1998—2006年預算內非稅收入占地方總財政收入的比重平均值僅為8%，但地方預算外的非稅收入規模卻遠遠大于預算內的非稅收入規模，地方預算外非稅收入占地方財政總收入的比重保持在20%左右，所有非稅收入占到地方稅收收入的60%。而且我國的預算外資金的收支基本上都集中在地方財政，從1997年至今地方預算外資金收支占全部預算外資金收支的比重都在90%以上(注：《中國財政年鑒2007》第412頁。)。2000年我國政府非稅收入突破了4 000億元大關，是當年全國財政收入的30%，其中預算內的非稅收入只有800多億元，而地方政府就占據了預算外非稅收入的93.5%，達到3 000億元。由此可見，我國地方政府掌握了一定的財政權力資源，但卻沒有一個穩定的權力結構與其對應。

3.地方缺乏本級預算自主權

我國中央政府對稅收收入具有絕對的控制權，而地方政府的支出又常常由于受到中央政府行政命令的約束而難以結合本地的情況有效地發揮作用，這些命令主要是限制地方政府在確定預算支出規模和結構方面的自由，其中最重要的是關于失業救濟預算方面的限制、中央對地方政府公務員的工資、薪金標準的制定，規定公共服務的補助率，實行預算審批制度，指定某些公共服務項目的標準等，所有這些都影響著地方財政對本地支出的自主權。就業指標的限制往往是由省級政府規定的，所有的建設性支出則由中央控制，而且這些支出必須在預算制定過程中得到批準，盡管新的預算法規定地方的預算不再必經中央批準，但中央政府對地方政府給出“政策指導”并要求其按一定的格式報告預算。例如，中央以限制投資增長為重點的宏觀調控政策出臺，基本建設投資首當其沖，地方基建投資占財政支出的比重便呈逐年下降的趨勢，從2001年的12.54%下降到2006年的9.55%(注：《中國財政年鑒2007》第406—407頁。)。中央對地方預算的限制使得地方無法根據其自身的優先順序使用財力，也無法以其認為最優效益的生產方法和投入組合提供公共服務。而“相對于預算內支出，地方政府在預算外支出的安排上有更多的自由”［7］，各級地方政府經常通過非正常渠道擴充預算外賬戶，實際上，中央政府似乎從未嚴格限制過地方政府利用其非正規渠道獲得一定的財政自主權。在1997年將預算外的政府性基金納入預算內管理后，2006年各級地方政府的預算外收入仍占地方預算收入的32.46%。

四、我國財政權力結構的重構方案

市場經濟的發展為財政權力結構的重構在確保其合法性的前提下，追求其有效性提供了條件?！耙环矫媸且悦涝兔婪譁y量的稅收成本，而另一方面是以美元和美分在觀念上可以測量的利益價值。人們可以從成本和利益的角度對政治決策進行有意義的討論，這種討論毫不遜色于對其他問題的討論，因為利益和成本是能夠相當準確地加以測量的”［8］。正如希克斯站在人類經濟史發展的長河中所看到的那樣，“市場勢力用以改造歲入經濟的辦法之一是為它提供經濟核算的機會，而在最早的歲入經濟中幾乎完全不具備這種條件”［1］。借鑒西方的公共財政體制理論，針對我國目前財政權力資源分散、財政權力結構失衡的問題，以一種有效的標準對我國的財政權力結構進行重構。

1.賦予地方政府一定的稅收自主權

賦予地方政府一定的稅收自主權是市場經濟下保證財政權力結構構建有效性的前提，“稅收立法權在中央和地方政府之間的適當劃分，有利于發揮地方政府在稅收調控方面的積極作用，更有助于保證地方政府有效提供公共品以及順利履行其地區性的社會管理職能”［9］。對于稅源較為普遍、稅基不易轉移、與中央稅基的關系較小且對宏觀經濟影響較小的稅種，中央只負責制定基本的稅法，即中央負責稅種的立法及解釋，而開征停征權、實施辦法、稅目稅率調整、稅收減免及其征收管理等權限應下放給地方政府，例如土地使用稅就可作為省以下地方政府較為重要的稅源，在選擇稅率上，賦予當地政府完全的自主權；對于稅源在地區之間分布不均衡、不會對中央稅基構成威脅且對宏觀經濟不發生直接經濟影響的稅種，應由地方政府根據本地情況決定是否開征，也應由地方政府自己解釋，自定稅率，自定減免稅范圍和違章處理辦法。但在賦予地方政府一定的稅收立法權時，也要防止地方稅種設置過多、地區間稅負、稅率差別過大的情況出現，以保證全國各地的統一。

