社會沖突視閾下失地農民利益表達的錯位和缺失

摘 要：失地農民權益受損關涉整個社會和諧穩定。失地農民與地方政府構成多重利益沖突。其利益表達與溝通渠道的缺失影響了自身利益的維護。應多方面完善失地農民利益表達機制。

關鍵詞：社會沖突；失地農民；利益表達；機制

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）02-0079-04

利益表達機制是民主憲政國家一項重要的制度安排，通過利益表達機制，社會的不同利益得以進行表達和集聚，并在博弈、妥協和融匯中實現各方的利益均衡。從制度功能上講，利益表達機制是調節社會利益關系的樞紐；從價值維度上講，利益表達機制保持了社會基本公平和正義。但由于制度缺陷，當前失地農民能力、信息、資源等方面相對不足，對事物和行為的主體判斷與認知上有差異，在利益表達中存在不少問題。因此，建立公平、開放、多向度的利益表達機制，為失地農民提供公平表達利益的制度性平臺，引導其以理性合法的形式表達利益要求，是一個十分緊迫且意義重大的現實問題。

一、失地農民與地方政府的利益沖突和博弈

1．利益博弈與社會沖突

失地農民問題主要集中在失地農民與基層政府甚至個別領導人的利益沖突上。因此，在多重利益博弈的時代，創造公平有序的競爭環境、有效平衡各方面的正當利益、切實保障失地農民的基本權利和自由，成為執政者新的難題。利益是多重博弈的核心。中央追求執政有效性和合法性，具體表現為科層管理高效廉潔、社會和諧穩定、國家長治久安等；農民追求安居樂業、生活環境寬松、基本權利保障、公共福利增進、社會和諧穩定；基層政府，則確保完成上級下達的目標任務、追求政績突出、保持轄區“太平無事”。基層政府與中央政府的最大區別，在于前者不必把執政合法性作為核心考量。基層政府在實現其利益最大化中，必然要侵犯農民利益而引發民怨及抗爭。在傳統強權政治邏輯中，基層政府容易以國家利益的名義來打壓維權的農民，習慣性地以強制手段來迫使農民就范。因此，警惕地方政府以國家名義濫施暴力，協調博弈各方利益，維護博弈主體公平與正義，給予失地農民等弱勢群體以更多法律、制度、秩序等物質和精神方面的關懷，是現代社會謀求善治的內在邏輯。

2．地方政府“控制——穩定”的行動邏輯和“非問題化”策略

失地是因政府征地而起，失地農民與地方政府處于不斷的抗爭和博弈過程中。處于壓力型體制下的地方政府，基于自身政績偏好，形成“控制——穩定”的行動邏輯，通過對“強力控制”和“妥協”兩種手段的運用，以“非問題化”策略來應對失地農民的利益表達。第一，就地方政府與上級政府關系而言，行政科層化賦予上級對下屬的絕對權威，充分確保其權力和意志在基層得以實現。但具體實踐看，在“穩定壓倒一切”和“一票否決制”考核體系下，地方政府運用“圍、追、堵、瞞、騙”等“非問題化”技術，將農民利益訴求行動所引發的“問題”化解于無形，而地方黨政權力高度集中、利益共同體高度結盟又為其提供實現“非問題化”的資源保證。第二，從地方政府與失地農民關系來看，地方政府作為權力壟斷者，可合法運用國家強制力控制社會沖突、整肅社會秩序；作為社會管理者，能合情合理利用一切手段化解社會矛盾、促進社會整合。而失地農民處于社會最底層，沒有任何可資利用的資源和手段挑戰權力與地方政府。但在利益面前，任何群體都會采取自認為恰當的手段和方式進行利益抗爭。失地是因政府征地而起，失地農民抗爭主要針對地方政府。在“控制——穩定”邏輯之下，地方政府用“恩威并舉、軟硬兼施”的“非問題化”策略回應失地農民利益訴求。一方面，濫用警力，以權壓法，以壓求穩，強力控制；另一方面，必要的妥協即強勢政府對失地農民“開口子”，但政府妥協僅是默認，并沒有正式承認失地農民“違規”行為的合法性。

