土地流轉制度的經濟倫理學解讀

摘 要：為深化農村土地改革，黨的十七屆三中全會出臺允許農民進行土地承包權流轉的政策。從經濟倫理的角度解讀，此舉標志著政府處理“三農問題”倫理原則的重大轉向，實現了從多予少取的補償性公正原則到賦權放活的應得公正原則的轉型。

關鍵詞：土地流轉；多予少取；補償性公正；賦權放活；應得公正

中圖分類號：B82-053 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）02-0030-03

30年前，中國波瀾壯闊的改革畫卷從農村開始；30年后，以黨的十七屆三中全會為標志，中國農村改革再一次站在新的歷史起點上。這次會議通過的在確保土地承包經營權長久不變的基礎上，按照依法自愿有償原則，探索土地承包經營權流轉的政策成為新一輪改革的核心和焦點。我認為這不僅僅代表一條新政策的出臺，從哲學的角度看，任何經濟政策和制度都隱含了一種倫理取向，土地流轉政策的推出意味著政府處理涉農經濟利益倫理原則的重大轉向：從以往的補償性公正原則到賦權放活的應得公正原則。

補償性公正原則是經濟倫理的基本價值之一。羅爾斯在《正義論》中認為，人們由于天賦的不同而帶來的社會不公平是客觀存在的現象，但社會可以通過經濟和政治制度的安排來補償處于弱勢地位的群體，從而實現公平。中國現代史上兩次具有重大意義的工業化進程都凝聚著中國農民的奉獻和犧牲，他們的確是社會真正的弱勢群體。建國伊始，為了盡快在一窮二白的基礎上建立起基本的國家工業體系，我們搞了第一次工業化，但由于國家經濟實力和經濟豐裕程度的有限性，我們采取了城鄉分而治之的抑農政策——城鄉二元體制。先城市后農村，先工業后農業，先市民后農民，以城市為中心，把農村和農民僅僅作為社會發展的外圍與補給線；同時，農村的主要經濟資源控制在國家手中，國家為積累發展所需要的資金，不得不采取一系列持久的壓低農副產品價格的政策，使之成為工業化所需資金積累的基本來源。據統計，在1952-1992年的40年間，農業因農產品價格“剪刀差”的形成為工業的發展提供了12580億元的巨額積累資金，扣除國家財政支農資金和財政從農業部門的收入差額，廣大農民在自己生活水平很低的情況下為國家提供了10636億元的積累資金。［1］正是由于農民的奉獻和犧牲支持了國家的工業化進程，保證了我國工業體系建設的完備。改革開放以后，以農村改革為先聲，我們又開啟了第二波工業化進程。農村推行的家庭聯產承包責任制雖然在很大程度上解放了農民，提高了他們的生活水平，但和城市人口相比，他們的“相對”受益還是很小，而且隨著城市現代化進程的不斷深入，城市對勞動力、土地的需求不斷高漲，致使農民工涌現、打工潮興起，大量農村青壯勞力進城務工，遺留在農村的承包地或是被賤賣和不當征用，或是被拋荒。而被賤賣和不當征用的土地交易利潤卻往往被農村基層政府所截流，農民又一次成為工業化大潮中的利益受損方。

