我國地方政府公共行政成本支出存在問題與對策

摘 要：長期以來，我國政府，特別是地方政府在行政管理活動中不計成本的現象比較突出，無論是在財政支出的范圍上還是結構上，都存在不合理的現象，行政成本的意識較差。20世紀末期以來，西方國家普遍實行了以降低行政成本為目標的行政改革，提高了行政效率，增強了社會對政府的認同和支持。西方國家行政改革所取得的一系列成效加劇了中國政府參與國際競爭的壓力，同時促使我國更加關注政府的運作成本。

關鍵詞：地方政府；公共行政；成本

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）02-0073-06

地方政府是行政學、政治學和憲法學中的重要范疇，國內外學者對地方政府概念的理解存在著很大差異。英美學者認為，地方政府的本意即地方自治組織；日本學者一般用“地方公共團體”表述地方政府；而我國一般用“地方國家機構”或“地方政權機關”。依照憲法和習慣，我國地方政府指地方國家行政機關，系狹義語。本文所稱“地方政府”是從最廣義的范圍上使用的，是泛指除中央政府之外的各級區域性國家政權機關。

一、我國地方政府公共行政成本支出的主要問題

（一）行政層級偏多，行政成本攀升

現代世界各國均依照該國政權的行政級次設置相應財政。每個級次的財政有其支出范圍和相對獨立的財政活動。根據行政級次進行支出分類，就形成了財政支出的行政結構，也稱為行政層級結構。我國政府行政層級設置狀況是：由中央、省（直轄市、自治區）、市（自治區州、地區行署）、縣（不設區的縣級市、自治區）和鄉（鎮）等五級政權構成，與之相適應，財政支出由中央、省級、市級、縣級和鄉（鎮）級五個級次組成。其中，省及省以下的財政支出統稱為地方財政支出。這樣，財政支出的行政結構顯現出縱向配置財政資源的特征。

地方行政管理層級設置過多，必然要求對口設置機構，政府機構和官員數量也就相應增多。當前我國財政支出困境的突出表現是財政供養人口失控，規模龐大且增長迅猛，財政不堪重負，使財政支出運行表現出“吃飯財政”的特征。政府規模通常可以從三個方面考察——行政機構規模、行政人員規模、行政費用規模。以行政費用規模來看，我國行政管理費隨著政府管理社會事務的增加和社會經濟的發展而不斷提升，特別是進入20世紀90年代以后，行政管理費增長更快，1991年我國行政管理費支出為414.01億元，2000年達到2768.22億元，凈增2354.21億元，是1991年的6.7倍（見表1）。

從資料看，除北京、上海、江蘇等個別省市外，大部分省份行政管理費和地方財政支出在逐年增加，行政管理費所占比重也呈增長趨勢，其中四川省行政管理費占地方財政支出的比重最高，2003年高達12.91%，而且繼續保持增長的態勢。有資料顯示，改革開放以來，我國各級地方政府財政支出占GDP的比重不斷下降的同時，其中的行政管理支出卻不斷上升。其增長速度大大高于財政支出的增長速度，增長率平均每年17.7%，與財政支出的平均增長率12.3%相比，高出5.4個百分點。在財政支出總額一定的情況下，行政管理費所占比重的增加，必將擠占其他的支出項目，影響政府對其他領域的投資；而行政管理費占GDP比重的上升表明，盡管人民創造的財富——國內生產總值隨著經濟的發展在不斷提高，但是維持政府機構正常運轉的費用增加得更快。

（二）職務消費失范，政治資源浪費

職務消費，也稱公務消費，指的是行政機關工作人員在履行公務過程中所發生的費用，如交通費、接待費、差旅費、考察費等。職務消費是保障公務活動正常進行的經濟基礎，是行政成本的重要組成部分。從職務消費的角度來說，2004年我國職務消費已經占到了全部財政支出的38%以上，嚴重擠占了財政資金，成為各級財政經費支出的一大負擔。在國外，職務消費一般只占國家財政收入的3%至6%。改革開放20多年來，全國財政總收入從1978年的1132億元到2005年的3萬億元，增長了約28倍。而1978年我國政府機構的行政管理費用，還不到50億元，這與今天的7000億元相比，20多年時間，公務員的職務消費增長了140多倍，所占全國財政總收入的比例從4%上升到38%以上。世界各國的行政管理支出、財政支出、GDP之間都有著密切的正相關關系。但反觀我國的情況，一方面是財政收入、財政支出占GDP比重的快速下降，另一方面卻是行政管理支出占財政收入、財政支出比重的節節攀升。（見表2）

