黨內(nèi)基層民主的實現(xiàn)形式及啟示

摘 要：改革開放以來，廣大基層黨組織創(chuàng)造性地為保障普通黨員的各項民主權(quán)利進(jìn)行了實踐，不斷探索黨內(nèi)直接選舉、黨務(wù)公開、監(jiān)督考核、民主決策以及完善黨代會制度等黨內(nèi)基層民主的多種實現(xiàn)形式。這些實踐探索，為進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)提供了許多有益的啟示。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；基層民主；實現(xiàn)形式；啟示

中圖分類號：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）01-0016-04

大力推進(jìn)黨內(nèi)基層民主，積極探索黨內(nèi)基層民主的多種實現(xiàn)形式，是改革開放特別是十六大以來黨內(nèi)民主建設(shè)的一個顯著特點。本文對這些探索加以總結(jié)，并從中得出對發(fā)展黨內(nèi)基層民主的幾點啟示。

一、推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的重要意義

十一屆三中全會以來，我們黨為什么要把推進(jìn)黨內(nèi)基層民主作為發(fā)展黨內(nèi)民主的一個著力點？這是由黨內(nèi)基層民主的重要地位所決定的。

第一，黨內(nèi)基層民主是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)。我國是一個缺乏民主傳統(tǒng)的國度，反映到黨內(nèi)，黨員也缺乏民主習(xí)慣，缺乏參與民主政治的常識與鍛煉，造成黨員民主素質(zhì)不高。要發(fā)展黨內(nèi)民主，必須使黨員的民主素質(zhì)得到一定程度的提高。提高黨員民主素質(zhì)靠什么？靠實踐，要讓廣大黨員直接參與到黨內(nèi)民主的實踐中去。其中，最便捷而扎實有效的途徑就是發(fā)展黨內(nèi)基層民主，使黨內(nèi)基層民主的質(zhì)量和水平與黨員民主素質(zhì)二者在互動中相互促進(jìn)、共同提高。

第二，擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主是推進(jìn)黨內(nèi)民主的有效途徑。從理論上講，黨內(nèi)民主發(fā)展的路徑有兩種：一種是自上而下的方式，另一種是自下而上的方式。自上而下的方式屬于激進(jìn)的黨內(nèi)民主發(fā)展路徑，其進(jìn)程較快且覆蓋面廣，但程序復(fù)雜，風(fēng)險較大，容易引起社會動蕩。同時，由于與基層普通黨員的近期利益相距較遠(yuǎn)，這種路徑不一定能引起基層的共鳴，一旦出現(xiàn)失誤也較難挽回。蘇聯(lián)和東歐一些國家共產(chǎn)黨的教訓(xùn)就說明了這一點。相反，自下而上的方式是從基層做起發(fā)展黨內(nèi)民主，它有利于基層黨員在民主政治的實踐鍛煉中較快地提高民主法制意識和政治參與意識，較快實現(xiàn)黨內(nèi)基層民主的規(guī)范化、制度化。隨著基層民主經(jīng)驗的逐步積累，黨內(nèi)民主建設(shè)將獲得堅實的基礎(chǔ)并穩(wěn)步向上推進(jìn)。顯然，這種方式風(fēng)險較小，更符合中國的國情黨情，更能體現(xiàn)有步驟有秩序、循序漸進(jìn)地推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的要求。

第三，擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主是黨員群眾的迫切要求。隨著改革開放的逐步深入和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，廣大黨員的民主意識不斷增強(qiáng)，對參與黨內(nèi)事務(wù)、擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主的要求和愿望越來越迫切。發(fā)展黨內(nèi)基層民主，把黨員日益增強(qiáng)的民主愿望轉(zhuǎn)化為對黨內(nèi)重大事務(wù)的實際參與，充分保障黨員在黨內(nèi)生活中擁有和行使黨章規(guī)定的各項權(quán)利和義務(wù)，這不僅是貫徹落實黨章的根本要求，也是凝聚黨員群眾智慧，提高科學(xué)決策水平，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，確保基層黨組織的決策部署更加順應(yīng)黨心、合乎民意并得到貫徹落實的重要措施，同時，也是以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會和諧的重要途徑。