如何破解困擾中國發展已久的“三農”難題一直是黨中央關注的大事。因此，在制度安排上很自然地采用補償性公正原則，千方百計地通過各種政策傾斜“三農”，實行補貼和優惠。溫家寶總理在十屆全國人大三次會議上回答記者有關“三農”問題的提問時，說了這樣兩段話：一是“我想起了諾貝爾獎獲得者、美國經濟學家舒爾茨的一句話。他說，世界上大多數人是貧窮的，所以如果我們懂得了窮人的經濟學，也就懂得了許多真正重要的經濟學原理”。二是“世界上大多數窮人以農業為生。因而，如果我們懂得了農業，也就懂得了窮人的經濟學”。溫家寶總理借助舒爾茨有關“窮人的經濟學”原理所講的這番話表明，政府對農民的貧困是抱有深切的道德關懷的，而且還千方百計最大限度地幫助農民脫貧。據統計，十一屆三中全會以來，黨中央、國務院發布實施的指導農村改革的重要文件約79個，其中，有10個文件作為中央“1號文件”頒發，而這10個中央“1號文件”都貫穿著同一個主題：對于“三農”要多予少取。1982年和1983年，兩個中央“1號文件”旨在解放農業生產力，實行家庭聯產承包責任制，給予農民生產自主權。1984年，第三個中央“1號文件”強調繼續穩定和完善聯產承包責任制，延長土地承包期至15年以上，同時，大幅度提高糧食和部分農產品的收購價格，促進農村經濟的繁榮。1985年，第四個中央“1號文件”進一步規定，取消30年來農副產品統購派購的制度，對糧、棉等少數重要產品采取國家計劃合同收購的新政策。1986年，面對整個國家物價波動較大、農業生產出現滑坡的不利形勢，中央出臺第五個“1號文件”，提出力保農業在國民經濟中的基礎地位，改善農業生產條件，建立健全農業社會化服務體系，穩定農村經濟和農民收入。九十年代以來，為了解決農村的貧困問題，1996年，中央頒布《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》，提出努力減輕農民負擔、促進農民增收。1997年，從政策上承諾土地承包期15年到期后，繼續延長30年保持不變。2000年以后的五個涉農中央“1號文件”更是加大了支農、惠農力度，在統籌城鄉經濟協調發展的高度上認識“三農”問題在整個改革布局中的重要地位和意義。2003年，第六個中央“1號文件”和2004年的第七個中央“1號文件”都提出對種糧農民實行種糧直補、良種補貼和農機補貼，促進農民增加收入。2005年第八個和2006年第九個中央“1號文件”圍繞建設社會主義新農村，決定大幅度增加國家財政對農村基礎設施建設和農村社會事業發展的投入，扭轉長期以來農民負擔過重的局面，推進城鄉戶籍、就業、財稅、金融、社保等方面的改革，探索建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度，加快形成保障農民工合法權益的政策體系和惠及農民工的城鄉公共服務體制，盡快構建起強農、惠農的政策體系。隨即，政府宣布全面取消農業稅，標志著我國實行了兩千多年的古老稅種退出了歷史舞臺。2007年12月，第十個中央“1號文件”發布，強調落實科學發展觀，堅持以人為本，切實關注農村民生，在全國農村普遍建立最低生活保障制度，加大農村扶貧力度。

政府一系列支農、惠農、強農政策背后所折射出來的多予少取的補償性公正倫理原則本無可厚非，但落實在中國農村發展的具體實踐中卻出現了令人費解的悖論：一方面，政府對農民政策傾斜和補償的力度越來越大；另一方面，城鄉差距也越來越大。2008年8月公布的數據顯示：中國農民收入與城鎮居民收入差距從1984年的1∶1.81擴大到1999年的1∶2.6，再擴大到2007年的1∶3.3，人均收入差距絕對額則從5300元擴大到9600元。究其原因，多予少取只是從外部給予補償和支援，況且還不能保證這種補償和支援的足夠度和持久性。好比救治病人，根本的解決之道是變輸血為造血，要從根本上解決農民的貧困問題，就要在多予少取之外找尋新的路徑：放活。放活就是確認農民的主體地位，充分發揮農民的自主性和創造性，給其所應得，用經濟倫理的語言表達就是應得公正原則。

應得公正是經濟倫理的重要原則。英國哲學家米爾恩認為：“公正如果表現為‘給每個人他所應得的’這種基本的形式，那么它在任何社會共同體中都是一項必不可少的道德原則。它要求每一個成員依其成員的身份，給予伙伴成員們應得的東西，并從他們那里獲得他應得的東西”。而且，“不論一個社會共同體特定的文化和價值如何，有一種東西是每個成員都應該得到和給與的，這就是公平對待”［2］。美國政治學家德沃金認為，公正就是任何人都應該得到同等的對待，社會的發展不能建立在剝奪一部分人的應得權利和利益的基礎上，“經濟功利主義是不公正的，因為它把貧窮當作效益的手段而使之永存”［3］5。“分配應使任何一個種族或人種集團并不比其他集團更差。”［3］27可見，“給每個人他所應得的”是確保社會公正的必要原則。黨的十七屆三中全會明確農民土地承包經營權的流轉，表面上看是出臺又一項惠農政策，但實質上是拓寬了農民對土地的權利范圍，賦予廣大農民本應得到的更全面、更切實的土地處置權，從而讓農民擁有搞活經濟的基本條件，讓他們真正成為農村經濟的主體。

