約束借調(diào):“人少”“事多”的博弈對(duì)策

有的黨政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期使用借調(diào)干部從事一般性的工作，這既不符合借調(diào)的本來(lái)含義，也不符合現(xiàn)行的人事管理制度

“人少”、“事多”現(xiàn)象與借調(diào)的關(guān)系

目前，有的黨政機(jī)關(guān)借調(diào)下級(jí)機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的干部并不是用來(lái)完成臨時(shí)性的工作或項(xiàng)目，而是長(zhǎng)期使用借調(diào)干部從事一般性的工作。這種現(xiàn)象，既不符合借調(diào)的本來(lái)含義，也不符合現(xiàn)行的人事管理制度，特別是公務(wù)員管理制度，也不一定有利于借調(diào)人員的事業(yè)成長(zhǎng)。但是，既然長(zhǎng)期存在，就總是具有一定的原因。它是對(duì)現(xiàn)行人事制度的一種變通性補(bǔ)充，需要正確對(duì)待和引導(dǎo)。

首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，大部分黨政機(jī)關(guān)之所以借調(diào)干部，還是存在著現(xiàn)有人員不夠用的情況，也可以說(shuō)存在人才短缺現(xiàn)象。造成這種短缺現(xiàn)象的原因不外乎兩個(gè)方面：一是“人少”，某些黨政機(jī)構(gòu)的人力資源結(jié)構(gòu)不夠合理，缺乏具有較高業(yè)務(wù)水平的人才，現(xiàn)有的人員難以完成當(dāng)前的工作。就是說(shuō)，崗位上有人，但是用不上，干不好，確實(shí)需要臨時(shí)借用一些人員。這些借調(diào)的人員往往都是下級(jí)單位的業(yè)務(wù)骨干，能夠勝任上級(jí)單位的工作。也可以說(shuō)，這些借調(diào)人員的業(yè)務(wù)水平要高于或強(qiáng)于上級(jí)單位的現(xiàn)有人員。二是“事多”，某些黨政機(jī)構(gòu)承擔(dān)的管理事務(wù)太多，現(xiàn)有的人員忙不過(guò)來(lái)，不得不經(jīng)常加班，只得求助于下級(jí)單位支援；在這種情況下，借調(diào)人員的水平就不一定高于上級(jí)單位的人員，但是也能夠勝任工作。這種情況，還可以細(xì)分：一種可能是，這些黨政機(jī)構(gòu)承擔(dān)的事務(wù)是法定的或制度規(guī)定的，是合理的，但是由于人員編制嚴(yán)重不足，只好借調(diào)下級(jí)單位的人員幫忙。另一種情況是，某些黨政機(jī)構(gòu)承擔(dān)或“承攬”了許多不必要的事務(wù)，甚至是“搶”了下級(jí)單位的事務(wù)，導(dǎo)致編制內(nèi)的人員疲于奔命，只好借用下屬機(jī)關(guān)的干部幫忙。

對(duì)于導(dǎo)致“人少”的情況，可以進(jìn)一步分析：一是某些黨政機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠，但是又沒(méi)有及時(shí)地進(jìn)行培訓(xùn)提高。也有可能是這些人員進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)時(shí)把關(guān)不嚴(yán)，組織人事部門(mén)因各種人情因素把一些不太符合公共管理人才要求的人員“放”進(jìn)了黨政機(jī)關(guān)，造成了人力資源的錯(cuò)位使用，“強(qiáng)人所難”、“小才大用”。二是某些黨政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部人力資源配置不合理，“不差人”，能干的人才有的是，就是得不到合理使用。或者是缺乏正常的人才發(fā)現(xiàn)機(jī)制和流動(dòng)機(jī)制，“我很能干，但是領(lǐng)導(dǎo)不知道”；或者是某個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)就是不喜歡這些有能力的人，“你能干，我就是不用你”，導(dǎo)致“大才小用”、人才浪費(fèi)。三是某些領(lǐng)導(dǎo)的偏好就是喜歡自己管理的下屬人員、干部多一些，“韓信將兵，多多益善”，人多熱鬧，有氣派，出去檢查工作、參加活動(dòng)時(shí)總喜歡很多人跟著，前呼后擁，很是威風(fēng)。而且，人多了，大家都可以輕松點(diǎn)，不必搞得那么累。在這些領(lǐng)導(dǎo)心目中，人少是最不能容忍的，機(jī)關(guān)里冷冷清清不好。四是某些心術(shù)不正的領(lǐng)導(dǎo)干部為了達(dá)到排除異己的目的，對(duì)那些有能力有水平的干部進(jìn)行“擱置式”處理，這樣，本來(lái)“人夠用”，就變成“人不夠”了。而借調(diào)人員容易聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)指揮，不可能提不同意見(jiàn)，于是就放著身邊的人才不用而大量借調(diào)下屬單位的人員。

