當前農村土地經營權流轉存在的問題及解決辦法

隨著我國現代化農業的發展，當前的農村土地使用制度急需創新。黨的十七屆三中全會指出：加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》則再次強調了加快農村土地流轉、建立健全土地承包經營權流轉市場問題：“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。堅持依法自愿有償原則，尊重農民的土地流轉主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉。按照完善管理、加強服務的要求，規范土地承包經營權流轉。鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。”

應該說，積極穩妥有序地推進農村土地承包經營權流轉，是落實黨的十七屆三中全會精神，推進新形勢下農村改革發展的一項重要內容，對于加快我國設施農業建設，促進農業生產方式向產業化、集約化、現代化轉變具有深遠意義。但由于受各種條件制約，目前的農村土地經營權流轉仍存在著一定障礙，這就在很大程度上制約了我國現代化農業模式的健康發展。

一、土地經營權流轉中存在的問題

隨著我國土地使用制度改革的深入，土地使用權也正在按商品經濟的規律進行著流轉，而之所以能夠進行流轉，主要是由于“土地作為一種特殊商品，既受一般商品供求規律的制約，又有其與一般商品不同的特殊供求方式。”

隨著我國城市化進程的加快，大量農村勞動力進入城鎮從事第二、三產業，這樣其原有的生產資料如土地就主要轉移給未流動到城鎮工作的勞動力，但由于該生產資料的承包權沒有改變，所以其便把承包的經營權予以轉讓，從中賺取一定的租金，這就產生了土地的流轉。但由于這方面的相關制度和政策還不完善，以至在流轉過程中出現了許多值得研究的問題。

(一)部分地區對通過流轉集中的土地缺少科學的農業發展布局規劃

眾所周知，土地利用的目標是為了取得經濟效益、生態效益和社會效益，多年的事實證明，隨著社會的發展，零散的土地經營已很難創造出與社會需要相吻合的效益，只有通過土地的集約化使用，才能為現代農業發展準備一定條件。土地流轉的目的應是化分散為集中，以加快本地的設施農業和現代化農業發展。但有些地區采取了隨意性流轉模式，沒有達到通過流轉實現集約經營、產業化發展的目的，進而造成土地資源的浪費，難以最大限度地發揮土地效用。

(二)一些方面的工作還缺乏有效的法律保障

2005年，農業部頒布了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》。但隨著形勢的發展，該辦法對一些新問題不夠適用。由于缺少法律依據，在土地流轉中一些問題難以解決。如集體發展設施農業和規模農業過程中，個別農民出于非正當原因(要高價等)拒不流轉，而對于這種現象缺乏有效的制約手段，致使多數農民和集體經濟的發展受到影響。

(三)多數地區缺少規范的流轉市場

市場既是商品交易的場所，也是商品交換中發生經濟關系的總和。在社會主義公有制條件下，我國的土地市場呈現出了權利主導性、不完全性和地域性特點，這些特點的存在一定程度上影響了流轉市場的規范性。而規范的流轉市場可以使土地承包經營權流轉公開透明、公正有序，有利于保護農民利益，實現土地流轉健康運行。當前，由于缺少這種平臺，難以使土地效益最大化，也出現了許多不符合群眾利益的行政行為。

(四)缺少嚴格的流轉程序

流轉程序的不完善使土地在流轉過程中出現了許多問題，如以農戶私下操作為主，出讓方和受讓方經常由此產生糾紛；羅圈式流轉使得有關政府部門在處理土地問題時難度增大；不規范的土地流轉損害了國家、集體和個人等多方利益；影響了土地質量的保護和農田水利設施建設；為農村一些黑惡勢力的’產生提供了土壤等等。

(五)存在著一定的侵害農民利益現象

一些地區采取了“反租倒包”形式，即鄉鎮政府或村委會向農戶支付一定租金，把農戶已經承包的土地收歸集體，再由集體轉租給外來的公司、大戶，或者“倒包”給本鄉、本村的其他農戶，收取租金。鄉政府、村委會轉包或倒包所收取的租金遠高于支付給農戶的租金，獲得了比農戶多得多的差額地租。而農民只知道集體支付給自己的租金數額，不知道集體轉包、倒包收取租金幾何，更不知道他的“買家”究竟是誰。這種狀況容易使農民與村委會、鄉鎮政府、干群之間出現矛盾，引發社會問題。

(六)缺乏相應的風險保護機制

隨著市場經濟的全面發展，市場化的風險也越來越高，但農民作為土地的出讓方，其在出讓土地承包權的同時也承擔受讓方的風險，一旦受讓方經營失敗，農民難以得到合理補償。由于缺乏風險保護機制，有關部門也難以保障農民的利益。

這些問題的存在，制約了土地的最大效能發揮，不利于土地的可持續開發利用。因為資源對經濟發展的作用是顯而易見的，所以古典經濟學家如斯密、李嘉圖以及馬克思常常以礦山和土地作為討論的資源形態，而現代化的農業對土地的利用提出了許多新要求，因此最大化解決土地流轉中出現的問題是推動農業市場化進程的一大重要環節。

