轉型時期公共政策損益補償問題研究

摘 要：目前我國公共政策損益補償存在范圍過窄、標準過低、方式單一、補償不及時等問題。必須健全實現公共政策損益補償的法律制度，完善監督，建立有效的申訴制度及參與制度，提高工作的透明化程度。

關鍵詞：轉型時期；公共政策；損益補償

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）01-0091-03

公共政策損益補償存在問題分析

公共政策在制定和實施過程中，在堅持公共性的前提下（維護社會大眾的利益），可能會損害少數人的個人利益，在這種情況下，公共政策必須通過其他的手段給予受損人以相應的利益補償，保護少數人合法利益，平衡利益格局，維護社會的穩定。雖然我國的公共政策損益補償有了很大的進步，但是由于我國目前處于社會轉型時期，利益調整頻繁，公共政策損益補償還存在許多問題，主要表現如下：

1.公共政策損益補償的范圍過窄

具體表現在以下兩個方面：一是公共政策損益補償一般是只針對財產權。公共政策損益補償是對某些政策的實施損害了個人的合法權益而給予補償，但是目前我們一般只補償受到損害的財產權，而對于政策調整而導致的個人的受教育權、勞動權等受到損害的卻很少補償。雖然目前因為公共政策的實施而導致的個人財產權的受損是一個最主要的方面，但是像因為某一教育政策而導致的受教育權不平等、因為產業結構調整而導致的勞動權受到的侵害在目前也經常發生，筆者認為對于這些權利的受損比財產權受損給一個人帶來的負面效果更大，因此也應該得到相應的補償。二是只補償直接損失，很少補償間接損失。公共政策致使個人受損的程度可以分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權行為所造成的現存財產上權利和利益的數量減少和質量降低，間接損失是指侵權行為阻卻了財產上的在正常情況下應當得到的利益，如利息、租金、利潤、勞動報酬等。由于認為公共政策損益補償是在公共政策堅持公共性的前提下進行的，目前我國的公共政策損益補償都是只補償直接損失，而間接損失沒有補償。

2．公共政策損益補償的標準太低

具體有兩種表現形式，一是補償缺位，即公共政策沒有對受到的損害予以補償，一是補償低于損失，即公共政策給予利益受損人的補償低于其受損的利益。補償缺位是指公共政策帶來了損害但卻沒有給予受損人補償。補償缺位雖然在作為式公共政策里很少發生，但是在不作為式的公共政策里經常發生，也即因為公共權威某方面管理活動的缺位而導致一部分人利益受損，但是公共權威卻認為這不是由其政策活動所造成的，所以不予補償。與前者相比，公共政策損益補償的標準問題更多的是補償低于損失。公共權威當局執行某項公共政策給少數人造成了利益損害，并通過其他政策給予一定的補償，但是補償不足以抵銷損失，從而造成受損主體對補償的不滿。這一方面是由補償的原則造成的，認為公共政策損益補償是由符合公共性的公共政策造成的，而不是由偏離公共性的公共政策造成的，因為只要給予補償就行，而不考慮其是否能夠抵銷補償；另一方面是由補償的計算造成的，如對損失的認定、補償的價格、補償的起始日期等都會造成補償標準過低的現象。

3．公共政策損益補償的方式單一

目前我國的公共政策損益補償的最主要的方式就是貨幣補償，即公共政策損害了個人的財產權等其他權利，給予利益受損人一定的貨幣補償。而其他的補償方式，如實物補償、就業安置、社會保障、政策優惠、實際權利補償等都運用不足，從而造成利益受損人對補償方式不滿。因為雖然貨幣補償有方便、快捷的優點，但是有些損害是不能夠用金錢來代替的。此外，除了財產權以外的其他權利受到的損害，如受教育權、勞動權等不宜于采用貨幣補償的權益，我國目前仍是簡單地采用貨幣補償。這些權益的損害帶來的后果是一系列權益得不到保證，比如受教育權受到損害，個人不能受到應該的教育，以后找不到合適的工作，生活也就更加困難。對于這些權利受到的損害，補償時除了貨幣外，如果不配套其他的補償方式，受損主體可能就會被社會邊緣化，帶來更大的社會矛盾。