對(duì)于導(dǎo)致“事多”的情況，也可以進(jìn)一步分析：一是我們國(guó)家正處在一個(gè)大的發(fā)展時(shí)期和體制轉(zhuǎn)型期，計(jì)劃和編制都趕不上變化。很多新的公共事務(wù)不斷出現(xiàn)，一些政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的工作總在增加。比如食品安全工作，過(guò)去有所忽略，現(xiàn)在從中央到地方都很重視，食品安全監(jiān)督管理工作需要大加強(qiáng)。還比如“家電下鄉(xiāng)”、“汽車下鄉(xiāng)”項(xiàng)目，以前沒(méi)有，但現(xiàn)在卻成了若于政府部門(mén)的重要工作。完成這些新的公共管理事務(wù)都需要適當(dāng)增加工作人員。在人員編制調(diào)整一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)的情況下，借調(diào)可能就是一種“短平快”的解決方案。二是不少黨政機(jī)構(gòu)的“事多”是“自尋煩惱”，甚至是“無(wú)事生非”的后果。本來(lái)法定的或有關(guān)制度規(guī)定的公共管理事務(wù)并不多，是和人員編制配置基本吻合的。但是某些領(lǐng)導(dǎo)為了創(chuàng)造自己的政績(jī)，為了創(chuàng)造“形象”，為了引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注或吸引媒體眼球，千方百計(jì)地?cái)U(kuò)大本單位的職能或管理事務(wù)。比如，隨意發(fā)動(dòng)新的產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證工程、進(jìn)行不必要的工作質(zhì)量評(píng)估等，都增加了本單位或本系統(tǒng)的公共管理工作量，加大了工作人員的工作強(qiáng)度。三是個(gè)別單位的事多，純粹是某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)為了達(dá)到“創(chuàng)收”的目的而人為創(chuàng)設(shè)的。通過(guò)設(shè)立某些行政審批項(xiàng)目，要求企業(yè)進(jìn)行不必要的申請(qǐng)，從而達(dá)到“斂錢(qián)”的目的，這實(shí)際上就是一種“設(shè)租”行為，讓別人來(lái)“尋租”，中飽私囊。四是某些垂直管理的政府系統(tǒng)上下級(jí)之間的“事”和“人”配置不合理，上級(jí)單位對(duì)下級(jí)不放事，不放權(quán)，承攬了很多下級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的事情。