二、黨內(nèi)基層民主的多種實現(xiàn)形式

十六大以來，起自農(nóng)村村級的基層民主建設(shè)，逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣市一級擴(kuò)展。目前，全國已有近300個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了公推直選，黨內(nèi)基層民主的發(fā)展?jié)u成燎原之勢。綜合各地的實踐探索，黨內(nèi)基層民主的實現(xiàn)形式主要可歸納為以下五種：

第一，直接選舉。我們黨內(nèi)傳統(tǒng)的選舉方式是以間接選舉為主，直接選舉的范圍十分有限，一般只限于最基層的黨支部。即使在這一層，也常常存在上級黨組織直接委任或下派的情況，這就極大地限制了黨內(nèi)選舉的民主程度，使黨員選舉權(quán)得不到充分落實。改革開放以來，各地在推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實踐中，創(chuàng)造了“兩票制”、“三票制”、“公推直選”等多種直接選舉的形式，大大擴(kuò)展了黨內(nèi)直接選舉的范圍。

所謂“兩票制”，是伴隨著村民自治的實行而誕生的。農(nóng)村推行村民自治以后，村委會干部是村民選舉出來的，而黨支部成員卻是由幾十個甚至是幾個黨員選出來，有的還是上級直接派下來的。這樣，與村委會相比，傳統(tǒng)的黨支部成員選任方式的缺陷凸顯出來，其合法性越來越受到群眾甚至黨員的質(zhì)疑，工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為此，一些地方開始探索在村黨支部改選中，先由全體村民對黨員投信任票，以得票最多的前幾名黨員作為支部成員候選人，再召開黨員大會正式投票選舉產(chǎn)生村黨支部。這種“兩票制”有效解決了基層黨組織合法性降低的問題，為構(gòu)建以黨組織為核心的農(nóng)村社會管理新體系奠定了基礎(chǔ)。

所謂“三票制”，是在學(xué)習(xí)借鑒“兩票制”的基礎(chǔ)上加以完善而形成的。其方法是：第一票為群眾推薦票，規(guī)定推薦票數(shù)低于70%的不列入推薦人選；第二票為素能測評票，對通過群眾推薦的人選組織面試，由評委根據(jù)面試人選的演講答辯和平時了解的情況進(jìn)行投票推薦，按照1∶2的比例確定考察對象，進(jìn)行組織考察；第三票為表決任用票，即由黨委常委會或全委會以到會成員超過半數(shù)同意的形式做出表決。

隨著農(nóng)村基層民主建設(shè)的不斷推進(jìn)，村黨支部和村委會的直接選舉逐步推開。這一方面增強(qiáng)了農(nóng)村黨員群眾的民主意識和參與愿望，另一方面也為基層民主建設(shè)積累了越來越豐富的經(jīng)驗，為黨內(nèi)直接選舉向更高一層級的擴(kuò)展奠定了基礎(chǔ)。于是，在直選村黨支部的基礎(chǔ)上，多個地區(qū)開展了公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員的試點工作，有的地方開始實行區(qū)縣黨代表直選。所謂“公推直選”，就是把原來的黨委直接提名和委任變?yōu)樵邳h組織領(lǐng)導(dǎo)下，由黨員、群眾公開推薦候選人，然后由全體黨員直接差額選舉產(chǎn)生基層黨組織負(fù)責(zé)人。

上述直接選舉的實踐探索，較好地落實了普通黨員的選舉權(quán)，激發(fā)了廣大黨員的政治熱情，增強(qiáng)了基層干部為群眾干事、對人民負(fù)責(zé)的主動性積極性，效果是顯著的，在黨內(nèi)得到普遍好評。黨的十六屆四中全會提出要“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉范圍”；十七大則進(jìn)一步提出要“推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍，探索擴(kuò)大基層民主多種實現(xiàn)形式”，這預(yù)示著黨內(nèi)基層直接選舉必將進(jìn)一步向深度和廣度推進(jìn)。