4．公共政策損益補償不及時

在我國目前的公共政策損益補償中，被損害的財產權等其他權益在受到損害以后相當長一段時間內都得不到補償，嚴重影響了受損人的生產和生活狀況，也給行政當局的形象造成極大的損害。一般來講，利益受損人相對于政策制定主體、執行主體和受益主體來說都是處于一種弱勢地位，而且受損的利益一般都對其生產生活具有重要意義。如果受到損害的利益得不到及時補償，一方面會給受損人的生產生活造成極大的不便，因為很多時候這些財產就是他們生產生活的保障；另一方面，如果損害得不到及時補償，會給以后的補償帶來麻煩，比如說補償標準問題，因為隨著時間的推移，一般情況下，財產都會升值，公共政策的制定執行主體和受益主體一般都不會按照現在的標準補償，但是如果按照原來的標準補償，勢必會引起受損人的不滿；此外由于補償的滯后導致的財產的利息、利潤等在補償過程中被忽視，這樣也會導致補償的標準低于應有的補償。

由上可知，我國的公共政策損益補償還存在許多問題，這使受到損害的個人利益不能得到合理補償。雖然這些公共政策是公共利益取向的，但是因為損益補償問題而導致公共政策的執行出現問題，不能夠使社會利益最大化，使處于轉型期本來就利益矛盾凸顯的局面更加嚴峻。

公共政策損益補償實現的對策研究

1.健全實現公共政策損益補償的法律制度

健全公共政策損益補償的法律制度，目前最緊要的是從以下兩個方面做起：一是在憲法中規定公共政策損益補償的原則；二是制定一部統一的公共政策損益補償的法律。

改革開放以來，我國在各個領域對公共政策損益補償進行了立法，并取得了一定的成就，特別是2004年憲法修正案規定國家“為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償”，這是我國在保護私人權益方面的一個巨大進步。但是，修正案卻沒有對補償原則進行規定。這讓我國的公共政策損益補償立法缺乏補償程度的依據，進而導致我國的公共政策損益補償的補償程度不統一，或者說是補償偏低的現象，因為我國目前都是依據“適當補償”原則進行補償的。結合國外經驗和我國的具體實踐，我們應該在憲法中確定“合理補償”的補償原則。由于公共政策損益補償是對因公共利益的需要而侵犯的權益的一種補救，因此不可采用再讓公共利益受損的“完全補償”原則，而“適當補償”原則不能夠保護個人合法的權益，因此從公平的角度出發，“合理補償”是目前切實的補償原則。

此外，由于我國的公共政策損益補償牽涉到較多領域，目前立法形式多樣，層次不一，而且補償的范圍、方式等方面的內容差別很大。因此筆者認為，從長遠的角度來看，我國應該制定一部統一的公共政策損益補償的法律，對公共政策損益補償的一些基本問題，如補償原則、范圍、程序、標準、方式等進行一個總體的規定，這樣可以指導具體領域的立法，使我國各個領域的公共政策損益補償的相關法律更具有統一性。

2.完善對公共政策損益補償的執行監督制度

為了讓公共政策能夠發揮其有效性，最重要的一點就是加強公共政策的執行監督，使其能夠按照它原本的目的和方式實施。完善我國的公共政策損益補償的執行監督制度，應該建立多元主體參與的監督制度，完善社會監督制度。

目前我國的公共政策監督是一種多角度的立體監督，一般包括執政黨的監督、國家權力機關的監督、政策執行機構內部的監督和社會監督。筆者認為，針對公共政策損益補償執行監督中出現的問題，我們應該建立一種多元主體參與的統一的監督制度，而不是目前這樣多種形式相結合的監督制度。后者因為每一種形式的監督都具有相同的利益取向而出現監督功能弱化的情況。而多元主體參與共同監督的制度則因為利益取向不同而不容易被利益“俘獲”，從而使監督更有力、更客觀。組成一個由政黨、人大、政府部門、受損主體、其他社團、新聞媒體等多元主體參與的監督團體共同對公共政策損益補償問題進行監督，這樣，不同利益的代表者可以從不同的角度出發相互協商共同發現公共政策損益補償過程中出現的問題并進行監督。我們目前已經進入信息化社會，面臨的問題也越來越復雜，公共政策損益補償的監督問題也不例外，信息化社會要求網絡化的組織，如果多元主體參與成立一個網絡化的監督組織，肯定會更全面、更有效地監督公共政策損益補償問題。

完善公共政策損益補償的社會監督制度，最重要的就是從目前的事后監督前移，強調事前、事中監督。我國的新聞媒體、社會團體、個人社會力量等對公共政策損益補償執行的監督，一般都是補償過程出了問題引起受損主體的不滿之后，它們抱著一種揭發內幕的態度去監督，而監督的目的是威懾執行者從而防止問題的發生。因此社會監督應該從目前的這種事后監督前移并強調事前、事中監督，特別要在公共政策損益補償的過程中對補償的范圍、標準、方式等問題進行監督，這樣可以防止執行主體在損益補償執行過程中克扣、截留補償，從而讓公共政策損益補償得以順利進行。