借調(diào)具有一定的可行空間

借調(diào)之所以能夠普遍存在，不僅具有各種各樣的客觀需要，還在于這種制度安排具有一定的可行空間。首先是缺乏財(cái)務(wù)制約關(guān)系，存在“預(yù)算軟約束”現(xiàn)象。如果上級(jí)單位向下級(jí)單位借調(diào)一個(gè)干部，借期一年。但是需要支付借調(diào)人員在這一年中的所有工資津貼和福利待遇，我想，這個(gè)上級(jí)單位就會(huì)“三思而后行”，因?yàn)橐坏┥婕暗截?cái)務(wù)關(guān)系，那就很復(fù)雜，很麻煩，不僅需要通過(guò)組織人事部門(mén)批準(zhǔn)，還需要財(cái)務(wù)部門(mén)走賬，還涉及到不同地區(qū)的差別。因此，借調(diào)是不能涉及工資福利的。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果所有的借調(diào)人員都需要由借入單位支付勞動(dòng)報(bào)酬的話，那么借調(diào)也就會(huì)變得稍微困難點(diǎn)，不那么容易了。其次是缺乏上下級(jí)的平等關(guān)系。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，下級(jí)服從上級(jí)，這是正確的。但是，這種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系應(yīng)在法律政策紀(jì)律基礎(chǔ)框架之內(nèi)。上級(jí)單位人手不足，難道下級(jí)單位就不缺人了?很多單位面對(duì)上級(jí)單位的借人的“指令”往往是“敢怒而不敢言”。盡管下級(jí)單位自己人手也不一定夠用，但是只能“忍痛割愛(ài)”，不好拒絕上級(jí)的要求或“命令”，很多情況是把自己最能干的干部借上去。如果下級(jí)單位能夠據(jù)理力爭(zhēng)，不那么積極配合，借調(diào)就不會(huì)那么容易。當(dāng)然，如果是配合重大活動(dòng)的規(guī)范的借調(diào)，還是應(yīng)該積極配合的。

避免“非必要借調(diào)”的蔓延

如前所述，在舉辦某些重大的體育文化賽事或活動(dòng)時(shí)，借調(diào)是必要的、合理的，但是除此以外大量存在的借調(diào)是不應(yīng)鼓勵(lì)的，并且應(yīng)該嚴(yán)格限制。如何避免這類一般性借調(diào)的產(chǎn)生和蔓延呢?

首先，就是要正確界定各級(jí)政府部門(mén)的職能，不能鼓勵(lì)政府部門(mén)隨意擴(kuò)大職能，有些職能應(yīng)放權(quán)給非政府機(jī)構(gòu)或中介機(jī)構(gòu)，大力發(fā)揮他們的作用。

第二，要認(rèn)真核定各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的編制，以事設(shè)崗，以崗定人，“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”，努力做到工作量負(fù)擔(dān)合理均衡，避免長(zhǎng)期性的加班加點(diǎn)，要重視干部，特別是工作骨干的身心健康。

第三，要建立“能進(jìn)能出”的機(jī)制，對(duì)那些因各種主客觀原因不能勝任公共管理工作的人員，要建立退出機(jī)制，鼓勵(lì)他們到適合自己個(gè)人發(fā)展和成才的地方去工作，對(duì)那些適合上級(jí)機(jī)關(guān)工作的人員要通過(guò)正式途徑依法積極進(jìn)行考錄或調(diào)動(dòng)。

第四，要加大單位內(nèi)部的人才考評(píng)工作，發(fā)現(xiàn)人才，使用人才，使那些能力強(qiáng)、素質(zhì)高的人能夠進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)的視野，走到群眾的面前，使能干事的人可以干更重要的事，不可埋沒(méi)人才，“燈下黑”。

第五，加強(qiáng)公共管理人才培訓(xùn)工作，積極鼓勵(lì)在職干部參加各種形式的培訓(xùn)項(xiàng)目，例如目前流行的公共管理碩士(MPA)教育就是培養(yǎng)公共管理人才的比較規(guī)范的項(xiàng)目。通過(guò)培訓(xùn)，可以提高干部的能力和素質(zhì)，有利于提高管理工作水平，也有利于承擔(dān)新的工作。

第六，黨政部門(mén)要積極接受大學(xué)生或研究生的社會(huì)實(shí)習(xí)，特別是鼓勵(lì)他們承擔(dān)那些短期性、事務(wù)性和專業(yè)性強(qiáng)的工作。這樣做，既有利于黨政部門(mén)順利完成那些重大活動(dòng)，彌補(bǔ)臨時(shí)性的編制不足和“人”“事”失衡，也有利于為國(guó)家培養(yǎng)理論聯(lián)系實(shí)際的高素質(zhì)人才，是一項(xiàng)多贏的、利國(guó)利民的工程，也是解決借調(diào)的重要之策。(作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授)