二、土地流轉問題的解決辦法

土地流轉是新時期社會發展提出的要求，是現代化農業建設中的重要一環。也就是說，要通過土地流轉逐步實現農業的整體市場化，而“整體市場化是中國特有的農業市場化的一部分”，只有這樣，我們的農業發展才能實現與世界接軌。但由于歷史原因，土地流轉又具有一定的復雜性，而目前的主要任務是在保證農民基本權益的基礎上，通過各種措施讓土地資源流動起來。

(一)堅持正確引導，政策管理

在促進土地流轉中要加強引導、注重管理，以提高土地利用率、投入產出率、勞動生產率和農產品優質率為主要目標，牢牢把握政策原則。特別是在必須穩定農戶家庭承包責任制的前提下來實行土地所有權、承包權和使用權的適當分離，同時要堅持“集中、連片、規模”的原則，通過流轉實現集中連片，規模開發和集約經營，發揮規模經營效應。

(二)創新體制機制，探索流轉模式

通過正確引導、政策扶持，形成農戶之間互換地塊建棚、村集體租地后統一建設、村集體統一建棚后分到各戶和企業租賃土地進行高效設施農業建設等流轉方式。在土地流轉中，應以不違背農民意愿為前提，不損害農民利益，探索多種形式促進土地流轉。大體說來可采取以下模式：(1)租賃：農民以租賃方式，將承包地經營權租給業主經營，業主每年以現金或實物的形式補償農戶；(2)代耕：一些不愿意放棄土地承包經營權，但又沒有精力耕種土地的農戶，可由村集體經濟組織或由其組建的土地代耕合作組織在保留原承包關系不變的前提下，與土地承包農戶達成協議，或以一定的條件將撂荒耕地從農民手中集中起來，組織代耕或再發包給其他人耕種；(3)股份合作：在保持原承包關系不變的前提下，由農民自愿申請，并以土地經營權人社的形式，組建農村土地流轉合作社，由土地流轉合作社實施規模經營或引進業主經營；(4)轉包：農民因外出打工或經商，將土地自發地轉包給其他農民耕種，原承包關系保持不變。這種形式十分普遍；(5)互換：農戶為了耕作方便，通過相互協商，進行土地互換。

(三)建立較為統一、規范的土地流轉市場，規范流轉程序

如天津市薊縣就建立了由縣級土地流轉綜合服務中心、26個鄉鎮土地流轉服務中心和村級土地流動服務站組成的縣、鄉、村三級土地流轉市場服務體系。縣土地流轉綜合服務中心設在縣農業局農經總站；鄉鎮土地流轉服務中心與農經站實行“一套人馬、兩塊牌子”，設置土地流轉信息聯絡員、收益評估員、合同簽證員等；村級土地流動服務站，以村報賬員為信息聯絡員。通過建立服務中心，實現了土地流轉上下信息聯通、工作聯管、服務聯動，為全縣土地流轉搭建起規范的市場化服務平臺。在程序上，則嚴格規范了土地流轉委托申請、審核登記、收益評估、平等協商、簽訂合同的全過程。一是明確在流轉雙方提出申請后，土地流轉服務中心要對項目的等級、坐落、面積、經營能力、經營項目等進行嚴格審核并及時發布流轉信息。二是土地流轉服務中心嚴格依據實際，對流轉土地的收益情況進行評估，為流轉費的確定提供可靠依據，保證雙方利益不受損害。三是土地流轉服務中心為流轉雙方牽線搭橋，保證雙方在平等、自愿、互利的基礎上進行協商。四是做到“四個統一”，即全縣要使用統一制式的土地流轉合同文本；土地流轉中心統一搞好流轉合同簽訂與見證；統一抓好流轉合同糾紛的調解；統一做好流轉合同的歸檔管理。

(四)發展現代農業。擴大農業的原有內涵

把原來分散經營的土地通過實施土地經營權依法、自愿地有償轉讓，將有利于解放勞動生產力和加大勞務輸出。而通過集約化土地規模經營，在同一土地面積上投入較多的生產資料和勞動力，進行精耕細作，不但提高了單位面積產量，還提高了畝產總量。此外，土地規模經營的擴大又使得種植的經濟化得以實施，而種植的經濟化又使得農業生產永遠走出了自給自足的怪圈，市場需要什么就種植什么，什么能賺錢就種植什么，從而培養了一大批從事農業生產的新型農民，所以發展現代農業是一種由量變到質變的飛躍。

三、小結

土地流轉作為一種存在，是社會進步的標志，因為在土地不能流轉之前，土地的價值僅體現于土地產出。而通過流轉，土地的“承包經營使用權在市場條件下必然表現為一種具有交換價值的資本”，從單純的資源轉化為資本，這就是一大進步。

從經濟學角度來講，土地流轉對穩定地區經濟有著非常重要的作用。因為農民作為社會分工階層中的最大主體，他們占有了全部的耕地使用資源，但當他們中的近一半人口進入城鎮后，土地的耕種對他們來說就成為一個問題，而留在農村希望耕種的人口卻沒有足夠的土地，這無疑對地區經濟的穩定和發展極為不利。現在通過土地流轉，使農民各取所需，自然使得該群體能夠順暢地完成分工，進而為社會的和諧增添諸多元素。