對提高部門預算編制質量的幾點思考

[摘要]我國部門預算從編制到執行，已全部納入國家審計的范圍。本文從審計署公告的部門預算審計發現的問題入手，分析了部門預算編制出現問題的成因，并提出了推行績效預算、健全部門預算管理制度、強化預算責任考評等解決措施。

[關鍵詞]部門預算；編制；質量；對策

部門預算編制是財政支出管理的一項重要措施，是我國政府預算制度改革中的一項重大舉措。近年來，部門預算編制一年比一年科學、規范和具體。貫徹實施《預算法》取得了明顯成效。但是，在部門預算執行過程中，也暴露出一些亟待解決的問題。本文以國家審計署公告的2004年至2007年部門預算審計結果的數據為樣本，從中找出問題。并結合實際提出提高部門預算編制質量的具體措施。

一、部門預算編制存在的問題

近年來，國家加大了對部門預算的審計力度，部門預算從編制到執行，已全部納入國家審計的范圍。從國家審計署審計公告來看，部門預算的編制質量在逐年提高，但也存在一些共性的問題沒有得到有效地改善。現以教育部及水利部為例，從2004年至2007年，審計署審計查出的問題。表現為以下幾點：

一是預算編制不完整，導致預算資金年初編制未能具體落實到使用單位和項目中。從審計公告中發現2004年至2007年每年均有預算資金年初未細化到具體單位的情況，不但資金數額較大，且呈逐年上升趨勢。其中教育部2004年至2007年未落實預算具體單位和項目的數額是“教育振興行動計劃”項目分別為30億元、25.92億元、45億元、55億元；“大、中、小學修購”項目分別為12.6億元、12.6億元，124億元、1460億元；“宣傳文化發展專項資金”分別為1.71億元、1.82億元、1.82億元、1.82億元。

二是預算編制不準確。造成預算內資金大量結余。該種請況出現在2005年至2007年的審計公告中，其中2007年教育部中小學國家級教材審查及優秀教學成果評獎項目年初資金結余529.54萬元，當年財政撥款300萬元，支出72.87萬元，當年結余227.13萬元，年末累計結余756.67萬元，相當于當年財政撥款的2.52倍。2006年全國學生資助管理中心助學貸款利息補助預算編制不準確，形成財政資金結余1.68億元。2005年末，教育部未定期核對享受政府特殊津貼人員的變化情況，也未及時上報人事部，形成長期多報多領“政府特殊津貼”累計結存561.55萬元。

三是預算執行不到位，造成預算內資金大量閑置。這種情況突出表現在教育部2006年和2007年預算執行審計公告中，其金額分別為914.9萬元和2070萬元。其中主要是由于預算項目當年未實施或預算執行進度緩慢，造成的項目建設資金閑置。

四是預算外資金數額巨大，長期游離于部門預算體系之外。在審計署公告的教育部部門審計結果看，從2005年起連續三年未納入預算管理的金額分別為11694萬元、1.68億元、1.92億元。預算外資金數額巨大，并逐年上升。

五是亂收費及調整預算的現象仍然存在。從審計公告看，教育部及水利部在亂收費及預算調整上均有好轉。2004年教育部一些所屬單位未經批準自行收費1.54億元，其中主要為各大學的考試費用收取。這一現象至2007年其數額僅為80.10萬元，盡管數額下降，但在審計署公布的問題中仍然存在。

六是未經科研論證，隨意追加預算的現象未根本好轉。在審計署的部門預算審計公告中，兩部門該種現象的金額盡管有所下降，但依然存在隨意追加預算及調整預算的問題。其中教育部除2005年披露出隨意追加預算資金2億元和應繳未繳預算外收入4771.45萬元之外，2006-2007年均未見到該現象的出現。

二、部門預算編制存在問題的成因分析

一是認識不足，導致低效預算的存在。在編制部門預算過程中，各部門是預算編制的主體，許多單位沒能從觀念上根本轉變對部門預算的認識。認為預算的編制不過是做做表面文章，沒有切實考慮本部門實際所需，年初部門預算編制中項目經費雖單獨編制，但多數部門未單獨歸集項目支出，而是與日常公用經費中的會議費、購置費、業務費等相混淆。造成實際的項目支出難以歸集，部門預算也失去了約束效力。其結果導致大量預算資金浪費或閑置，部門公共活動質量受到削弱。

二是部門預算編制者、使用者和評價者三體合一，導致預算編制的隨意性加大。根據財政部2005年5月制定的《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》的規定，由財政部負責制定統一的績效考評規章制度；由中央部門負責組織實施本部門的績效考評工作。即預算資金的使用者成為了本部門預算資金使用效果的考評組織與實施者。這種考評模式，使部門預算的編制者、使用者和評價者三體合一，嚴重影響了部門預算編制的客觀性和有效性，導致部門預算編制過程與結果存在很大的隨意性，甚至完全表面化，完全流干形式，使部門預算編制失去其應有的意義。