這種過度的職務消費，必將增加人民的財政負擔，并帶來財政擴張的“擠出效應”，對國民經濟的協調發展產生不利影響。近年來，我國的教育、醫療保障等方面投入不足，已經引起巨大的社會反響，成為威脅我國經濟穩定和社會安全的隱患。

二、我國地方政府行政成本過高的原因

我國地方政府行政成本過高的原因非常復雜，筆者主要從政府規模、公共政策制定、預算編制、行政審批等視角進行解析。

（一）地方政府規模膨脹——基于公共選擇理論的分析

目前，我國政府官員規模膨脹與數量擴張主要表現出這樣一些特征：其一，相對國家財政支出而言，官員膨脹是財政貧困性膨脹。其二，相對于政府機構而言，官員膨脹是非政府機構“準政府官員的膨脹”。其三，相對于現代科學技術的發展與要求，官員膨脹表現為低素質官吏隊伍惡性膨脹。其四，相對于公共管理的終極目標效率而言，官員膨脹表現為低效率官吏隊伍整體性膨脹。

公共選擇理論采用方法論上的個人主義和政治活動中的經濟人范式等理論工具來分析中國政府規模膨脹和增長原因，考察政治制度的特征、政府預算決策過程中政治家與官員的行為、關系來闡釋政府預算不斷膨脹的原因。公共選擇理論認為，人類社會由經濟市場和政治市場組成，西方主流經濟學認為，在經濟市場上，個人受利己主義的支配去追求自身利益的最大化，在政治市場上，個人的動機和目標是利他主義的、超個人利益的，提倡截然對立的“善惡二元論”。公共選擇理論用經濟學的方法和基本假設，把人的行為納入統一的理論分析模式，認為在經濟市場和政治市場上，同一個人受不同的動機支配并追求不同的目標在邏輯上是矛盾的，從而撤除了傳統的西方經濟學和政治學的樊籬。從這兩個基本理論前提出發，我們就可以從單個官員的動機和官員制度提供的利益的角度，來闡釋政府機構膨脹和公務員隊伍擴張的原由。傳統政治文化中的“官本位”的價值取向，影響著歷代人們的政治心理和擇業動機。“學而優則仕”廣泛而深刻地影響著人們的思想和行為，“官本位”意識在社會中充當著基本的價值尺度，這種根植于人們精神血脈中的政治文化，在市場經濟尚不發達的轉型社會中，仍然主導著人們從政的動機。我國目前的公務員制度不完善，公務員除了工資冊上的收入以外，還有潛在的利益和工資以外的收入。正是由于這些灰色收入的效用與其他的職業所獲得效用相比有一個正數的差額，人們就有躋身政界的動力。這個差額越大，人們從政的積極性越高，公務員的隊伍就越龐大。

（二）公共政策制定缺乏科學化和民主化

行政管理的過程，實際上也是一個不斷決策的過程。公共政策制定的民主化和科學化密不可分。政策制定的科學化是政策制定民主化的目標，政策制定民主化是政策制定科學化的保證。政策制定的民主化和科學化是現代公共政策制定的一個重要價值取向，它追求社會公正，強調公民參與。

