淺析農村土地制度的變革及其完善

摘 要：農村土地制度是農村經濟社會的基石，通過對建國以來土地制度變革歷程和土地制度改革經驗的回顧總結，指出目前農村土地制度不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不規范導致的，有些是經濟社會環境變化引起的。要進一步穩定和完善農村土地公有制和以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，從根本上解決當前存在的問題。

關鍵詞：農村；土地制度；完善

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）02-0051-03

黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，為今后我國農村改革發展和土地制度改革指明了方向。農村土地問題，關系億萬農民切身利益，關系我國工業化、城鎮化、現代化順利推進，關系國家經濟社會長治久安。農村土地制度是農村經濟社會的基石，是農村基本經營制度的核心，目前仍然是破解“三農”問題的根本著力點。總結我國農村土地制度改革的經驗，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的農村土地制度，對于建設社會主義新農村、統籌城鄉發展和實現全面建設小康社會的宏偉目標具有重大戰略意義。

一、農村土地制度改革的主要經驗

土地制度是農村生產關系的主要內容，牽動著整個農業、農村和農民的神經。改革開放以來，我國從基本國情出發，尊重農民首創精神，把解放和發展農村生產力作為第一要務，持續不斷地完善農村土地制度，逐步建立起在土地公有制基礎上的以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，基本適應了中國特色社會主義市場經濟的要求，并積累了一些必須長期堅持的成功經驗。主要經驗有五條：

第一，堅持土地公有制不動搖，確保公有制為主體、多種經營制度并存的基本經營制度。中國特色社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地是農村的主要生產資料，只有堅持農村土地國家所有和多種形式的集體所有制，才能確保農村經濟制度的公有制性質。在穩定和完善農村土地制度的過程中，雖然農村土地使用權的實現形式日益多樣化，但始終堅持了農村土地制度的公有制性質不動搖、進一步深化農村土地制度改革也不動搖這根底線。

第二，堅持完善農村基本經營制度不停步，使農村生產關系始終適應生產力的要求。縱觀我國農村土地制度變革的歷程，每一次變革都是生產力發展的結果，每一次變革都不同程度地促進了生產力的發展。隨著農業發展方式、組織形式和經營模式的變化，必須不斷完善農村土地制度，賦予農村基本經營制度新的內涵，激發農業生產要素更大的活力，促進農村生產關系高級化，實現農業生產現代化。

第三，必須堅決維護農民的根本利益不放松，保證農產品供應充足。土地作為農業基本生產資料，不僅是國家糧食安全的重要保證，也是農民的命根和飯碗。中國無農不穩，農民無地不穩。維護和增進農民利益是農村土地制度改革的出發點和落腳點，在操作上必須把制度創新和維護農民根本利益結合起來。農村土地制度改革不但要適應農村生產力發展的根本要求，而且要確保農民收益穩步提高。

第四，必須切實尊重群眾首創精神，循序漸進推進農村土地制度創新。農民是農村生產力中最活躍的因素，是土地的直接生產經營者，農村土地制度必須反映農民發展生產的根本要求。我國歷次農村土地制度創新，都是基層群眾在生產實踐中首先進行試驗，積累經驗后，通過國家政策或立法措施向全國推廣，逐步建立新的土地經營制度。繼續推進農村土地制度改革，仍然要發揮群眾的創造力，采取農民自發探索與政府推動相結合的辦法。

二、現行農村土地制度存在的矛盾和問題

隨著社會主義市場經濟體制不斷完善，統籌城鄉發展步伐加快，現代農業建設不斷推進，農村土地制度存在的矛盾和問題日益凸顯。

一是產權不清晰。從農村土地的所有權主體來看，除法律規定屬于國家所有的以外，農村土地屬于農民集體所有，分別由鄉鎮集體經濟組織、村集體經濟組織、村民委員會、村民小組等代表集體行使所有權。農村土地產權主體模糊，一方面，法律沒有明確國家所有的農村土地具體由哪一級政府代表國家行使所有權；另一方面，農民集體是一個抽象的概念，不符合產權主體的特征，而且國家通過立法和嚴格的土地管理措施制約農村土地產權主體的權利，導致農村土地的主要產權實際上由國家掌握。從產權內容來看，農村土地所有權不完整，現行法律只將占有權和部分使用權賦予集體經濟組織等農村土地的所有權人，并且限定了使用方式即發包給集體經濟組織成員，所有權人并沒有農村土地的收益權和處分權。從土地承包經營權來看，一方面，現行法律明確規定，土地承包期滿后由原承包經營權人繼續承包，從法律上確認了農民對土地長期依法占有、使用和收益的權利；另一方面，法律又禁止使用土地承包經營權出資入股、抵押和擔保等，致使農民土地承包經營權不完整。

二是承包經營權流轉不順暢。現行法律雖然允許依法流轉承包經營權，但集體經濟組織內的其他成員具有優先受讓權，而且采取轉讓的方式流轉土地承包經營權必須經過發包人同意，土地承包經營權流轉還存在很多無形的制約。同時，由于缺乏農村土地承包經營權交易市場，難以形成反映真實價值的農村土地承包經營權流轉價格，農民只能是較低價格的被動接受者，寧愿撂荒、交由他人代耕而不愿流轉土地承包經營權，造成農村土地承包經營權流轉難。