三是部門預算支出缺乏科學合理的定額標準，形成了預算編制的偏差。各部門預算編制缺乏科學的定額標準體系，加大了預算資金控制與管理的難度。目前，部門預算編制中如業務招待類預算編制標準較低，實際支出普遍存在超標準現象；對會議、物業管理、辦公樓裝修等公用經費無統一的編制標準，此類費用主要是按單位單項核定，存在一定的隨意性，容易造成部門間差距較大及資金效益不高，形成預算編制與實際執行的偏離。

四是部門預算缺乏全面有效地調整和執行，導致預算實際追加調整過于頻繁。部門預算的編制多采用自下而上和自上而下相結合的辦法。一方面由于財政部門與其他部門的職能和分工不同，財政部門很難準確了解各部門全年所需的資金額度；另一方面各部門為了確保自己的資金使用，往往在年初編制預算時從自身利益出發過高預估某些項目。財政部門雖進行了一些削減，但有些項目的資金預算仍然高于實際需要，造成部門預算調整過大。

三、提高部門預算編制質量的對策

一是在我國積極推進績效預算。績效預算管理是一種績效導向型的預算管理模式，最初被應用在國家預算管理中。世界銀行專家沙利文認為：績效預算是一種以目標為導向、以項目成本為標準、以業績評估為核心的一種預算體制，具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統。績效預算管理本身是一個機制化的系統控制過程，具有鮮明的程序性，納入績效預算管理的資源使用需要立項、編制、審批、執行、監督、差異分析、考評等，績效預算管理系統設立的目的是為了降低預算風險。從績效預算本身的管理角度看，它是自我約束、自我管理的一種管理信息控制系統。

在部門預算的編制過程中，不僅要注重預算的編制，而且要注重預算的執行與對比；在預算管理中，不僅要對部門預算的執行結果進行審計公告及部門預算人大決算公告，而且要在績效預算管理模式下，對預算目標實現的部門進行部門預算結果整體業績評價，即在績效預算網絡下，部門預算全部資源都要納入預算管理的監控中，有限的資源應重新組合分配，通過績效預算使之能相互融合在一起，以便于更好地進行綜合協調，減少資源閑置現象。

二是健全部門預算管理制度，實現預算管理的制度化和規范化。建立完善的管理制度。加強信息反饋和預算監控，規范預算管理的行為，是各級事業單位強化部門預算管理的保障。部門預算管理制度應對預算的目的、原則、內容、管理體制、組織機構、業務流程、預算指標、預算編制方法等做出明確規定，根據這些規定。制定預算編制、審批、執行、調整、監控、評價、考核等各個環節的具體工作規程，按照規程將整個部門預算納入制度化、程序化、規范化的軌道，從而保證部門預算的有效運行。各級財政部門應采取預算執行月報或季報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式，對部門預算的執行在月度、季度和年度末開展預算執行情況的分析，加強對部門或單位預算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴格預算資金撥付程序。同時應加強對決算環節的審核，逐步建立健全決算審簽制度，在確保決算信息真實、可靠的同時，充分體現預算編制的嚴肅性。此外，還需要建立一個有效的信息反饋機制，按照預算內容的重要程度不同，反饋機制對預算目標進行定期跟蹤、反饋、分析、控制，尋找預算執行中存在的問題，及時提出整改措施，既保證了激勵機制和評價機制有效正常的運行，同時也有利于部門預算達到預期的目的，提高部門預算管理的質量。

三是健全部門預算監督和考核機制，實行部門預算的責任問責制

目前對部門預算的執行監控主要在審計部門和各級人大組織，各級部門預算的執行單位對部門預算的過程監控并不嚴格。甚至流于形式。對預算執行的好壞也沒有對應的考核評價和獎懲制度，從而使部門預算的執行出現了“預算軟約束”。為此，建議各級財政部門，首先應建立部門預算預警系統。各責任部門應設置預算執行臺賬，及時反映預算執行情況。當支出超出預算達到一定程度時，財政部門立即向預算執行單位提出警示。非特殊情況，支出不能突破預算。其次定期對預算執行過程進行符合性測試。臺賬用以反映進度和差異，而測試是揭示問題的原因，以便及時調整。最后實行部門預算考核制度，把預算編制、預算執行、預算分析等情況納入各級預算單位責任業績考核，使預算執行效果同預算責任人的獎懲掛鉤。