借調干部尷尬處境透視

2009-04-29 00:00:00楊建順

人民論壇 2009年21期

作為一種非正式的人才交流和公務協助方式，借調在發揮其積極作用的同時，往往也難免諸多尷尬。這種尷尬不僅因為借調本身在具體運作層面的諸多不確定性，而且還因為借調的非正式性，因為借調不具有法律規范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動和公務協助方式

機關里的借調干部是一個特殊群體。不過，我對這個特殊群體之特殊性的認知，并不是基于其處于如何弱勢的地位或者強勢地位，而是指其存在自有合理性，其所處的地位與非借調群體不一樣，尤其是現行制度中很少有借調的專門規定，從公務員制度來看，借調處于正規的交流制度之外，屬于一種特殊的交流形式。

借調的存在理由：彌補現行制度下存在的間隙

借調現象廣泛存在于機關之間，這本身說明現行制度下存在一定的間隙，需要以借調的方式來加以彌補。這樣分析，倒不是要專門強調所謂“存在的就是合理的”，而只是想確認借調這種現象雖未得到法律規范的支撐，卻依然能夠廣泛地發揮其效應，這種現象本身就值得從法政策學的角度進行審視。而從法政策的角度探尋解決途徑，就有必要探討借調的存在理由或日產生借調的原因。

導致借調產生的原因有很多，諸如因機關工作增多而產生的借調，由于機關人才短缺而產生的借調，由于機關編制限制而產生的借調，由于借調決策人員或者被借調人員自身發展需要而產生的借調，或者由于前述數項共同作用的結果而產生的借調，等等。無論是哪種理由促成的借調，在最初幾乎都有三方面的“合謀”：其一，對于借調單位來說，既不用給被借調人員發工資和福利，或者只需承擔與正式員工相比較少的工資和福利，又無需承擔培養責任(或者較少承擔這方面責任)，很是實惠；其二，對于被借調單位來說，雖然需要調整人手接替相應崗位，有時甚至還需招用臨時人員來完成相關工作，因而往往難免存在幾分不便。但是，通過派出人員，或者因此招用臨時人員，不僅可以實現“流水不腐”、激發人才活力的目標，而且還可以做到人力資源的充分利用，實現相關單位之間的信息往來和資源共享，促進相關單位的人才交流和資源優化組合；其三，對于借調決策人員來說，可以在編制限額內完成相關任務，在這種非正式的人才流動過程中實現領導藝術的提升，實現人才交流的最大效應，且避免了諸多被動。而對于被借調人員來說，借調往往被視為普通公務員晉升的階梯。于是，讓自己踏上這一階梯，期待在一定時間內正式調入借調單位，以重新思考和規劃自己的人生，意義當然深遠而重大。

在這些合力的作用下，不僅機關對借調樂此不疲，而且被借調者往往也是喜出望外，期盼由此而拉開新的人生序幕。在沒有獲得被借調機會的人看來，“被借調了”本身就是一種憧憬，是一種令人羨慕、向往的晉升捷徑，為獲得這種機會，有些人會不惜多方“疏通關系”；對于已經獲得了這種機會的人來說，則要進一步拓展視野，轉換觀念，拼命工作，以換取借調單位領導的肯定或者欣賞，使得未來本不怎么確切的去留問題變得更具有正面發展的穩定性或者確切性，為著重要機遇的到來而盡力拼搏。

借調的尷尬處境：正是借調的隨意性，使得借調的負面效應往往難以避免

但是，作為一種非正式的人才交流和公務協助方式，借調在發揮其積極作用的同時，往往也難免產生諸多尷尬。這種尷尬不僅因為借調本身在具體運作層面的諸多不確定性，而且還因為借調的非正式性，因為借調不具有法律規范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動和公務協助方式。由于借調的這種非正式性，在某些情況下借調也可能導致對相關權益甚至對既有秩序和法律規范的侵害。