3．國家主導的鄉村社會制度安排——“鄉政村治”治理格局

鄉村基層政治分為“鄉政”和“村治”兩個層面：鄉政權力運作圍繞鄉鎮政權為主體形成，是國家權力在鄉村最基本的運作；村治權力運作圍繞村民自治村委會為主體形成，是村民表達利益、參與國家及社區事務、影響政策執行等自主權力的行使。在現行政治體制和權利框架下，國家完全主導社會，農民的政治空間和行為能力被壓縮在極度狹小領域，其利益很難得到充分而有效表達。第一，就鄉政村治模式下的農村基層政權組織來說，處于“壓力型”體制下的鄉鎮基層政權正不斷演變為國家政權與村民之間的“承包者”或經紀人，且其“贏利型”（掠奪型）取向日益明顯，使國家權力在農村符號化、異質化和空殼化，導致基層政權政治整合力弱化、管轄權虛化。面對農民各種形式的利益訴求，不是消極無為，就是暴力高壓，農民利益表達的出路更加狹窄。第二，就鄉政村治模式下的村委會來說，村民自治是自治不足、管理有余。在農民土地征用過程中，村委會沒有多少發言權，更不能形成制衡作用，無法實現其預設的“維持現存社會治安，傳達村民的各種意見、要求和建議”的職責。在具有雄厚政治、經濟和組織資源的國家權力面前，個體農民縱然有著多么強烈而渴求的利益表達欲望，制度的貧血只會無端地增加其利益表達的成本。因此，在鄉政村治治理格局下，廣大農民求訴自身合法權益，表達自己的利益和要求的道路，依舊充滿坎坷和風險。

二、失地農民利益表達與溝通渠道的錯位與缺失

1．體制內利益表達渠道的虛置與堵塞

我國已建立起人民代表、政治協商、信訪、行政領導接待制度等人民利益表達制度體系，從形式上看，公民利益表達途徑多元化，人們可選取不同路徑訴求合法權益，但事實并非如此。第一，民意代表機構有名無實。我國人大代表選舉長期實行“確認型選舉”或“安排型選舉”，在這種模式下，農民很少成為代表候選人，被“政治安排”為人民代表的農民，也大多把這看作向上流動的手段。各級人大代表中農民代表名額和比例與農民人口結構并無關聯，農民在決策過程中聲音過于弱小，在中國政治結構中處于邊緣化狀態。第二，政協制度困境。政協制度更多體現為中國共產黨“統一戰線組織”的職能，從民主黨派人員構成看，是與底層社會沒有多少利益關聯的以知識精英為主體的“干部型政黨”。盡管近年來積極地利用各種機會為弱勢群體呼吁，但畢竟不是基于自身直接利益需要的行動。第三，信訪制度鏈條斷裂。在信訪制度下端，由于信訪屬地管理、信訪責任追究制度推行和“轉信不辦信”事實存在，信訪部門將民眾提出的申訴轉給案發地政府，可能會導致當地政府對信訪者的打擊報復，進一步誘發官民沖突。在信訪制度上端，由于基層信訪機構事實上的“無能”和民眾對基層處理結果的不滿或不信任，民眾越級上訪，導致中央信訪部門接待壓力大，信訪立案機率低，解決率更低，上訪成功率下降，但代價卻越來越高。第四，行政領導接待制度形同虛設。政府“熱線電話”、地方行政首長“接待日”，僅為政府增加了搜集民眾意見的管道，至于民眾要求能否得到滿足，民眾意見能否被采納，在法律制度上并無任何保障，民眾只能寄希望于個別好干部的熱心和真誠，其制度措施明顯帶有很大的隨意性和人治色彩。

2．大眾媒體冷淡和法律途徑無奈

從我國大眾媒體在現實政治和社會生活中的實際運行及其影響來看，失地農民的利益還無法經由媒體渠道得以充分表達。第一，在宏觀層面上，媒體充當“黨和政府的喉舌”角色有余，承當“社會公器”角色不足。我國傳媒在很長一段時間內只注重“正面宣傳”，忽略“公共空間”構建。這有悖于媒體內在的公共屬性，也與黨和人民的期望相去甚遠。大眾傳媒不僅要做執政黨和政府的“傳聲筒”，還應是社會的“公眾代言人”，及時傳送出公眾的聲音，表達社會的愿望和利益訴求。第二，在微觀層面上，大眾媒體在對失地農民利益訴求的關注中存在著在公正與市場之間徘徊的矛盾。一方面，大眾傳媒出于社會穩定的考慮或自身新聞源的需要，會提供一定的時間和空間來反映失地農民的利益，以促進社會整合與社會利益協調；另一方面，在受眾群體選擇上有所偏向，在“社會效益”與“經濟效益”、“社會公正”與“市場份額”之間，嫌“貧”愛“富”成為很多大眾傳媒的選擇。以失地農民為代表的社會弱勢群體其利益訴求在一定程度上被漠視。第三，以新聞效應為報道標準，在一定程度上制約了大眾媒體對失地農民利益的關注。大眾傳媒對失地農民利益受損等問題反應遲鈍，通常在報道過程中，將其當作一般的社會新聞來處理。只有當弱勢群體利益受到嚴重侵害或在較大范圍內產生影響時，媒體才會予以注意。這種以追求“轟動性”為標準的報道方式，無疑把眾多失地農民訴求利益的聲音淹沒。任何矛盾和糾紛在理想狀態下，都應通過法律途徑得到解決。但現階段我國立法、司法嚴重滯后，法律成本太高，訴訟周期過長，常常是“贏了官司賠了錢”，超出失地農民支付能力，司法系統存在有法不依、執法不公等現象。所有這些都使失地農民寧愿上訪而不愿尋求法律途徑，失地農民信“訪”不信“法”。

