政府對高等學校財務活動的監控機制研究

【摘要】 進入21世紀以來，高校的辦學規模逐步擴大，辦學資金隨之膨脹，辦學自主權進一步增強，呈現出經濟活動多樣化、籌資渠道多元化、負債逐年增長的特點。在此情況下，高校財務活動出現了諸多發展中的問題，政府對高校財務出現失控現象，因此需要研究對高校財務的監控對策，保證政府對高校的有效管理。

【關鍵詞】 政府；高校；財務；監控

隨著高等教育體制改革的不斷深化，高校辦學自主性進一步增強，高校規模逐漸擴大，高校財務活動也呈現出經濟活動多樣化、籌集經費渠道多元化等新的特點，高校財務活動凸顯出了諸多問題，政府的監控機制局部出現了失控現象，因此研究政府如何建立對高校的財務活動更有效的監控機制，具有非常重要的現實意義。

一、目前高校財務面臨的情況

（一）巨額貸款，負債率高

隨著1999年以來高校的連續擴招，大部分高校共同面臨一個新的挑戰，那就是教育經費嚴重不足，學校規模擴大的背后隱含著一個巨大的經費缺口，這個缺口已不能僅依靠財政撥款來滿足。

由于基礎建設資金需求量很大，使學校的貸款規模超過國家規定的貸款警戒線。學校在維持正常運轉的前提下沒有能力支付貸款利息，更沒有能力支付貸款本金，往往為了支付利息動用運轉經費，為了運轉又不得不增加貸款，形成惡性循環。據統計，截至2008年9月底，山東省教育廳所屬29所高校貸款余額158億元，其中高校直接從銀行貸款126億元，委托校辦企業、教職工等貸款32億元。這些貸款每年僅利息就需要10億元，而省財政對高校投入的增量每年只有1億多元，很多高校債務纏身。某些高校建設規模一味求大，盲目借款，盲目擴張，不顧自身還貸能力和財務風險，使得高校負債累累；有的高校已虧損運行，游走在“破產”的邊緣。

（二）資金短缺，支出結構不合理

隨著高校人事、工資制度的改革，各高校均加大了人員經費的投入力度，以利于人才的引進和穩定。近年來，高校人頭費支出一般要占到高校總支出的50%左右，個別高校已接近70%。人員經費的膨脹，使得公用經費越來越少，這種現象直接限制和影響了學校的正常運轉，影響了高校內涵的充實。

（三）往來賬款大，存在壞賬損失風險

高校日常的業務往來中發生了大量的往來賬款，許多高校對往來賬款監管不嚴，造成大量往來賬款逾期不報賬、長期掛賬等問題，許多單位賬面數多達上千萬元，不少賬齡已達十幾年，其中有的早應收回，卻未能及時清理，直至成為呆賬，其最終結果是導致應退未退款項因借款人死亡、出國、調離等變成壞賬，形成了壞賬損失風險。此類風險在教育事業經費中所占的分量不少，是高校財務管理中最常見而又不引起注意的財務風險。

（四）政府對高校財務監管失控

政府是高校的出資人，但政府并不要求高校償還其提供的財產，也不分享高校的經濟利益，監管責任更是付之闕如，以至于財務的運營、管理、監督大權悉數旁落于高校一體之手，導致高校財務監管“所有者缺位”，政府對高校財務、基建工程、校辦企業等方面缺乏有效的監管措施，造成了政府對高校財務活動的失控。

二、監控機制的建立

（一）建立有效機制，強化監控職能

1.政府應建立對高校的財務管理監控機制，增加現有管理部門的管理職能，對高校財務進行監控。政府的監控功能必須從直接宏觀層面轉入間接宏觀層面，即在政府宏觀調控的同時引入社會力量或專業中介組織等來對高校財務進行監控。社會力量或專業中介組織監控活動由政府職能部門來組織進行。政府應盡快制定各種監控措施和監控指標，規范高校的財務活動。監控措施及監控活動必須以政府為主體，以法律為準繩，以政府職能部門為媒介，在全國范圍內強制執行，保證高校財務活動規范化、法律化。政府的職能只是維持國家標準的嚴肅性和權威性，監控機構根據各種類型的學校套用合適的指標對高校財務進行監控，并將監控結果公布，其評價意見應被政府采納。

