關于污染稅收制度設計原則的思考

為了建立可長久支持的生態稅制體系，讓稅制保護我們的環境。在現階段開征污染稅很有必要。但污染稅制設計的科學與否，很大程度上取決于所遵循稅收制度設計的基本原則。我國制定有效的污染稅應遵循“兼顧效率與公平的原則、預防與治理相結合原則、污染者付費與使用者付費相結合原則、保持稅收中性原則、保持稅收適度彈性原則、立足基本國情和簡單實用相結合的原則、專款專用與納入一般財政收入相結合原則”。

一、引言

隨著科學技術水平的發展和人民生活水平的提高，環境污染也隨之加劇，水污染、大氣污染、噪音污染事故在我國頻頻發生，我們離“藍天白云，綠水青山”的生活環境也越來越遠了。可以說，嚴重的環境污染問題已經影響了我國的經濟發展和社會和諧，成了中國無法回避的世紀挑戰。面對這一嚴峻的污染形勢，近年來。越來越多人呼吁開征環境稅來解決這一問題，開征環境稅的新聞也頻頻在我國各種媒體上出現。金融危機，經濟蕭條的季節。卻是推出新的稅收組合的好時機，趁大減稅的契機，稅收新組合可待出爐，建立一個可長久支持的生態稅制體系，發揮稅制在保護環境方面的作用。

二、污染稅設計的原則

污染稅是環境稅中的重要組成部分，它是側重于對污染行為、污染產品和服務征收的一種稅。從稅收的角度來看，它通常是指污染物排放稅和污染產品稅。污染稅設計的科學有效與否，很大程度上取決于所遵循稅收制度設計的基本原則。所以。我們在稅收制度改革之際，環境稅呼之欲出的背景下，對污染稅制定的原則加以認真思考，為有關部門制定一套合理、有效的污染稅收制度提供參考。由于污染稅自身存在特殊性，除同一般稅收一樣應遵循強制性、無償性、固定性等基本原則外，污染稅的設計還應有其它原則要遵循，具體有以下幾點：

(一)兼顧效率與公平的原則

效率原則是指以最少的成本損失取得依法應有的稅收收入，其包括稅收的經濟效率、行政效率和執行效率。在經濟效率上，污染稅的根本目的是讓排污企業承擔其排放污染物所造成的損失。消除外部不經濟性。在行政效率方面。稅制要盡量簡化，易于理解，復雜的稅制會給納稅人帶來稅負繁重的感覺，從而造成征收的困難。在執行效率方面，要運用科學的方法對稅務進行管理。避免偷稅漏稅現象。除此還要減少征收環節，壓低奉行費用。總之。只有提高效率才能使污染稅收制度真正具有較高的現實可行性。公平原則是指具有同等納稅能力的人應該具有相同的納稅義務、承擔相同的稅收負擔。具體來講，就是在設計污染稅稅制時要體現公平，實現“橫向公平”和“縱向公平”的統一。首先。對污染較輕的物品和行為實行較低的稅率，可以對污染防治實施項目的建設實行零稅率，甚至對其實行稅收優惠。其次，我國幅員遼闊，南北、東西跨度大。各地環境污染狀況、生態環境的承受能力和污染及破壞程度有較大的差距。而且各地的平均收入水平也有所不同。對于污染稅在全國范圍采取一個標準必然會造成各地的稅收負擔差異。因此，為實現稅收“橫向公平”，我國污染稅的制定可以給地區一定的定稅權。根據各地區環境容量的實際利用程度、污染的承受能力和污染治理成本在國家規定的范圍內制定污染稅制度。最后。針對我國目前實際的福利水平和稅收情況，政府可以通過提高福利水平、稅負轉移或直接采取累進稅率等方式來避免稅收的累退，實現“縱向公平”。

(二)預防與治理相結合原則

所謂預防，是指預防一切污染以及因污染而引起的對人類健康和環境的損害。所謂治理，是指對一切污染及所造成的破壞進行的治理。我國現在提倡建立環境友好型社會，而環境友好型社會的核心就是保護生態，從源頭預防污染產生。一切污染都是消耗資源和排放廢棄物造成的，從源頭預防污染產生的最有效途徑是減少資源消耗和不排放廢棄物。對于污染問題我們不能頭痛治頭，腳痛治腳。事先要有預防意識，防患于未然。而污染稅的開征恰恰能夠滿足建設環境友好型社會的要求，因為污染稅的開征不但能為環境污染的事后治理提供治理資金。更好地進行事后彌補，更重要的還在于開征污染稅后能增強人們的環保意識，防止與減少今后的污染行為，降低今后污染事故發生的概率。而且通過把上繳的污染稅部分退還給納稅人用于投資環保領域。研究設計新環保技術、購買減排減污設備等。真正做到從源頭控制污染。可以說，預防與治理相結合的原則是獨立環境稅宏觀調控的體現和運用。污染稅根據預防與治理相結合的思路進行設計，是一種面向循環經濟的稅收政策體系，有利于引導產業向科學、環保的方向發展。在執行過程中，預防與治理兩者不能偏頗，兩手都要抓，兩手都要硬，忽視一方，污染問題將得不到有效解決。