2.完善財政權力資源均衡化制度

用一種更為強調均衡化且透明規范的轉移支付制度，可減少我國各地財政能力方面的差距，同時也是穩定財政權力結構的必要手段，一定權力結構下權力資源的不均衡必須通過轉移支付的形式予以調整。但目前我國的轉移支付還是保留了過渡性的特點，過多地考慮了各地區的既得利益，而且制度的完善也僅僅是在“增量”上做文章。完善財政權力資源均衡化制度必須做到：第一，加大具有典型均衡撥款特征的財力性轉移支付的力度，盡可能多地采用因素法和公式法，“主要的轉移支付工具應是透明的、基于公式的補助”［7］。同時，轉移支付均等化的度要掌握在它與促進地區稅收目標相平衡以及支出需求相匹配的水平上，這需要中央對其轉移支付的績效進行追蹤評估。第二，清理整頓專項轉移支付，提高其管理的透明度。提高透明度有利于加強對專項轉移支付分配、使用的全過程監管，完善專項轉移支付管理制度。每一項專項轉移支付資金的設立、審批和分配，要做到有合理明確的分配依據、有操作規程，堅持公開、公正、透明、效率的原則。加大對“三農”、教育、科技、文化、醫療衛生、社會保障、節能環保等社會事業發展領域的專項轉移支付力度，研究建立專項轉移支付資金績效評價體系，并力爭將有關信息反饋到預算程序中來。

3.保證地方預算的自主權

“作為一個中央集權制的國家，中國的所有預算機構均由中央政府委派。然而，即使在中央集權制國家的內部，也只有在地方政府擁有充分的自主權的情況下，才可能增加地方政府預算的有效性和實現分權的效益”［10］。地方政府的預算自主權包括以下內容：第一，地方政府的預算自主權要求地方政府預算的編制能夠獨立于中央及其上級政府的預算。在實際操作中，地方政府要有權力在上級沒有及時批準預算的情況下，通過本級預算。其前提條件就是地方政府必須有明確且穩定的收入來源，這就要求來源于上級的財政資金通過固定明晰的原則（稅收收入的分享）和公式化（轉移支付）確定。第二，地方預算自主權就意味著地方擁有充分的稅收自主權，地方才有能力根據管轄范圍內的具體情況增減其預算規模，調整預算結構。第三，地方預算自主權是地方政府有權力根據其管轄范圍內社會成員的偏好決定財力使用的優先順序，并且能夠以其認為最有效的生產方式和投入組合提供公共品。另外，還應通過立法限制中央對地方“無補助”型的指令性政策。

4.地區性推進財政權力結構重構

財政權力結構的重構是與經濟社會發展水平相關聯的，由于我國地區的地理條件、自然稟賦、政策引導、發展規劃的影響，我國地區發展一直呈東、中、西部階梯型的發展態勢。

1994年分稅制改革并沒有將地區差異考慮在其中，具有“一刀切”的性質，與我國階梯型的經濟發展水平不相適應。具體表現在：東部沿海發達地區基本上已具備城市經營能力，公共資金充裕，不依賴中央的轉移支付，并且能夠培養出新的稅源。對于這樣的地區，應逐步取消維護其既得利益的稅收返還，率先下放稅收自主權，準許地方在一定限度內開征新稅種、調整現有地方稅的稅率以及與中央同源課征等，這樣就可以將地方的部分政府基金收入納入到稅收管理體系當中，使其更加法制化、規范化。而對于中西部相對落后的地區來說，受其經濟發展水平的限制，自有財力的增長非常有限，還應遵循“統一領導，分級管理”的原則，主要依靠中央的轉移支付。“充分考慮地域、地區差別，建立適合每一個地區經濟特點的財政體制，會極大地促進該地區的經濟發展，會為逐步解決地區發展不平衡的矛盾創造保證條件，同時減輕中央財政承擔落后地區支出的沉重負擔”（魯昕，1989）。

五、結 論

對于我國而言，正處于社會經濟的轉型期。計劃經濟下，整個社會受國家計劃的限制并形成了強烈的依附性，以財政支出帶動社會經濟增長的方式與社會個體本身發展動力的停滯產生了沖突，為解決和緩解這種財政壓力，維持政府的合法性，財政體制發生了變革，這個過程便是向民間釋放權力資源的過程，也是尋求市場自由配置權力資源的過程。而在這種權力結構調整及權力資源釋放的過程中，對市場的運用卻出現了過度，在將大量權力資源釋放給市場的同時，對教育、醫療等支出權力也同樣下放；在推動東部及城市發展的同時，卻忽略甚至是遏制了其他地區的發展。同樣，在財政體制內，中央“統一領導”的權力結構并沒有發生改變，但權力資源卻以各種不規范的形式分散在地方。正是這種財政權力結構的失衡和權力資源的分布不均加劇了由市場經濟發展所造成的不均衡，這種不均衡嚴重威脅到全體社會成員對目前我國社會系統結構的認同感。

“權力資源的分配”并不等同于“權力結構”，現代政治學認為“權力資源”是“權力”的基礎，但分散的“權力資源”僅僅是權力賴以形成的必要條件，而不是充分條件。市場成為權力資源配置的主體，但其有效運行的前提是要具有一個規范穩定的制度環境，“隨著經濟私有化以更大的速率增長，需要有一種透明、一視同仁的財政制度來代替殘存的協商式和隨意的財政安排”［7］，財政體制作為“權力的制度性調配”的重要載體，其內部的權力結構必須規范穩定，而不能單純依靠地方政府對財政權力資源的自行“挖掘”維持體制內的均衡。因此，在權力資源配置方式由計劃向市場轉變的過程中，財政權力結構必然要率先重構，從而進一步促進社會系統中規范結構的形成。

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（責任編輯：韓淑麗）