2.監控機構對高校財務的監控活動應引入社會、學生家長、各種媒體監督。從高校的直屬關系上看，教育行政部門與高校在各個層面上有著很多利害關系，因此從某些層面上講，單純的由主管部門來監控主管部門所屬的高校，對于社會、學生家長及社會公眾等缺乏一定的社會說服力。近幾年查處的高校財務管理混亂問題，基本上是通過審計和司法機關查出來的，因此社會對以往政府管理高校的模式心存疑慮。從能力上來講，前面所提到的龐大的教育系統不可能憑一個單純的高校管理部門就可以承擔起監控責任，即使通過其他行政部門如審計等機關也不可能動用巨大的人力物力來擔負起如此龐大系統的監控責任，因此要廣泛地動用社會力量來參與其中。

3.監控機構的監控活動需要更多的協作組織。任何一個部門要想獲得更好的效果需要多方的配合與協作，高等教育系統中也沒有任何組織可以不依賴其他組織的合作而單獨地滿足自身的需要，實現自身的目的，高校管理部門的監控責任同樣需要一些相關的職能機構基于共同的監控目標進行合作，如審計、司法、稅務、紀檢等機關，通過與這些機關的協作對高校財務活動實施影響，共同完成監控的任務。

（二）監控內容

1.中長期發展規劃。政府要對高校的中長期發展規劃進行監控。目前許多高校存在盲目發展、超前發展的問題，沒有考慮事業發展與實際經濟承受能力的關系，沒有經過充分論證和政府批準就制定發展規劃，因此政府要對高校的發展規劃進行監控，對高校的區域性布局、建設規模、人才需求規模等進行規劃，用規劃來促進高校的持續發展。

2.預算管理。政府要監督各高校財務部門預算管理職能的發揮情況，檢查年度預算建議草案依據是否充分，收支項目是否全面；檢查財務部門是否及時地控制預算執行過程，是否對學校的預算執行情況進行檢查和分析；檢查學校的審計部門是否按照國家財經法規對責任單位的預算執行進行審查和監督，并要求審計部門出具審計報告。

3.年度基本建設計劃。政府主管部門要對其批準的高校年度基本建設計劃和核定的工程投資額進行監督，監督高校是否計劃內投資，是否超計劃投資，是否嚴格按照事先核定的工程投資額進行工作，嚴格控制工程投資，不允許高校層層加碼，如概算超估算、預算超概算、決算超預算等。

4.負債規模及控制線。政府要求高校根據自身的規模、資本承受力以及資金效益確立合理的負債結構，并制定合理的負債控制線，保證學校在償還負債時不至于造成現金流的中斷；其次，要滿足降低負債成本的需要，優化負債結構，降低成本，減少財務風險；還要考慮學校償債能力，科學分析論證資金需求量可承受的負債規模。根據高校性質，其資產負債率的警戒線應控制在40%—60%。

三、監控措施

（一）依托現代化網絡技術，編制開發相關軟件

利用現代化網絡技術，構建政府利用會計信息對高校財務的監控系統，將政府機構和高校聯系起來，使政府能夠在線跟蹤高校財務活動，獲取高校會計信息，并以此為依據，來判斷高校的會計信息是否合法合規，是否真實可靠，是否符合各項財務指標。開發實時網絡監控軟件，以實時財務信息為基礎，以效益管理為核心，提高信息的時效性和真實性，有利于政府對高校財務活動的監控以及預警系統的建立。

1.建立監控中心。由政府建立監控中心，組織人力物力開發相關軟件。政府是高校的出資人，應是管理者，要與高校財務系統的設計區分開來。監控中心是各高校財務系統的集成者，由該中心統一采集監控被納入監控范圍的各類信息，強調監控機制的快速反應，強調數據的整合性、時效性、真實性以及集成性。

2.開發監控軟件。為了便于監控中心采集數據，強化高校財務系統與監控軟件的融合，監控軟件要求各高校使用統一的財務系統，即解決數據的可監控性問題，要求各高校的財務系統可以提供規范、統一的財務信息，以便系統能夠提高效率。財務的數據庫不再是孤立的會計和財務用戶在使用，而是延伸至政府的實時監控體系中，這將有利于監控軟件對高校的各類數據進行定時的實時收集、分析、處理，并能及時準確地了解、掌握高校的財務活動。

