淺議國庫集中收付制度下的代理行問題

摘 要：自2001年2月28日國務院第95次總理辦公會會議批準《財政國庫管理制度改革案》后，地方財政部門開始進行財政國庫管理制度改革試點。本文主要探討的是國庫集中收付制度改革中代理行存在的一些問題，并提出了相關的政策建議。

關鍵詞：國庫集中收付制度 國庫單一賬戶 代理行

雖然有關公共財政一些細節問題仍存在一定的爭議，但公共財政是一種適應市場經濟發展的財政模式已成為理論界的共識。由于財政國庫集中收付制度改革本質是在我國建設和發展公共財政模式的核心內容之一，國庫管理改革的成敗會影響到整個財政體制改革，而國庫集中收付的實現是通過代理行來實現的，所以如何使代理行的業務操作更加高效、符合國庫管理制度的要求顯得尤為重要。

一、國庫集中收付制度及其體系

國庫集中收付制度，即“國庫單一賬戶制度”(TreasurySindc Account System-TSAS)，是指財政部門代表政府在國庫或國庫指定的代理銀行開設存款賬戶，用于記錄、核算和反映所有財政性資金的收入和支付，從而實現對財政資金的全方位、全過程的監控。國庫單一賬戶體系由國庫單一賬戶、財政零余額賬戶、單位零余額賬戶、預算外資金財政專戶和特設專戶五類賬戶組成。

根據國庫集中收付制度的規定，財政部門在人民銀行及其分支機構開設國庫單一賬戶，一些沒有人民銀行分支機構的財政部門，可將賬戶設在商業銀行；財政零余額賬戶設在商業銀行，同國庫單一賬戶相互配合；預算單位的零余額賬戶設在商業銀行進行零余額清算，預算外資金賬戶和特專戶也在代理行開設。從此體系可以看出，國庫集中收付的代理行是中國人民銀行和商業銀行，它們在國庫收付體系中是非常重要的。但是人民銀行職能的轉變、監管任務的加重、商業銀行在代理國庫模式下開展代理業務等卻又相繼出現，不利于國庫集中收付制度的推行。

二、國庫集中收付體系中的代理行改革的難點所在

隨著國庫集中收付制度的試點推行，一些地區進行了有益的實踐和探索，使我國的財政集中收付制度改革取得了初步成效，但也暴露出了一些問題，為財政支付制度改革的全面實施提供了寶貴的經驗，代理行問題就是其中之一。

(一)財政部門與代理行間的委托代理問題

委托代理問題是指，因代理人的目標函數與委托人的。目標函數不一致，具有自我利益取向的代理人的行為有可能偏離委托人的目標函數，而在信息非對稱條件下，委托人又難以觀察到這種偏離，無法進行有效監督和約束，從而出現代理人行為背離委托人利益的現象，其產生的根源是信息不對稱，我國財政部門與代理銀行之間就是典型的委托代理問題。

同一些西方國家一樣，我國的國庫集中收付是由中央銀行——中國人民銀行代理的，目前的情況是：雖然從總體上說，財政部門和人民銀行在國務院的領導下，長遠目標、根本利益是一致的，但也存在一定的差異，比如國庫運行目標，財政部門關注的是財政體制的建設，中央銀行則側重于庫存資金的安排和運用；從兩者的關系來說，財政部門和人民銀行也不存在一般委托代理中的主從關系，人民銀行的職能超出了代理的權限范圍，財政部門也過分的依賴中央銀行。

(二)中國人民銀行國庫監管工作強度加大

從國庫集中收付體系中人民銀行的地位來看，中央銀行職能雖有所改變，但對其監管工作有了更高的要求。雖然目前并未明文規定監管是人民銀行的責任，實際上卻是由人民銀行承擔的。從代理支庫模式開始，財政部門就只是把資金存放于中央銀行，不付費、不收息，國庫資金的入庫和支付幾乎完全依靠中央銀行的配合。在國庫集中收付制度下，人民銀行國庫在按照財政國庫支付執行機構的支付指令，做好與支付業務相關的資金清算工作的同時，還要對全國性銀行清算系統和代理銀行實施監督管理，所有的監督工作幾乎都壓在了中國人民銀行的肩上，而財政部門和一些國家監督機構、社會監督機構卻并未起到其應有的監督功能。

(三)國庫資金的運作問題

盡管在促進經濟增長和維持低通脹率方面中央銀行和財政部門有著相同的目標，但由于兩者的職責不同，勢必會產生一些問題。若由財政部門運作國庫資金，則又過分的注重安全性和流動性，而忽視收益性；但若是由中央銀行和一些商業銀行來運作國庫資金的話，會產生國庫資金運作的協調配合問題，比如中央銀行可能會將大量財政資金用于公開市場業務以貫徹其貨幣政策。