三是法律法規體系不完善。從立法來看，目前僅制定了農村土地行政管理、所有權歸屬、土地承包經營等方面的法律法規，相當一部分農村土地關系仍由政策性文件和地方法規來規范，下位法超越上位法的現象還在一定范圍內存在。從法律法規的內容來看，重實體規定、輕程序規定的問題比較突出，不同法律法規之間關于所有權主體、土地承包經營權抵押擔保等關鍵問題的規定相互沖突，難以有效規范農村土地的生產、使用、收益和處置等活動。從法律適用來看，由于多部同位法交叉規范農村土地關系，以及法律法規對農村土地關系的一些規定比較模糊，出現了一些部門、地方選擇性地適用法律法規的問題，不利于貫徹“特別法優于普通法”、“新法優于舊法”的法律適用原則，也難以維護法制的統一性和權威性。

此外，戶籍制度改革、農村綜合配套改革以及支農惠農措施等制度和政策調整，使農村土地制度和經營體制的環境正在發生深刻變化。農村家庭人口自然增減，不同家庭人均承包耕地面積呈現持續擴大趨勢；大量農民轉移就業，造成投入降低、粗放耕作甚至棄耕、撂荒等問題；同時，城鎮化和工業發展大規模征用耕地，土地征用制度不科學，導致土地承包糾紛不斷增多。

目前農村土地制度存在的問題，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不規范導致的，還有一些是經濟社會環境變化引起的，從根本上解決這些問題，必須進一步穩定和完善農村土地公有制和以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。為解決農村土地制度面臨的突出問題，近幾年有關部門和地方大膽探索，積累了有效的做法和經驗。如正在推廣的集體林權制度改革，允許把森林、林木和林地使用權作為抵押、擔保、出資入股的條件。

三、農村土地制度改革的基本方向

統籌城鄉發展要求農村土地制度為城鎮居民向農村流動開辟空間；發展現代農業要求農村土地制度有利于促進農業集約化生產；轉變農業發展方式要求充分發揮市場在農村土地資源配置中的基礎性作用。為此，必須建立歸屬清晰的農村土地產權制度，構建市場化的土地承包經營權價格形成機制，形成有序順暢的土地承包經營權流轉機制，健全以法律為手段的農村土地權益保護制度。

第一，建立歸屬清晰、權能完整的農村土地產權制度。目前農村土地實行國家所有制和勞動群眾集體所有制相結合的所有權制度，其中國家所有的農村土地一般交由集體經濟組織經營，勞動群眾集體所有制包括村農民集體所有、村內兩個以上農民集體所有、鄉鎮農民集體所有等三種形式。進一步明確農村土地所有權主體，可以考慮由縣級人民政府代表國家行使國家所有的農村土地所有權，科學界定農村土地集體所有權主體，逐步將經濟管理職能與村委會的社會管理、公共服務職能分開，簡化農村土地集體所有權主體結構。在此基礎上，適當拓展農村土地承包經營權的權能，有條件地允許以農村土地使用權作為抵押、擔保、出資入股。

第二，探索建立農村土地使用權評估制度。尊重農民對承包土地的長期使用權，發揮市場在農村土地使用權價格形成中的有效作用，借鑒我國固定資產評估的經驗，考慮農村土地的功能，建立以市場為基礎，現代評估方法為手段，職業化、專業化、社會化的評估機構為依托，完善的法規體系為保障的農村土地評估制度。經過科學評估確定的農村土地使用權價值，可以作為轉包、出租、互換、轉讓、抵押擔保、出資入股的定價基礎和確定征地補償的主要依據。

第三，逐步建立農村土地產權流轉市場。參照我國目前各類產權交易市場的做法，運用信息化的交易平臺，遵循依法、自愿、有償的原則，開展農村土地產權交易市場試點，逐步建立區域性和全國性的農村土地產權交易市場。可以先在縣域范圍內進行農村土地產權交易市場試驗，取得經驗后再全面推開。配套推動建立農村土地產權國家贖買制度，對舉家轉為非農業戶口，以及舉家流入城鎮就業達到一定年限并納入城鎮社會保障體系的家庭所承包土地，由國家按照剩余承包年限和收益現值法評估的價值贖買。國家贖買的土地所有權屬于國家，優先用于解決人均承包耕地面積差距過大問題，剩余部分按照市場化原則租賃給農業產業化企業經營。逐步放開政策，允許城鎮居民攜帶資金、技術到農村租用土地承包經營權從事農業生產等經營活動，推動城鄉統籌發展。

第四，正確劃分政府和市場在農村土地管理中的作用。進一步轉變政府職能，減少政府對農村微觀經濟主體的干預，發揮市場促進農村土地資源優化配置的作用。政府應主要通過制定法律法規、土地利用規劃等，調控農村土地用途的結構，保證國家糧食安全；依法進行農用地轉用審批和監督檢查，維護農村土地使用權市場秩序；出臺相關政策，引導農村土地集約化經營，轉變農業發展方式。農村土地產權交易、土地資源配置等，應在完善市場規則的基礎上逐步交由市場機制解決。

第五，加快完善農村土地法律法規體系。抓緊修訂《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》以及農村土地相關法律法規，消除法律法規在農村土地制度規范上的沖突，明確原有農村土地所有權主體、權能等方面的模糊規定，并為深化農村土地制度改革留有法律空間。在此基礎上，率先在經濟特區、國家改革試驗區推進農村土地制度改革試點，就農村土地使用權市場定價機制、價值評估制度、使用權流轉機制，以及農村土地使用權轉讓、抵押擔保、出資入股等重大問題進行試驗，條件成熟后制定統一的土地法典，將城鄉土地的產權歸屬、產權功能、權利義務、使用權流轉程序等納入一部法律。同時，修訂《公司法》、《擔保法》等相關法律，逐步形成以憲法為原則、城鄉土地法典為主體、相關法律法規有效銜接配套的土地法律法規體系。

責任編輯：浩 宇