第二，黨務(wù)公開。這主要是圍繞維護(hù)黨員的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)而進(jìn)行的重要探索。例如，河北保定進(jìn)行的“黨務(wù)公示”，是把村黨支部工作和黨員行為定期或不定期地向全體村民張榜公布，接受群眾監(jiān)督。村黨支部工作的公示，包括召開支部委員會和黨員大會的時間、會議內(nèi)容、議決事項及決議；黨小組會議召開的時間及會議內(nèi)容；黨支部年度工作目標(biāo)、責(zé)任人、完成時間及完成情況；還包括發(fā)展黨員、黨費(fèi)收繳使用、特困黨員的幫扶等情況。干部行為的公示，包括“兩委”干部分工、干部出勤情況、民主評議情況和獎懲情況。其原則是盡可能將黨員群眾最關(guān)注、最需要了解的事項予以公開，保證讓黨員更多地參與黨內(nèi)事務(wù)的管理。特別是黨的十六屆四中全會提出要“逐步推進(jìn)黨務(wù)公開”以來，各地結(jié)合本地區(qū)本單位的實際積極推行黨務(wù)公開工作，規(guī)范黨務(wù)公開的內(nèi)容、形式和程序，極大地增強(qiáng)了黨務(wù)工作的透明度，開辟了黨員了解、參與和管理黨內(nèi)事務(wù)的多種途徑。

第三，監(jiān)督考核。這主要是圍繞保障黨員的監(jiān)督權(quán)而進(jìn)行的探索，主要有黨內(nèi)分權(quán)、述職和測評等三種形式。比如河南很多村設(shè)立了村紀(jì)檢委或村紀(jì)檢員，直接對村黨支部進(jìn)行紀(jì)律檢查，與村黨支部、村委會平行，構(gòu)成“第三委”。寧夏寧縣石空鎮(zhèn)推行“五牙子章”，把村財務(wù)印章分為五塊，讓五個人分別管理，只有五個人均同意，才能合起來構(gòu)成一個完整印章對村財務(wù)進(jìn)行核銷報賬。另外，還有很多基層黨組織實行普通黨員對黨支部書記進(jìn)行無記名投票打分考核，將上級組織考核與普通黨員的考核結(jié)合起來，保證了黨內(nèi)基層民主監(jiān)督的實現(xiàn)。例如，四川昌平縣規(guī)定基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員每年向黨員大會述職，述職測評結(jié)果作為提拔任用的依據(jù)；10%以上的黨員可以聯(lián)名提議召開黨員大會，對不信任的領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行罷免表決。

第四，民主決策。就是本地區(qū)有關(guān)重大事項的決策，特別是涉及群眾切身利益的重大決策讓黨員和群眾廣泛參與。在這方面，各地形成了很多有價值的探索成果。如浙江溫嶺廣泛推行的“民主懇談”制，要求當(dāng)?shù)馗鬣l(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、單位在對重要公共事務(wù)作出決策之前，必須先召開干部和群眾自愿參加的“民主懇談會”進(jìn)行討論。參加者先自由、平等地發(fā)表意見和建議，待形成一定共識之后，再按規(guī)定程序作出最終決策。河北臨漳縣推行農(nóng)村的“無職黨員議事”制度，要求由10名左右通過選舉產(chǎn)生的黨員組成“無職黨員議事會”。凡是村黨組織的任期目標(biāo)、重要決定以及村級經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和涉及村民利益的重要工作，須先由“議事會”商定，再提交黨委（總支、支部）審議或村民代表大會討論。“議事會”成員還要對村黨組織每年兩次的述職報告進(jìn)行無記名投票評定，并負(fù)責(zé)對村級財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。這些實踐探索，都有效促進(jìn)了決策的民主化和科學(xué)化。

第五，完善黨代會制度。浙江臺州、四川雅安、湖北羅田等地試點的基本做法：一是實行黨代表直選。二是實行黨代表常任制，黨代表任期與本屆黨代會屆期相同，任期內(nèi)黨代表享有黨代會期間的一切權(quán)力。三是實行黨代會年會制，每年舉行一次黨代會，審議縣委的工作報告，討論和決定重大事項，民主評議縣委委員年度工作。四是實行委員會制，取消常委會，由全委會在黨代會閉會期間負(fù)責(zé)黨的日常工作，書記辦公會成為全委會的議事機(jī)構(gòu)。五是實行重大事項表決制，對于重大事項通過黨代會和全委會兩個層次的表決做出決定。六是實行評議制。在黨代會年會上，黨代表要對縣委、縣紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行評議，并無記名投票表決；對“三個黨組”（政府、人大、政協(xié)）的工作報告進(jìn)行評議；縣委委員向黨代會述職，黨代表對縣委委員進(jìn)行評議，并無記名投票表決，投票結(jié)果作為考核縣委委員工作的重要依據(jù)；屆中對縣委委員進(jìn)行一次信任投票，不滿意票超過30%的人員必須寫出書面整改報告。這些試點的總的精神，都是圍繞進(jìn)一步強(qiáng)化黨的代表大會的地位和作用來展開。