3．政績考核標準扭曲和農民代言人缺失

執政黨和政府對干部政績考核標準是“上訪率”而不是問題“解決率”，上級本希望用政績指標來約束基層干部重視失地農民上訪，但由于“上訪率”會直接影響到官員前程，因此，失地農民上訪特別是集體越級上訪被干部視為禁忌事件，基層組織把主要精力放在“圍追堵截”上，結果堵不勝堵，截不勝截，反而造成越級上訪頻繁發生，形成一種惡性循環。失地農民缺乏表達自身利益和參與影響公共決策的渠道和形式，缺少真正能夠代表失地農民利益的代言人。由于政治利益等因素驅使，一些本來代表失地農民利益的社會精英，要么依附于政府組織，要么本身逐漸官僚化，失去其獨立地代表公共利益的社會責任感。當失地農民正當權益受到侵害或威脅時，選擇的直接表達方式就是上訪或告狀。一部分失地農民出現信任危機，對一些干部及現行司法制度失去信心，以為“民不告，官不糾”，不形成大規模行動就不會引起上層領導重視，為此得出結論：“小告小解決、大告大解決、不告不解決”，只有越級上訪和采取激烈行動，反映問題才會受到重視并得到解決。這種過激的“博弈心態”和“越級慣性”使村民形成對抗基層政府、依靠高層領導即“青天”的心理。失地農民這種認識盡管是負向的，但卻是現實寫照，是政府處理問題的錯誤做法所致。

三、完善失地農民利益表達機制的路徑選擇

讓失地農民承擔社會轉型的代價，卻剝奪其享有社會發展成果的權利，與構建和諧社會精神實質相悖。因此，必須建立公平、開放、多向度的利益表達機制，為其提供公平表達利益的制度性平臺，引導其以理性合法的形式表達利益要求。

1．完善失地農民利益表達機制的內容

第一，利益表達意識——主體化。一個群體形成群體意志，標志著其主體意識開始走向成熟。只有具備主體化的利益表達意識，失地農民對其利益要求才會有清醒認識，更加自覺地、主動地影響公共政策，采取正當手段維護合理利益要求。然而，在社會轉型過程中，各種意識交織雜陳，很多消極意識不可避免地對失地農民主體意識產生負面影響。中國傳統文化中的順從和附庸意識，西方現代文化中的極端個人主義、不受任何規范約束的自由意識，都不同程度遏制了失地農民群體意識的形成和發展。因此，增強失地農民主體意識，必須塑造全新的政治文化，教育失地農民樹立正確的權利觀念，通過利益表達維護自己合法權益，正確地處理各方面利益關系，把失地農民群體利益要求上升為群體意志。

第二，利益表達權利——平等化。實現利益表達權利的真正平等，需要把法定權利和事實權利統一起來。法定權利是憲法和法律規定的、公民應享有的權利，而事實權利是利益表達主體具體實施的法定權利，或是法定權利在社會生活中的現實化，兩者并不完全重合。憲法具體規定，確認失地農民在利益表達過程中的法定地位，但法定權利只有經過具體實施才能變成事實權利。由于種種原因，并非所有法定權利都能轉化為事實權利。公平正義的核心強調國家運用強制性力量，保證失地農民實現政治權利平等和利益表達機會平等。在制度安排上，實現失地農民利益表達權利是完善利益表達機制的主流取向。不同社會群體平等地享有利益表達權利，必須消除其在話語權上實際存在的不平等。

第三，利益表達渠道——合理化。不斷完善利益表達機制，拓展利益表達渠道，清除利益表達障礙，理順不同渠道和不同環節關系，讓利益表達主體享有足夠的利益表達空間。當然，利益表達渠道完善與否，不在于數量不同，而在于質量差異，即疏通利益表達渠道，使每一條渠道都具有實際應用價值。這就需要減少利益表達渠道中間環節，縮短利益表達信息與公共政策決策系統的傳輸距離，減少利益表達信息在傳遞過程中的損失。