(三)污染者付費與使用者付費相結合原則

污染者付費原則是1972年OECD環境委員會首次提出的，現已成為制定污染稅應遵循的基本原則之一，該制度設計時應按“排污即征稅。超標(超證)即罰款”的指導思想操作。這里的排污即征稅，超標(超證)即罰款，不但指排放數量上的超標(超證)，更要注意其排放濃度上的超標(超證)。只有數量和濃度結合來考慮才能有效地遏制排污企業稀釋排放污染物。躲避罰款的行為。同時，為體現政府部門對排污企業的整體約束力，稅務部門與環保部門應做好合理分工，稅務機關按照污染稅制對排污企業征收污染稅以體現污染者付費原則，環保部門在實地監控的基礎上對超標企業進行行政性罰款以限制企業超標排放。但是污染者付費原則只適用于直接污染稅(或排污稅)的設計，對于污染產品稅的制度設計應依照使用者付費原則。使用者付費原則要求在消費者購買會對水體造成污染的產品時就付費，這樣，一方面，可以促使消費者減少有潛在污染產品的消費數量，或鼓勵消費者選擇無污染或者低污染的替代產品；另一方面，對污染產品征稅后，會提高污染產品的價格，產品市場需求下降，生產商為了能在這個市場仍有一席生存之地。便會轉向環境友好產品的開發和生產。總之，污染者付費與使用者付費相結合原則，更能有效刺激科技的發展，淘汰一些高污染企業、技術和產品。從而使產業結構發生調整，體現國家產業政策的新趨向。就企業而言，根據該原則設計的污染稅能刺激企業改變行為方向，積極推行清潔生產，實現可持續發展。

(四)保持稅收中性原則

所謂稅收中性是指國家通過對納稅人進行補償、補貼等形式，或者以減少其它稅收的方式，以使納稅人所獲得的與其所支付的污染稅等值。這一原則主要有兩層含義：首先。發展經濟不能犧牲環境。尤其是對那些嚴重的污染行為更是要課以重稅；其次。污染稅的征收不能不考慮企業的稅收負擔，以及由此給經濟帶來的負面影響。考慮到開征污染稅會影響企業的競爭力。而且。我國公民和企業的經濟承受能力也極為有限，污染稅的征收不應超過一定的限度。為了不加重納稅人的總體負擔，新開征的污染稅應本著調控行為為主、增加稅收收入為輔的中性原則。在宏觀稅負不變的情況下。對某一方面開征新稅或增稅，就意味著必須相應降低其他方面的稅負；反之，對某一方面停征稅收或減稅，則必須在其他方面負擔更多的稅收。所以，在開征污染稅之后，首先，應及時將企業繳納的大多數環保方面的收費(如排污收費)并入環保稅中一并征收，以避免重復征收，加重納稅人負擔。其次，通過補貼或降低其他一些稅的稅賦來抵消污染稅所造成的額外負擔。征了污染稅。還應當考慮對現有稅制結構做一些調整，在其他方面減稅，或降低一些稅的稅率，如社會保障繳款、個人所得稅中的工薪稅等，確保民眾的稅負不因污染稅的開征而加重。最后，通過調整優化稅收結構、綠化稅制等措施，在保持總體稅負合理性的前提下，促進我國環境與經濟協調發展。盡管污染稅的改革有可能在某一段時期內會引起稅負水平的波動。但從長期來看，只要我們堅持以調整結構為主，保持宏觀稅負的長期穩定性和合理性仍然可行。