三、黨內(nèi)基層民主實踐探索的啟示

改革開放以來，各地對基層黨內(nèi)民主建設(shè)的實踐探索，盡管內(nèi)容各有側(cè)重，特點不盡相同，但都積累了可貴的經(jīng)驗，也為我們繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)提供了有益的啟示。

第一，黨內(nèi)民主是能夠帶動人民民主的。學(xué)術(shù)界有一種觀點認(rèn)為，目前黨內(nèi)民主是落后于人民民主的，今后能夠跟上人民民主的發(fā)展就不錯了，根本談不上帶動人民民主。但我們從目前一些地方的探索和試點看，在民主的推進(jìn)程度上，如黨委書記直選、黨員民主測評、黨代會常任制試點等發(fā)展黨內(nèi)民主的具體措施，事實上已經(jīng)超過了人民民主的實現(xiàn)程度；在涉及的范圍上，黨內(nèi)民主的實踐探索實際上已經(jīng)超越了“黨內(nèi)”這個界域，如領(lǐng)導(dǎo)干部的直接選舉，既涉及黨務(wù)干部，也涉及政府系統(tǒng)的干部；參與直選的既有黨員，也有普通群眾。在改革成效顯著的地方，黨組織和廣大黨員正以民主政治的積極推進(jìn)者和實踐者的姿態(tài)邁步在時代前列。實踐證明，黨內(nèi)民主完全可以走在人民民主前面，也完全能夠發(fā)揮帶動人民民主的作用。黨組織在發(fā)展基層黨內(nèi)民主中優(yōu)勢明顯，大有可為，中國的民主政治建設(shè)完全可以走執(zhí)政黨優(yōu)先帶動的道路。

第二，實現(xiàn)政治轉(zhuǎn)型的可控性是可能的。政治體制改革敏感性較強(qiáng)，搞不好可能失控。所以，實現(xiàn)可控性是政治改革的一項重要要求。對于發(fā)展黨內(nèi)民主，目前許多地方仍在觀望，阻力主要來自領(lǐng)導(dǎo)干部，其中一個理由就是怕導(dǎo)致不穩(wěn)定。那么，發(fā)展黨內(nèi)民主到底會不會亂？就筆者所知，近些年來基層黨內(nèi)民主的實踐探索并沒有導(dǎo)致這些地方的混亂。這足以證明，只要操作得當(dāng)，政治改革就不會亂。其實，在中國，政治體制改革的“不會亂”不僅僅是一個操作性的問題，還應(yīng)該有其更深厚的內(nèi)在根源。一是發(fā)展黨內(nèi)民主不會造成黨組織內(nèi)部的失控，影響黨組織的戰(zhàn)斗力。這是因為，黨組織自身具有明顯的優(yōu)勢，包括思想政治優(yōu)勢、黨員素質(zhì)優(yōu)勢和組織紀(jì)律優(yōu)勢。由于黨員比之一般民眾要受到更多的自上而下的約束，因此，發(fā)展黨內(nèi)民主更易做到可控、有序。比如，雖然黨委書記由直選產(chǎn)生，但在黨的紀(jì)律約束下，仍然能夠保證他對上級指令的有效執(zhí)行，實現(xiàn)新舊秩序的順利對接，而不易出現(xiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)在民意裹挾下與上級對抗的局面。二是發(fā)展民主具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，群眾擁護(hù)，就不可能發(fā)生政治動蕩。總之，走漸進(jìn)之路，由黨內(nèi)而黨外，由基層逐步向上擴(kuò)展，應(yīng)該是在一個有著集權(quán)傳統(tǒng)的大國漸進(jìn)生成民主秩序的最可控、最有序的轉(zhuǎn)型方式。