地方政府具有雙重角色，一方面，它要作為中央政府在當地的派出和代表機構，貫徹中央政府的大政方針政策，維護和促進國家利益；另一方面，它又要作為相對獨立的權力、經濟實體和當地人民的代表，維護當地利益，促進本地區經濟社會的全面發展。地方政府在政府體系中起著承上啟下的作用，承擔著公共決策的繁重任務，其公共決策質量的高低對中央政府大政方針的有效貫徹、當地社會穩定和經濟、社會文化等的持續、快速、健康發展具有十分重要的作用。決策的失誤直接導致行政成本增加，給財政帶來巨大浪費。作為政府體系的重要組成部分，地方政府必須要維護和發展公共利益。但是，由于公共決策中局部信息和全局信息的差異、地方政府官員的“經濟人”角色和多重責任、義務、制度缺陷、不良社會歷史文化影響等主客觀原因，特別是分稅制下，由于地方政府自身利益最大化目標以及地方財政的收支矛盾，再加上地方稅收體系不健全，我國地方財政在實際操作中存在不少違法、違規現象。在經濟社會轉型期，由于新舊觀念沖突導致人們思想行為上的失衡與混亂，由于新制度不配套、不健全而導致人們無法對長期收益進行有效預期等原因，從而促使全社會短期行為大量出現，地方政府在公共決策中的短期行為（如節日工程、形象工程等）也頗為多見，導致財政浪費，對改革、發展、穩定局面、政府的公信力和合法性基礎都造成了損害，并且此種行為還有愈演愈烈之勢，已經引起越來越多人的關注與憂慮。

（三）地方政府預算編制缺乏科學性

預算管理是影響財政能力差距和財政支出結構的重要因素。目前，我國許多地區仍采用基數法編制預算，本年支出在上年支出的基礎上調整確定。政府部門本身總是有追求預算支出最大化的傾向，由于缺乏競爭和信息不對稱，公眾對政府的監督能力較弱，下級政府一般可以說服上級政府接受不斷擴張的支出規模，因此，財政支出總量往往有增無減，支出項目也往往只增不減。因此，基數法強化了財政支出總量與結構之間優化互動的關系：在基數法下，本年財政支出受到上年財政支出的制約，在財政支出存量既定的前提下，只有財政支出的增量才可能用于促進經濟社會可持續發展的項目，從而促進財政支出結構的優化。我國的財政資金分散為預算內資金、預算外資金、制度外資金。因此，財政資金的管理分散，上級政府和公眾對財政資金監督不力。為保證一些經濟、社會發展所必需的支出，如農業方面的支出、文教科衛方面的支出必須隨著財政支出的增長而增長，其實質在于對地方財政支出結構的強制性規定，這是中央政府在財政資金管理分散、監督不力情況下的必然做法。

（四）地方政府行政審批制度改革滯后

隨著市場經濟的發展和各行各業的興盛，政府管理的社會事務日益龐雜，審批涉及的范圍越來越廣，在行政改革上體現了公共行政的價值取向。社會主義市場經濟的不斷深化發展，暴露出行政審批制度的弊端。很多地方政府部門為了迎合改革，盲目地追求減少項目數或者單減與自身利益無關的，而有利可圖的卻保留，這樣只是做做表面文章，遠沒有達到改革的公正、效率和反腐的目的。目前我國的行政審批設置多、濫，重復設置現象非常嚴重。據統計，由國務院部門審批的事項有2094項，省一級政府審批的事項也有2000多項，涉及到公安、工商、衛生、環保、農業、交通、城建、文化等絕大多數政府部門和幾乎所有的行業。雖經改革，但是有的地方變相地進行保留，行政審批制度改革難以達到公共行政的基本目的。這種為改而減的改革，并不能真正地起到作用。目前行政審批制度改革還沒有處理好數量與質量的關系，改革目標單一、模糊，一味地追求削減審批項目的數量指標，而忽視了科學性和合理性、長遠性和現實性的有機結合。審批制度改革是一個互動過程，沒有質量上的保證，數量上也很有可能出現反復。因此，一定要將數量與質量合理結合。

三、控制我國地方政府公共行政成本過高的對策

在地方政府的發展過程中，要堅持用科學發展觀指導政府工作，運用系統論，解決好局部和全局的關系，運用可持續發展理論，解決好發展和生態平衡、環境保護的關系，運用唯物辯證法，解決好人才戰略、經濟發展與社會發展的關系等等。只有這樣，才能降低政府工作的社會成本，取得政府工作的長期效益。