3.軟件功能要求。數據的整理匯總要反映各個監控指標。監控數據的形成不單單是對財務信息的簡單整理和匯總，要設計成需要的指標格式，比如資產負債率這個指標，系統將會自動用負債總額去除資產總額；對于資金流動等情況，系統可以根據所需模式進行匯總整理。系統要通過對財務指標的分析整理使高校經濟活動自動與監控軟件建立聯系，從信息的采集過渡到現時的指標監控，使監控軟件與財務軟件進行無縫結合。

4.建立財務危機動態預警子系統。高校的財務危機可以預測，通過對各個財務指標或者某些財務數據的變化分析，可以及早發現高校的財務危機，并及時采取措施防范財務危機的發生。全方位的財務危機動態預警子系統包括兩個部分：一是風險預警系統， 即通過對指標的計算分析預先發現隱患，并提供報警機制，以供及時發現風險，及時采取措施，盡量將風險損失降至最小；二是風險分析，利用評價指標對所得出的風險進行識別、診斷，利用計算機強大的數據分析功能和模型庫的支持，準確地指出風險的所在及發生機率。

5.建立反饋機制。當財務風險明確以后，將問題反饋到預警系統的對策庫，搜尋化解財務風險的具體方案，并從多個備選方案中選擇較優化的方案。同時，還應反饋到各高校，讓各高校充分了解風險的具體情況，并提出整改意見以及整改措施。

（二）制定監控指標

資產負債率=負債總額/資產總額×100%。這個指標一方面反映了債權人提供資金的安全保障程度，另一方面說明了高校利用債權人資金進行活動的能力，是判斷學校長期償債能力的指標。從高校的性質來看，資產負債率保持在較低的比例上較為合適， 高校資產負債率的警戒線為40%—60%。當高校資產負債率大于60%，就應該發出預警信號；資產負債率大于1，說明高校財務狀況已嚴重惡化。

流動比率=流動資產/流動負債。流動比率表明高校每一元人民幣的流動負債有多少流動資產作保障，是衡量高校短期償債能力的重要指標。這一比率越高，償還流動負債的能力就越強。高校流動比率為1.5較好，小于1.5則應發出預警。但比率過高，其償債能力未必很強，反而會因為大量流動資產的占用影響到高校資金的運營效果。

負債自有資金率=借入資金/自有資金×100%。負債自有資金率是高校借入資金與高校自有資金之間的比率。該指標用于衡量學校負債與自有資金的配比情況。一般該比例應維持在1左右為宜，表明學校有償還債務的能力，財務風險不大。

負債償付率=一定時期內還本付息總額/可用于償還債務的收入×100%。負債償付率將債務與收入結合起來，用來分析高校償還債務的能力，比率越小說明償債能力越強。

本期安全系數=（本期資金收入－本期資金支出） /本期需償還的負債。本期安全系數是高校本期資金收支凈額與本期需償還債務之間的比例。該指標用于反映高校本期資金運作情況。如果該指標大于1，表明高校本期內資金運作基本有保障；如果這個指標小于1，則表明高校本期內資金運作會遇到困難，還需要另籌資金，在本期內預算應著重考慮。

通過財務監控指標體系的建立，一方面能讓高校全面樹立風險意識，另一方面能通過指標值的變化，捕捉高校財務風險的信息，化被動管理為主動管理，有利于促使高校采取應對措施來防范和化解財務風險。

（三）制度建設

完善的監控體系必須具備完善的制度約束。注意把那些經過實踐檢驗的成功做法上升為制度，保證制定的法規制度對監控體系的高效約束。政府要充分維護法規的權威性，建立鮮明的獎懲制度。對財務運行符合規定的學校應當給予適當的政策支持、資金支持，對財務管理混亂、不能有效消除風險的學校應給予適當的政策限制。要使激勵機制和監控制度以及各項法律制度相結合，彼此銜接、環環相扣，真正發揮制度的整體合力。

政府對高校財務活動的監控是一項綜合性的工程，需要政府相關部門攜手共管，需要建立科學的控制機制，需要高校的積極配合。只有牢牢控制了高校的財務活動，才能保證高校的健康發展。●

【參考文獻】

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