第三，社會發(fā)展水平不是發(fā)展黨內(nèi)民主的絕對條件。發(fā)展黨內(nèi)民主，需要解決領(lǐng)導(dǎo)干部中存在的一個根深蒂固的觀念，即認(rèn)為“條件不具備”，最常提到的就是經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平低，特別是強(qiáng)調(diào)黨員群眾素質(zhì)低。然而，黨內(nèi)基層民主發(fā)展的實踐證明，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平并不能成為發(fā)展民主的絕對條件。首先，黨員是群眾中素質(zhì)較高的一部分，如果說黨員都不具備參與民主政治的條件，那就在實際上取消了發(fā)展民主政治的可能性。其次，當(dāng)群眾連溫飽問題都沒有解決時，他們參與民主政治的熱情總體上不會很高，但又不盡然。當(dāng)人們的貧困是由不公正和專權(quán)造成時，他們爭取民主權(quán)利的意識可能會很高。這一方面說明，民主與人們的切身利益密切相關(guān)，另一方面也說明，民主與社會發(fā)展程度之間并非簡單的線性對應(yīng)關(guān)系。再次，發(fā)展民主需要獨(dú)立利益和主體意識。當(dāng)計劃經(jīng)濟(jì)將人們的一切所需包攬下來時，人們很難產(chǎn)生強(qiáng)烈的民主意識；而當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)使人們成為獨(dú)立的利益主體時，人們的民主意識就會強(qiáng)得多。最后，民主是一種制度和程序，執(zhí)行制度和程序需要素質(zhì)和習(xí)慣。如果說需要一定條件的話，也僅此而已，而且這些條件只能在實踐中培育、提高，不實踐，這些條件永遠(yuǎn)也不可能自然而然地生成。因此，以經(jīng)濟(jì)文化不夠發(fā)達(dá)為由阻止發(fā)展民主政治，顯然是站不住腳的。黨內(nèi)基層民主在各地的實踐探索也說明，它們的成功并非是由于所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平比其他地區(qū)更高，而是由于敢于按照中央的要求和黨員的期望進(jìn)行大膽的創(chuàng)新實踐。

第四，要堅持自下而上逐步展開與自上而下規(guī)范指導(dǎo)相統(tǒng)一。黨內(nèi)民主建設(shè)既需要自上而下的帶動，也需要自下而上的推動。從基層入手開展試點，既有利于規(guī)避民主建設(shè)過程中的風(fēng)險，又有利于黨員民主素質(zhì)的培養(yǎng)和操作經(jīng)驗的積累。因此，在基層首先取得突破，對于整體推進(jìn)黨內(nèi)民主具有重大意義。但是，黨內(nèi)民主要沿著健康有序的方向持續(xù)、深入發(fā)展，必然要求上級黨組織乃至黨中央從全局出發(fā)，通盤考慮，審慎推進(jìn)，既有效引導(dǎo)基層民主大膽實踐和探索，又及時發(fā)現(xiàn)和糾正探索中可能出現(xiàn)的失誤。近些年來黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實踐證明，什么時候領(lǐng)導(dǎo)有方，組織有力，措施得當(dāng)，黨內(nèi)基層民主就能有序健康地發(fā)展，反之，黨內(nèi)基層民主就會受阻。改革開放以來黨內(nèi)民主建設(shè)的新進(jìn)展，既包含各地各部門的創(chuàng)新成果，也包括各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部的積極推動。只有把自上而下的示范帶動和自下而上的推進(jìn)結(jié)合起來，才能推動黨內(nèi)民主建設(shè)不斷向廣度和深度發(fā)展。

第五，要把發(fā)展黨內(nèi)民主與維護(hù)黨的集中統(tǒng)一結(jié)合起來。基層黨組織是黨的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作的基礎(chǔ)，發(fā)展黨內(nèi)基層民主絕不能以削弱基層黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力為代價。相反，要使黨內(nèi)基層民主的發(fā)展為增強(qiáng)黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力服務(wù)，為增強(qiáng)黨的群眾基礎(chǔ)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)服務(wù)。堅持高度民主基礎(chǔ)上的集中統(tǒng)一，是馬克思主義政黨始終具有強(qiáng)大凝聚力戰(zhàn)斗力的根本保證。高度的黨內(nèi)民主，是集中統(tǒng)一的基礎(chǔ)；有效的集中統(tǒng)一，是發(fā)展黨內(nèi)民主的保證。黨內(nèi)基層民主在各地的實踐探索證明，必須始終堅持把民主集中制作為黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，貫穿于黨內(nèi)民主建設(shè)的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的全過程。要正確把握發(fā)展黨內(nèi)民主與維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的辯證關(guān)系，既充分激發(fā)全黨同志的創(chuàng)造活力，又有效防止和克服分散主義、自由主義；既堅決維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，又有效防止和克服個人專斷、主觀武斷，真正形成又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面。□

責(zé)任編輯：王清明