（一）職務消費貨幣化

職務消費在政府運行成本中占有十分重要的地位，幾乎占了整個政府運行成本的一半以上。我國公務員職務消費問題集中反映在政府運行成本中的人力成本結構不合理和公務成本的盲目膨脹、運行效率低下。因此，提高政府工作效率、減少政府運行成本、促進政府廉政建設的一個重要核心，就是要強化對職務消費的核算，規范職務消費。所謂職務消費貨幣化，是指利用市場經濟條件下利益機制的杠桿作用，通過堵、疏并舉，建立激勵和約束雙管齊下的機制，引導和調整職務消費的行為和取向。在我國，實行職務消費貨幣化是一場革命，既是對傳統職務消費觀念和職務消費方式的變革，也是對職務消費者個人利益的調整。既保證了官員的既得利益，又符合國際潮流。改革方向是職務消費方式貨幣化、額度標準化、行為規范化。

（二）整合監督體系，加快法制建設

法制作為現代社會的基本治國原則，是現代公務員管理追求的目標和發展歸宿。運用這一法則，目的在于規范政府公務員的行政行為，保證公務員的行政活動與執法活動的合法性，開辟公務員系統的良性發展渠道，減少政府部門的失誤和偏差。除了在立法層次上的法制建設外，更重要的是法制行政。法制行政（Rule of Law）不完全等同于依法行政（Rule by Law）。法制行政是在依法行政的基礎上，確立法治在公務員行政中的最高地位，實現行政合法化與法律效益的有機統一。法治行政的根本要義在于維護社會的公正，“法律面前人人平等”，法治行政要實現政治、經濟、社會生活規范化、制度化、科學化、和諧化的目標。因此，加快我國公務員職務消費立法工作已是刻不容緩！

（三）改革薪酬制度，完善配套措施

職務消費問題的核心問題可能在于公務員薪酬制度不夠健全和社會保障制度不成熟。2006年《政府工作報告》指出：“改革公務員工資制度，在清理規范津貼補貼的基礎上，建立國家統一的職務與級別相結合的工資制度和工資正常增長機制，完善艱苦邊遠地區津貼制度。”2006年7月1日正式實施的《公務員工資制度改革方案》實行國家統一的職務與級別相結合的公務員工資制度，完善機關工人工資制度，形成科學合理的工資水平決定機制和正常增長機制，建立適應經濟體制和干部管理體制要求的工資管理體制，實現工資分配的科學化、規范化和法制化。同時要把社會保障制度建設列為我們預防職務消費失范的配套措施。在新加坡和香港等國家和地區，住房保險、醫療保險、養老金等社會保障措施已經成為公務員重要的預期收入。高昂的養老金對公務員有著很強的牽制作用，已經成為反腐敗的一項有力武器。

（四）合理設置行政層次，再造政府管理流程

過去，由于政府管理的信息化和網絡化程度不高，為了增進信息溝通和保證層級節制，不得不增加設置中間行政層次。現代科技發展極大地改進了信息溝通狀況，它為減少地方政府管理層級、促進地方政府貼近基層提供了客觀可行性。在全面建設小康社會的新時期，有必要適當減少地方行政層級設置，促進地方政府從善政逐漸走向善治。按照市場經濟的要求和現代管理的理念，從加強宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理四大職能出發，對政府架構重新進行科學設計和流程再造。要全盤考慮政府管理機構的總體布局，在優化組織結構與強化內部管控的基礎上，減少管理層次，精簡職能部門，縮短辦事流程;要剝離政府機關中的后勤服務部門，實現后勤服務的社會化，使政府管理像現代企業管理那樣科學、合理、高效。建議實行省直管縣的制度，加速事業單位改革，對政府的公共行政服務中心、綜合執法等工作進行規范。

隨著信息技術的發展和應用，電子政務已成為科學、簡單、實用的管理手段，有利于提高政府工作人員素質、優化政府管理結構、增強政府信息共享、促進政府職能由管理型向服務型轉變。因此，政府政務工作流程的再造要和推行電子政務結合起來，從而進一步提高政府工作效率，降低政府成本。