(四)相關法律、銀行清算系統和信息管理系統建設有待完善

從各地的試點情況來看，相關配套措施沒有到位也是影響國庫集中收付制度的重要因素，如：與國庫集中收付制度相關的法律法規還未修訂、銀行清算系統和信息系統無法滿足集中收付的需要等，都是亟待解決的問題。

(五)單一賬戶的設置、國庫存款生息等問題

目前，有一部分國庫單一賬戶是設置在商業銀行，這就在一定程度上加大了國庫資金的運作風險，商業銀行是自負盈虧、獨立承擔市場風險的金融企業，在其面臨市場風險時很可能出現挪用國庫資金的現象。而針對我國庫資金存款不收息、操作不付費的現象，國庫集中收付制度中已經進行了改革，使財政部門同其他客戶一樣存款計息，操作付費，但現在的問題是國庫資金存款如何計息，利息率應設置在哪個點上比較合適。

三、相關政策建議

根據目前改革試點情況來看，盡管我國國庫收付制度已逐漸走向成熟，但其中還是存在諸多有待改進的地方。

(一)財政部門與中央銀行間的委托代理問題的解決

關于解決委托代理問題，方法主要有兩個：首先是降低信息不對稱的程度，因為委托代理問題就是由信息不對稱引起的；其次是設計一個有效的激勵機制，促使代理人按照委托人的要求行動。

1 信息不對稱問題

在國庫集中收付中，解決信息不對稱問題的方法有很多，如：(1)減少信息傳遞的環節。這一點通過國庫集中收付制度本身即可解決。(2)提高國庫制度實施的透明度，減少溝通間的障礙，如提高預算編制工作的透明度，使各有關方都了解預算內容，減少信息不對稱。(3)重視信息系統的建設。信息傳遞需要計算機網絡技術的支持。

2 合理有效的激勵機制

從委托代理問題各個類型看，財政部門與中央銀行的委托代理關系是結果不確定的情況，即利潤不僅由代理人的努力程度決定，還受某些外生因素的影響。(參見[美]埃里克·弗魯博頓[德]魯道夫·芮切特《新制度經濟學——個交易費用分析范式》第251～254頁，姜建強，羅長遠譯，上海三聯書店，上海人民出版社2006)如果單從數學推理角度可以得出，最優解是代理人獲得固定報酬，委托人承擔所有風險，而從參與約束可知此時代理人努力程度為0，此時結果卻并非最優，只有代理人付出努力才可達到想要的最優狀態，所以在解決這個問題時還應采用一些非經濟手段，如一些激勵手段和激勵政策，就可以達到最優狀態。

(二)防范風險的同時，建立健全各項監督約束機制

針對一部分國庫單一賬戶設在商業銀行、運作風險較大的現象，從目前情況來說可行的辦法就是加大社會各界監管力度。這要從兩個方面來著手，一是內部監督約束機制，除通過立法或契約明確各方的權力和義務外，國庫部門要定期對國庫執行機構的相關業務進行內部審計，人民銀行國庫也要加強對代理業務的商業銀行的監控；二是外部監督約束機制。首先是人民代表大會要履行自己的監督職能；再者審計部門要加強對預算執行情況的年度審計；最后就是社會公眾，對于“取之于民”的國庫資金，廣大的納稅人在監督國庫資金的運作上是樂于“效勞”的。

(三)加強財政部門與中央銀行的配合

在我國實行國庫集中收付制度后，國庫資金也可用于貨幣政策，以發揮人民銀行的宏觀調控職能，但要注意國庫資金的安全問題，因此財政部門和中央銀行之間應當建立一種密切的交流和配合機制，促進信息和意見的交流，實現財政部門和中央銀行之間的信息共享，使國庫資金發揮作用的同時，為宏觀經濟政策有效實施提供強有力的保障。

(四)完善相關法律體系，同時建立現代化財政管理信息系統、國庫管理操作系統和銀行支付系統

國庫集中收付制度對現行賬戶體系設置、財政資金收繳和支付程序都進行了重大改革，并且還涉及到了銀行清算制度，因此需要修訂相關法律法規，尤其是會計制度，以適應國庫收付制度改革，為現代國庫管理制度提供法律保障。同時，我國還沒有建立獨立的國庫會計核算和資金清算系統，并且計算機聯網程度也較低，不能滿足國庫集中收付制度的要求。應在財政部門、中國人民銀行、代理銀行和預算單位之間實現計算機聯網，預算單位申請、財政部門審核、代理銀行核對撥款，人民銀行清算等均應通過網上操作來實現，這樣不僅能提高財政資金的使用效率，還能保證財政資金的安全。

四、結束語

財政國庫集中收付制度是我國財政體制改革的核心內容之一，作為一個大的系統性的改革工程來說，國庫收付制度改革才剛剛起步，在“十一五”及以后一個較長時期，我們都有很長的路要走。但可以肯定的是，建立與公共財政和市場經濟想適應的現代國庫制度是國庫制度改革的最終目的，也是檢驗我國財政體制改革成敗的標準。