“漂在機關”的借調群體

借調的單位人手不夠用，就從下面單位借調人員。借入隨意，退回也隨意，有時候甚至只要領導一句話就行，這個被稱為“漂在機關”的群體依然在上演著自己的故事

在鄉鎮乃至中央的許多機關里，生在著一個特殊的群體——借調干部。他們是從各個單位被“借”到上級機關工作的。“借調”，顧名思義，就是：你還是原單佗的人，你的行政關系還化原單位，你還得到原單位領工資。機莢先把你借來使用，有了機會再正式把你調過米，但這種機會往往少得可憐借調作為一種特殊形式的機關工作人員流動方式，頗具中國特色。

如果從時間上進行追溯，中國古代官場上就存在借調現象。在1949年新中國成立之前，黨中央就從各個解放區借調干部到延安工作。比如八年抗戰時期的1944年，為了迎接中外記者延安訪問團，周恩來與負責具有接待領導工作的楊尚昆，就從各個機關借調了一批優秀干部和翻譯人員。新中國成立后到“文革”，中國迎來了社會主義改造與社會主義大建設，借調干部在各個地方都普遍存在，后來關于借調的一些規則也在這一時期開始形成，不過，都沒有具體的文件，只是一些約定俗成的規定。

在1980年代，借調成為向上級機關流動的一種重要方式，能夠被借調是一件很光榮的事，許多企業事業單位的工作人員，正是通過借調從而使命運發生根本轉折，走上從政之路，比如王岐山。1980年代，“借調干部”作為一個專門的名稱，流行一時，在很多的文學作品中都有反映。進入1990年代，特別是1993年10月，中國開始推行公務員制度以來，借調又進入到一個新階段。人們對借調這個群體的關注也在發生著細微的變化。而制度變遷背后借調人員的命運流轉，也隨之發生變化。

借調是人浮于事的表現，是干部管理體制中的一個“怪胎”。為什么這么說呢?借調的單位有事情，人手不夠用，就從下面單位借調人員，不管人家下面單位的工作怎么開展，人手是不是夠用。下面的單位只好也采用借調的方式來填補空缺，或者招聘臨時工。一層一層如此循環下去，借調現象就會變得無窮無盡，真是“天長地久有時盡，‘借調’綿綿無絕期”。

在編制面前，可以說被借調者與原單位都是“弱勢者”：借調人占有編制但不干活，新人就進不來，原單位還要給不干活的人發工資。同樣，被借調人員累死累活，不僅在借調單位沒有工資，也不能得到編制。在中國的組織人事制度中，編制是一個帶有多重涵義的詞語，其背后不僅有利益，更意味著某種合法性。借調者稱為“被剝削的長工”，本質上是干部管理制度不完備的必然后果?據我了解，在國外是根本不存在干部借凋這種現象的，所以干部借調現象帶有極強的中國特色。

雖然《公務員法》已經正式實施，組織人事部門也出臺了一整套關于黨政機關工作人員的法律法規。但對于借調來說，依然是沒有統一規則的“自選動作”在發揮作用。雖然各地出臺了一些相關舉措，加強對借調人員的管理，比如今年以來，廣西賀州市八步區針對該區借調人員過多、借調程序不規范等問題，通過“管、治、建、疏、訓”五招，嚴格控制機關事業單位隨意借調工作人員，進一步規范了干部借調管理工作。但是借調隨意性仍然較大，借入的隨意，退回也隨意，有時候甚至只要領導一句話就行，這個被稱為“漂在機關”的群體依然在上演著自己的故事。

相對來說，掛職、輪崗、交流這幾種干部任用方式都比借調規范，在《公務員法》中，規定的公務員交流方式只有三種：調任、轉任和掛職鍛煉，借調只字未提。在我看來，借調也不可能像掛職、輪崗、交流一樣合法化，因為借調現象本身就是一個“怪胎”。(作者為國家行政學院公共管理教研部教授)