適當縮小省區規模，增設省級行政建制。省級政府在我國地方行政體制中居于重要地位。在現行地方行政區劃下，新疆、內蒙古、四川等地理大省(自治區)，其轄區面積相當甚至超過了西班牙、法國、德國等歐洲大國；河南、山東、四川等人口大省，其人口規模接近一個億，遠遠超過了所有歐洲大國的人口規模（俄羅斯除外）。治理這些地理和人口大省，幾乎相當于治理歐洲大國。由于省級政府轄區面積太大、人口太多，為了維持合理的管理幅度，就不得不增加行政層級設置，此舉導致行政效率低下，行政成本上升。從國外經驗和實際管理需要出發，我國的省級建制可以增設至50-60個左右，其中包括直轄市可增設至10-15個。從操作可行性看，縮小省級建制規模不會遇到太大阻力，現在的許多省份本來就是由幾個省合成的。增設省級行政建制具有以下好處：首先，它根據形勢、交通、轄區面積等因素合理劃分省區，有利于促進行政區與經濟區相協調；其次，劃小省區有利于遏制地方保護主義，有利于打擊和遏制地方分裂勢力；再次，劃小省區有利于縮小省與縣之間的管理幅度，從而為縮減地方行政層級奠定基礎；最后，劃小省區有利于促使省級政府貼近基層，有利于讓人民更好地參與政府管理，有利于完善社會主義民主監督體制。

改革“市管縣”體制，實行市縣分設分治。借鑒發達國家的大都市區管理體制，中國行政體制改革的可行思路是：改革“市管縣”體制，實行市縣分設分治。即市政府只管理城市自身，除了郊區縣之外，其它縣改由省政府直接管理。改革“市管縣”體制的基本思路，就是要建立地方自治型公共行政體制。地方政府的使命在于執行地方公共意志，行使地方公共權力，制定地方公共政策，管理地方公共事務，生產地方公共產品和服務，滿足轄區居民的公共需求。廢除“市管縣”體制之后，市在法律地位上將與縣平行，縣將直接掌握縣域范圍內的公共事務管理權力，把握地方經濟和社會發展自主權。這樣我國的地方行政建制將從四級減為三級，即實行省縣鄉三級政府的地方行政管理體制。當然，隨著區域經濟的發展和城市的自然擴張，一些大都市也可以逐漸兼并周圍的縣，將其改為“市”管理的“區”。同時，有些縣隨著經濟發展和城鎮化水平的提高也可以改為“市”。在推進市縣分治的過程中，現行的“市”和“縣”的行政級別可以暫時保持不變，以避免因機構和人事變動引起個人利益的重大變化。

改革鄉鎮政府模式，實行基層自治。就鄉鎮政府的改革定位看，可以考慮取消鄉鎮一級政府，將它改為縣市級政府派出機構(準行政層級)，由縣市政府承擔鄉鎮管理的各項職能。鄉鎮政府改為派出機構的好處在于：首先，它將會精簡一半以上的行政編制，從而減少鄉鎮管理成本、減輕農民稅費負擔；其次，派出機構的地位并不影響國家權力在鄉鎮的運行，鄉鎮派出機構由縣市財政統收統支，還可以保障公安、司法、教育、計生等經費開支；再次，鄉鎮和街道都作為派出機構，有利于統一城鄉行政建制。在撤銷鄉鎮一級政權的基礎上，可考慮將基層自治從“村民自治”擴大到“鄉鎮自治”，即由居民直接選舉產生鄉鎮自治機構和鄉鎮長，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

（五）硬化預算編制執行，改革行政審批制度

中國政府行政成本偏高的原因是多方面的，而其中行政審批制度是造成高成本的主要原因之一。繁瑣的行政審批程序使政府機構設置臃腫，人員增加，不僅直接導致政府行政效率低下，更因行政經費開支龐大而帶來行政效益的降低。目前，中國政府降低行政成本的突破口應該是減少行政審批，審改的重點是重塑政府治理理念，轉變政府職能，由管制型政府向服務型政府轉變，大力發展社會中介組織，增強社會公眾對政府行為的影響力。改革的難點在于如何進一步調動地方政府及其職能部門的積極性，如何對地方政府的損失進行適當補償，以減輕改革的阻力。為此，筆者提出如下對策：