例如，我國《公務員法》規定了交流也規定了回避，對“交流與回避”的相關制度和程序設專章予以明確，對交流的方式、交流過程中各方主體的權利、義務和責任關系等皆有明確的規定，并且，伴隨著與之配套的相關法艦、規章乃至其他規范性文件的不斷制定施行，無論凋任、轉任還是掛職鍛煉，都在法治軌道上健康發展。與之相對，盡管借調在現實中普遍存在，也發揮著重要的作用，但是，借調在公務員法上的定位卻很尷尬。“借調制度不完善”，這可以說是人們的一種共識。《公務員法》雖規定了作為正式交流形式的調任、轉任和掛職鍛煉，卻未對“借凋”作出任何規定，并且，迄今為止國家尚沒有制定施行專門規范借調行為的統一制度或者法律規范，只是在個別領域或者個別地方頒布施行了一些層級較低的規范性文件，如《北京市建設委員會借調人員管理暫行辦法》、《哈密市借凋人員管理暫行規定》等。在其他許多領域和地方，在許多情況下，“借凋就是各部門一把手的權力”，“沒有制度的約束必然導致借調的隨意性”。

正是借調的隨意性，使得借調的負面效應往往難以避免，也成為了人們討論借調問題所普遍關注的熱點。關于該不該實施借調、該如何實施借調以及該從哪個單位借調誰，借調與公務員法所確立的職位分類、崗位責任制等處于什么關系，等等，這方面的基本制度闕如。相關程序規范闕如，沒有任何手續就借調，往往只是某位領導的一個電話，甚至只是一句話，就完成了借調。這種隨意性也許就是使某些被借調人員處于尷尬局面的罪魁禍首。同時，由于其隨意性，對于某些希望得到被借調機會的人來說，也是極為不公平；由于其隨意性，對于某些獲得被借調機會的人來說，權利利益往往也很難得到充分保障——可能使其“漂”在機關之間，“既不在原單位，也不在借調單位，被擱置在培訓中心，如同懸掛在空中，找不到一個可以支撐自己的定點與位置。”《組織部長前傳》的作者大木曾經親歷的沒有固定的辦公桌、沒有福利，即使有福利也要減半的那種被借調人員處境的尷尬，便成為了難以避免的結局。不僅如此，被借調者“為了做出讓領導滿意的成績”，往往會格外賣力，甚至得了病也“硬是咬著牙沒有影響一天工作”。在這樣尷尬的狀態下，緣何能夠做到如此地步的付出?皆源于一種慣性思維：領導滿意，就有正式調進來的可能，也就能避免“漂”在機關里的尷尬。而這種慣性思維依托于一種不確定性。

這種不確定性源于人治，它使得借調形式能夠激發被借調人員的積極能動性，有助于實現“活性化”。但是，另一方面，它也往往伴隨著諸多負面效應，不僅有被借調人員的權利利益受損，而且有借調決策者的權力濫用甚至是權錢交易等腐敗，還會有因被借調人員“正式調進來的可能”轉變為現實，對按照公務員錄用、晉升的既有規范和秩序本該獲得那個職位的人的權利利益的侵害。為了避免或者減少這種負面效應，便有必要對借調公務員實行依法規制。

拷問“弱勢地位”與“風光境遇”背后的利益紛爭

借調，這種現象并不是中國所獨創，在許多國家都存在，而且比較普遍，是人事行政多樣化、柔性化的體現，也是相關法制確認并提供支撐的正式制度。

其實，在我國目前這種制度背景下，借調群體除了人們公認的所謂弱勢地位之外，更多的還是令人羨慕的風光境遇。這兩方面的境況都是存在的，并且，根據我對這方面情況的了解，與前一種境況相比，后一種境況即令人羨慕的風光境遇要更多一些、更普遍一些，因而也就更加令人羨慕。這也是為什么許多人期待被借調甚至千方百計地爭取被借調機會的原因所在。被借調后往往會轉為正式任用，為被借調者拉開人生新的一幕，這也是許多人寧愿忍受被借調期間的諸多苦楚的動力所在。