土地流轉政策的推出標志著政策導向從多予少取的補償到賦權搞活的轉型，這是歷史的跨越。其意義至少體現在以下三個方面：

第一，只有農民得到了包括土地流轉交易權在內的完全的土地自主權，才能切實保證自身的權益。很多年里，政府的補償性政策收效不大，農民的貧困沒有根本改觀，就在于農民并沒有真正享有對自身賴以生存的，也是惟一的資本——土地的自主處置權。我國憲法規定，農村土地集體所有。改革開放后實行的家庭聯產承包責任制，在保持土地集體性質不變的情況下，允許農民擁有所承包土地的使用權和經營權，這種兩權分離極大地激發了農村的活力，為當時農村改革的成功奠定了基礎。但只擁有使用權和經營權并不是完整的土地支配權，土地支配權中和農民權益收入最直接相關的交易權、流轉權實質上卻被農村基層政府僭越了。地方政權利用手中的權力任意征用農民的土地并占有了大部分的本該屬于農民的交易利潤，農民在土地方面的權益得不到任何保障。而且，這方面的問題似乎越來越嚴重，既造成農民和地方政權之間的高度緊張，影響社會穩定；又誘發了官員和資本在土地問題上的嚴重腐敗。只有賦權給農民，才能真正盤活農民手中的土地資本，使農民獲利。比如：讓農村建設用地上市流轉；農民以地為股，經集體轉讓獲穩定租賃收益；以土地承包經營權入股，將農業用地集中到龍頭企業和種植養殖大戶手中，實現土地的集約化經營；針對農業用地改為城市用地的情況，采取對征地動遷農民采取現金補償+股份補償的方式；集中配置宅基地等非農用地資源，把更多的非農用地釋放出來進行交易獲利；對離開農村去城鎮務工或經商的農民可以通過轉讓土地獲得補償，等等。土地流轉或者資本化顯然可以是農民收入的一個很大來源，反之，如果土地不能資本化，地方政府實際上一直可以通過各種方式掠奪農民的土地，損害農民的權益。

第二，土地流轉制度的實施有可能為農村的下一步發展提供巨大的動力。通過賦予農民土地流轉權，農民的主體地位更全面地得到確認，可以預測，占中國人口絕大多數的農民勢必會被激發出致富奔小康的積極性和創造性，充分發揮聰明才智，像當年創新承包制和鄉鎮企業模式那樣，摸索出新一輪農村改革的有效路徑。同時，賦予農民土地的流轉權，可以從根本上解決我國家庭承包責任制與土地規模經營之間固有的悖論，從而實現農村本身生產方式的轉型。我們知道家庭承包責任制的顯著特點就是土地分割到戶，以家庭為單位進行生產經營活動。顯而易見，這種細碎化的小農經濟結構無法獲得規模效率與范圍經濟，也無法從農業內部發展出專業化與分工體系，而通過流轉形成的合作經濟和規模經濟可以大幅度提高農業生產效率。

第三，土地流轉制度也符合社會發展的大趨勢，那就是工業化和城市化。從各國發展的經驗來看，農村問題的根本解決還是要依靠工業化和城市化，就是說，只有當工業化和城市化有能力吸收大部分農業人口的時候，中國農村問題的解決才有希望，實行土地流轉顯然是符合工業化和城市化的需要的。長期以來，我們對農業、農村和農民有著錯誤的浪漫化傾向，試圖通過補償式的大量投入和政策傾斜把農民和土地永久地綁在一起，使得農民和農村永久化，甚至認為保持龐大的農村勞動力是中國經濟崛起的“優勢”。實踐證明，此路既不道德也不奏效。“三農問題”的解決最終必須依靠大量的農村勞動力從農村和農業轉移出去，就是工業化和城市化。專家論證，隨著農民的土地和宅基地流通權問題得到解決，一方面城市的資本、知識、人力等資源可以向農村流動；另一方面，相當數量的農民也可以離開農村，轉變為城市人口。這種雙向互動的結果是把城市的知識、資源、文明帶入農村，也把農村充足的勞動力輸往城市，實現真正的互補雙贏和城鄉的同步有機發展，從而最終破除阻礙中國社會進一步發展的城鄉二元體制。

參考文獻：

［1］羅建文.農民待遇與制度道德問題［J］.湖南科技大學學報（社會科學版），2004（5）.

［2］米爾恩.人的權利與人的多樣性——人權哲學［M］.北京：中國大百科全書出版社，1995：58.

［3］德沃金.認真對待權利［M］.北京：中國大百科全書出版社，1998.

責任編輯：戴群英