第四，利益表達方式——理性化。理性化利益表達是形成合理社會利益關系的前提，也是社會穩定重要心理支撐。社會轉型過程中，人們更多是以理性化思維方式來思考自身和所在群體的利益要求，以理性的公平正義為價值標準來判斷社會的利益關系，以理性的審慎態度來對待自己的利益表達權利。利益表達方式分為兩種：理智型利益表達方式能自覺地把利益表達視為公民的權利與義務并在制度規定范圍內按程序進行表達；情緒型利益表達方式以宣泄情緒為基礎進行利益表達。受情緒左右、脫離規范化要求的這種利益表達方式，源自不能正確理解有限的社會財富不能滿足無限的利益要求。失地農民在利益要求不能通過正常渠道進行表達，或已表達的利益要求得不到滿足時，可能會采取非理性方式以求引起社會關注。因此，應引導失地農民以理性化方式表達自己利益要求。

第五，利益表達制度——法治化。法治化要求運用法律手段調節社會生活中的一切關系，用法律制度保證失地農民利益表達權利的神圣不可侵犯。實現利益表達制度的法治化，要把失地農民利益表達納入制度化軌道，要在尊重憲法和有關法律前提下，用法律規章的形式調整、規范公民利益表達的內容、范圍、方式，使失地農民利益表達能做到經常化和秩序化，最終實現失地農民依法進行利益表達，國家機構依法回應失地農民利益表達。因此，引導失地農民認識自己的權利和自由，把權利和義務統一起來，引導其認識國情，把利益表達行為與維護社會穩定結合起來，防止出現脫離法治軌道的利益表達行為。

2．構建失地農民利益表達機制的對策

在社會主義市場經濟條件下，建立健全合理有效的問題處理機制，才能真正實現失地農民利益有序有效表達。因此，政府與失地農民應在有利于實現社會共同利益的前提下合理“互動”，在既定的制度和法律框架下和諧博弈，在博弈中關注失地農民，以競爭促發展，在“對立”中求得動態的統一，以實現整個國家和社會整體利益的最大化。

第一，通過政治社會化手段，增強失地農民利益表達意識。意識作為人的深層次的東西深深地影響著人的行為并對其有重要的指導、支配功能。我國長達兩千多年的封建專制統治，農民民主政治觀念缺乏，且不可能由農民自身產生，需要從外部進行輸入和啟蒙，需要通過政治社會化的手段來鑄就。其途徑主要有家庭、學校、大眾傳播媒介及社會團體。在現代社會中，報紙、雜志、廣播、電視、網絡等是人們接觸政治事物最頻繁通道，是政治知識傳播者，傳播媒介中的政治傾向性對其政治觀念與政治態度有重要影響，可誘發和提高其政治興趣。隨著現代交通通訊傳媒工具發展，失地農民不斷受到各種現代信息的沖擊，視野更加開闊，其利益表達意識逐步增強。

第二，組建農民經濟合作組織，發揮利益表達功能。農民協會是農村社會中的非政府組織，是一種社會協商和整合組織，是代表農民利益的利益集團。建立農民協會、整合農民利益、疏導農民不滿、實現有組織的合法參與，可避免農民無組織行為對社會和農民自身的損害，迫使政府做出相對公正的決策。農民協會與農村政府組織、企業經濟組織共同組成一個較完整的農村社會體系。通過農會組織，提高政治參與的廣度和深度及利益表達的層次和效能，擴大社會影響力和談判能力。農民協會參與政府組織中有關農業、農村和農民政策的制定，集中完整地表達農民的意愿和建議。

第三，暢通和拓寬制度內利益表達渠道，改革和完善其制度化設計。加強人大建設，硬性規定農民代表比例，在基層人大中設立準常設性機構，由基層人大代表組成；改革和完善選舉競爭機制，增強人大代表和政府選舉中的競爭性，強化人大代表與農民之間的利益代表關系，強化人民代表大會與政府官員之間的權力授受關系，暢通農民通過人民代表影響政府決策從而進行利益表達的渠道；改革信訪制度，把目前分散在各職能部門的信訪辦，整合給各級人民代表大會，讓人民代表依據人民來信來訪，行使對一府兩院的監督權，既強化人民代表大會的權威，也避免各職能部門之間和上下級之間推諉扯皮，減少失地農民信訪成本和因此產生的挫折感；建立農民利益法律表達機制，依靠法律保障失地農民合法利益；積極發揮大眾傳播媒介作用，為失地農民利益表達提供輿論陣地。

責任編輯：黃 杰