重塑政府治理理念，轉變政府職能。審批改革要基于政府治理理念的重塑，最重要的是政府職能轉變，改變政府權力至上的觀念，普及民主、平等和公平的法治理念是審改的前提。只有政府部門及其人員樹立了民主精神和服務意識，實現行政主體的權力責任并重的意識轉變，在此基礎上才能建立服務型政府。在這一過程中，政府職能的轉變是至關重要的。行政審批制度改革是以轉變政府職能為自己的直接價值取向的，或者說，審改的直接效應就體現在政府職能的轉變方面，在某種意義上，行政審批制度改革與政府職能轉變是同一個問題。職能轉變了，該管不該管的范圍也就明確了，審批制度改革就會以此為方向和目標。

實現配套制度改革創新。首先，要建立行政主管權與利益脫鉤、與行政責任掛鉤的制度體系。通過質詢、述職和信任案等系統的、實質性的制度安排，強化人大作為國家最高權力機關的法定地位和政府行政權力的責任地位；其次，建立科學合理的財政體制，切斷審批與利益的聯系，建立合理的部門財政預決算體制，將審批與收費分開，嚴格實行“收支兩條線”，并完善機關財務集中結算制度；再次，要強化政府的政治責任，建立政府官員承擔與職權相應的政治責任制度，如建立完善行政首長引咎辭職或責令辭職、罷免的責任制度，同時，也應進一步健全公務員因違法失職、濫用職權、貪污腐敗等行為而受到行政處分和刑事處罰的責任制度。

（六）規范政策制定體系，實現民主化、科學化

完善公眾參與機制和輿論監督機制。公眾參與政府決策的水平與程度不僅是監控系統是否成熟的標志，也是民主化和法治化的標志。因此，在大力推進政治文明建設的進程中，必須注重公民的政治參與水平與能力。逐步健全社會公示與聽政制度，特別是重大事項的決策。近年來，我國一些地方政府在有些問題決策時采用的社會聽證制度，收到了良好的社會效果。但社會聽證制度在我國仍處于起步階段，整體上還很不完善，往往形式大于內容，今后應力求重大事項不聽政不決策，擴大社會公眾參與主體，對關系到公民切身利益的重大決策，必須吸收各方主體參加，通過對話交流直接溝通，使公眾了解決策，參與決策制定，實現對決策的監督與制約，保證決策的民主與科學。輿論監督機制被稱為“無冕之王”，其信息披露的聚集效應，輿論的導向性，傳播的廣泛性，影響的潛在性，往往成為政府工作不斷改進的重要動力，是防止政府決策隨意性、主觀性的有效途徑，也是保證政府決策科學化、民主化的重要手段。因此，在不沖擊我國根本政治制度的前提下，應加大對現實重大決策失誤及損失進行曝光、批評、評論的力度，從而促進政府決策的改進與完善，提高決策的科學化、民主化。

改進決策評估機制。決策評估機制作為一種外部制約機制，其評估的好壞直接涉及決策的去留和決策主體的獎懲，必然牽動決策主體的神經。針對評估機制的問題，必須從組織制度、人員素質、評估方法、手段等方面加以改進和提高，加強對決策主體和決策過程的監控。建立獨立的評估組織，注重其制度化建設，將其納入法制化、程序化的硬性約束軌道。注重評估方法的改進，變結果評估為執行評估，對政策執行過程進行跟蹤評價，將決策評估的結論合理利用，使其真正成為衡量決策者工作成敗得失的重要標準。

完善決策責任追究機制。目前，我國很多地方的政策制定者對其決策主觀性、隨意性、機械性的制約還遠遠不夠，導致很多決策頻頻失誤而又無法追究責任，并形成惡性循環。政策制定的失誤尤其是高層決策失誤所造成的損失，可能比行政不作為或濫用行政權力的行為危害更大。因此，各級政府及其工作部門在接受人大、政協、司法和社會各方面監督的同時，加強政府自身的層級監督，以及監察、審計等專門監督，強化行政責任追究。必須加強責任追究的立法工作，使責任追究有法可依，真正用法律制度來約束決策者的決策行為，明確決策者的權責義務以及決策失誤所應承擔的法律責任，充分發揮民主集中制的議事規則和制度。

責任編輯：黃 杰