3.建立有效的公共政策損益補償申訴制度

一旦公共政策損益補償出現問題，受損主體又沒有合適的申訴渠道，勢必造成群體性事件，因此建立有效的公共政策損益補償申訴制度，是公共政策損益補償制度建設的重要內容之一。

目前我們針對公共政策損益補償問題也有一套受損主體的申訴制度，但之所以出現那么多群體性事件，主要是因為目前我們的受損主體申訴制度還沒有發揮應有的功能。例如我們目前最主要的公共政策損益補償申訴制度——上訪制度就沒有能夠成為受損主體信任的利益表達渠道。目前我國實行的是同級上訪，而接受群眾上訪的群體一般都和公共政策制定主體有一定的業務關系或者利益關系的部門人員，他們就是抱著一副如何來應付上訪群眾的心態，而不是抱著發現問題、處理問題的態度。因此群眾對信訪部門意見很大，希望通過越級上訪或者鬧事來引起上級部門的注意。 因此，我們應該改革目前的信訪制度，成立由多個部門成員共同組成的信訪部門，如從同級黨、人大、政府等多個部門抽調一定的人員組成專門的信訪部門，讓其直接對上一政府首長負責，或者實行信訪的垂直管理。

除了信訪之外，我們還要健全和完善其他的受損主體申訴和利益表達的制度和渠道，如人大代表、政協委員對補償政策的訪問監督制度等。只要這樣，當受損主體對補償政策或方案不滿時才有申訴和表達自己意見的渠道，才能有利于補償政策的協調和執行，從而避免社會矛盾。

4.建立公共政策損益補償的參與制度

公共政策損益補償的參與制度要求我們在制定補償措施或方案時吸收受損主體的意見和建議，讓受損主體參與補償方案和政策的制定。公共政策損益補償方案最終面向的是在公共政策實施的過程中利益受到損害的人，如果受損主體沒有參與補償政策或方案的制定，他們對包括補償依據、范圍、標準、方式等在內的補償政策是如何制定的缺乏了解，會認為自己沒有得到合理的補償，從而在補償政策執行的過程中產生抵觸情緒。如果受損主體能夠參與補償政策的制定，他們的意見得到表達，即使沒有得到采納，只要相關人員能夠給他們一個合理的解釋，這樣在政策執行的過程中就不會產生很大的阻力，從而有利于補償政策的執行。

損益補償的全部過程都要有受損主體參與其中。具體而言，在制定公共政策時，吸引可能受損主體參與對可能要損害的財產以及其他權益的調查；在制定補償方案時，吸收受損主體對補償標準、方式的意見；在最后評估公共政策時，讓受損主體參與其中，發表對公共政策制定和執行的看法。這樣既可以保護受損主體的權益，也可以監督公共權威部門的公共政策行為。受損主體參與補償政策或方案的制定可以改變其只能被動接受的地位，讓受損主體不僅僅是認為自己受損的權益得到補償，而且也讓他們感受到尊重，自己的權益不是被強制剝奪，因為補償方案是在雙方自愿達成一致基礎上的一種最佳選擇。

5.提高公共政策損益補償的透明化

公共政策損益補償的透明化機制要求做到以下兩點：一是公共政策損益補償方案的制定程序透明，二是公共政策損益補償的相關信息公開。

公共政策損益補償方案制定的程序透明要求補償方案制定的每一步都要對受損主體、新聞媒體等公開透明。透明、接受外界監督是程序正義的重要內容，而程序正義又是保證內容正義的必要手段，因此，透明公開的公共政策補償程序能夠保證公共政策損益補償方案的公平、正義。聽證是保證公共政策透明化的重要手段，公共政策損益補償方案制定程序中要有聽證這一程序，因此在公共政策損益補償中我們要重視聽證，而不是像目前這樣由政策制定主體單獨制定補償方案，缺乏公開透明的步驟。

透明化機制還要求公共權威部門公開公共政策損益補償相關信息，如補償方案的依據、計算標準、其他利益相關者的信息等。公民對政府和公共部門擁有的公共信息享有知情權，信息公開化是當代各國政府在社會、政治、經濟、文化和教育等各方面全面保障公民權的一項基本責任和義務。政府信息公開是指所有的行政情報資料，凡是涉及行政相對人權利義務的，只要不屬于法律、法規規定應予保密的范圍，都應依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱和復制。公共政策損益補償是最容易引起爭議和不滿的一個領域，因此公共權威部門應該公開所有與補償相關的各種信息，接受社會的監督，這樣一方面可以讓補償方案的制定更公平，另一方面也讓受損主體對補償方案和過程更了解，減少群眾的不滿和社會矛盾。□

責任編輯：黃 杰