無論是所謂弱勢地位令被借調者受挫、追悔，還是所謂風光境遇讓被借調者成長、懷念，這其中都具有極強的不可捉摸性或日不確定性，這種不確定性乃是伴隨諸多借調過程的一個最突出的特點。這種不確定性，無論是對制度改革的推進還是對被借調人員本身權利利益的維護來說，部是需要認真研究、仔細琢磨并積極應對的。被借調群體的權利利益是否受到了侵害?被借調群體的權利利益受到了什么侵害?被借調群體的什么權利利益受到了侵害?是否存在保護被借詞群體權利利益的法律規范和制度?應當如何完善相應的法律規范和法制度?從另一方面來看，是否存在逆差別現象，即被借調者通過借調獲得了更多的權利利益，是否具有正當性和可支持性的問題，也是值得關注的。再者，在這種“隨意性”的背后，是否存在著權力濫用或者權力尋租?是否存在權利濫用或者不當得利?總之，對于被借調者在被借調過程中的各種權利、義務和責任，以及對于借調單位和被借調單位及其任用權者的相關權利、義務和責任，都應當制定相應的規范。將借凋納入制度規范的范疇，為其建立和不斷完善相應的機制，依法進行規制，這是我們所討論借調問題的必然歸宿。

“借調”，借過是要“還”的

“原則上不得借調人員”，這應當成為借調公務員制度中的一個原則。在中國推進改革開放和法治政府建設的過程中，伴隨著“三定方案”改為《三定規定》，行政部門主要職責、內設機構和人員編制呈現出法制化傾向，以《公務員法》為基本法的各項公務員法制不斷充實完善，包括職位分類、崗位責任制等制度得以推進，公務員錄取和晉升“凡進必考”、“幾升必考”的機制亦基本構筑起來，“借調”應當是針對特殊情況或者臨時情況而特設的一種例外。例如，機構要精簡，而各種行政任務、政治任務或者社會任務依然鋪天蓋地般壓在實行“精簡”之后的行政機關身上，壓在精簡之后留下來的人員身上，使得相關部門和在編人員感到力不從心，難以勝任，為應對這種制度轉換之際的臨時狀況，“借調”可以發揮重要作用。

借調標準和程序應明確化、規范化。盡管是例外，但借調必須是一項法制度，而不應是“隨意性”的現象，不應是靠領導的一句話決定是否借調以及借凋誰、如何借調等問題的隨意性現象。這種隨意性現象是與公務員法治相悖的。從公務員法制的角度來看，首先是如何在公務員法律關系中給借調定位的問題，其次是將借調標準和程序明確化、規范化的問題。雖然借調是臨時性的，但是，它依然是公務推行的一種形式，所以，對相關公務的性質和要求要有全面而準確的把握，對從事相關公務的被借調人員的標準(包括資格、能力尤其是專業對口、特長發揮問題等)以及應當履行的相關程序(一定的評價、考核以及審查機制)都應當有明確的規定。

被借調人員的借調期間、工資福利、人事關系乃至借調期滿之后的處遇等，都可以通過法定的規范予以規定，也可以確立合同制，在借凋合同中予以明確，同時，針對被借調人員的權利利益往往容易受到侵害或者被忽視的現狀，應當完善相應的權利救濟機制。為了解決因借調而產生的冗員，目前許多部門采取了“清退”做法。從信賴保護的角度來看，這種做法似乎欠妥。但是，從公務員法治的角度來看，這種做法又具有其很強的合法性甚至合理性。因此，針對這種情況而建構相應的補償機制或者相應的過渡轉換機制，也就成為了制度建設必不可少的重要一環。但是，我們強調對被借調人員的權利救濟，絕不意味著“借調”一定時期以后就應當“正式調入”借調單位。“借調”，借過是要“還”的，豈可據為己有?要正式調入，則必須走“調任”的交流途徑，通過“借調”而調入的情形，從公務員法治和公平正義理念的角度來說，應當是越少越好。(作者系中國人民大學法學院教授、博導)