(五)保持稅收適度彈性原則

保持稅收適度彈性的原則要求污染稅的稅收收入應隨著財政支出的需要進行調整。我國正處于經濟轉型時期，市場發育不完全；企業的競爭力不強，內部體制不靈活：經濟水平與發達國家相比仍有較大差距，公民生活水平整體偏低，尤其是農民和城市下崗工人。基于上述事實，不宜一開始就將污染稅的稅率定得很高，超過公民的實際承受能力，應該留下一定的空間隨著經濟的進一步發展和環境質量的提高逐步調整到理想的稅收水平。也就是說，污染稅的稅率不能一成不變，必須適時靈活地進行相應調整，即污染稅的稅率要隨著不同時期防治污染技術與方法的更新提高，隨之引起的治理污染的邊際成本和造成污染的外部成本不斷降低而調整，但也不能過于頻繁。這樣設計污染稅的稅率。能體現國家稅收政策的統一性和靈活性。也利于保護環境資源和減少污染，具有科學可行性。因而。保持污染稅收的彈性對于污染稅尚處在起步階段的中國來說尤為重要，使其能隨時根據經濟發展情況的變化進行調整。但在確保污染稅收彈性這一原則的前提下，我們也應該注意保持稅收的相對穩定。為了響應政府控制減少污染的政策，企業會投資購置各種污染控制設備。這樣就會提升企業的成本。但如果政府很快又進行了調整或者設定了新的污染稅稅率，那么有可能造成上述投資過程與實際背道而馳，政府頻繁變動稅收政策必會被卷入到一場激烈的政治斗爭之中。所以，只有保持稅收適度彈性，政府才能長治久安，企業才能根據稅收進行適宜的預算和決策。

(六)立足基本國情和簡單實用相結合的原則

建立并完善我國的環境稅制中的污染稅制，不可避免地要借鑒國外成功的經驗，但最主要的還應從我國的基本國情出發，不能盲目照搬照抄國外的做法，應建立適合自身發展水平的污染稅制。立足基本國情和簡單實用相結合的原則要求。首先。我國污染稅制的設計要大膽汲取這些國家的先進經驗，以求科學和完善，少走彎路，減少不必要的成本與費用，但是那要建立在從我國國情出發的基礎上，充分考慮我國與發達國家之間經濟發展水平、科技水平和管理水平的差距以及人口密度大小等因素，不能機械地照搬。其次。考慮我國現今執行的排污收費制度，把排污收費改成污染稅，如果重新設定有關排放標準的話，成本會很大，所以可以考慮利用現行的有關排污收費標準，如引用現行的排放標準，超額排放的換算等政策，之后觀察污染稅開征的效果再進行慢慢改進。這樣不但可以給政府和企業一個過渡和緩沖階段，也不廢棄現行的有關規定。如對水污染稅的設計。在按污水排放量計征與按污染物含量計征的標準中，可以選擇按污水排放量計征為主的污染稅制，力求稅制的簡明與實用，使之在我國現實社會經濟條件下切實可行。

(七)專款專用與納入一般財政收入相結合原則

目前，針對我國污染形勢嚴峻這一情況。將征收的污染稅投資于污染治理及水資源保護項目以彌補投資污染治理不足，是當前保護環境資源、治理污染有可靠資金來源的必然選擇。也可以說，專款專用原則是目前用來加強環保措施和彌補治污欠賬的一種有效的過渡措施。但專款專用會導致環境保護支出剛性化。制約政府對財政資金的統一安排和靈活調度。影響資源配置效率等諸多弊病，考慮到在開征污染稅之初，必須給企業和消費者提供一段緩沖和適應時期，同時也為了減輕轉型時期的痛苦，有必要把稅收收入用于資助那些稅收影響最大的人。除此之外。我國目前的污染稅稅率必然不能達到對環境問題而言較為理想的水平，在環境稅自身無法達到環境目標的情況下。通過將污染稅收入投資于受污染項目以補充當前污染稅對環境保護力度的不足，必然會加強污染稅這項政策的效果。所以污染稅收的專款專用原則是我國目前的必然選擇。只有實行專款專用的原則，才能確保環境保護和污染治理有可靠的資金來源。但是。從優化資源配置的角度講。專款專用并非污染稅收收入使用方式的最佳選擇。污染稅征收過程中也并不用始終堅持和遵守“專款專用原則”。它只不過是在開征污染稅初始階段應遵循的原則，隨著污染的減少和水質的改善，最終污染稅收收入應該納入到一般預算或資助一般預算開支，實行統一調配，便于財政收入相機抉擇政策的使用。所以，從長遠來看，我國應把專款專用暫且作為過渡性的政策，最終將污染稅納入一般財政預算。

三、結語

要在我國開征污染稅、制度設計應放在第一位。污染稅制度設計的好壞，直接影響了污染稅制體系的成功建立和完善狀況。在我國這個具有特殊國情的背景下，只有堅持兼顧效率與公平的原則、預防與治理相結合原則、污染者付費與使用者付費相結合原則、保持稅收中性原則、保持稅收適度彈性原則、立足基本國情和簡單實用相結合的原則、專款專用與納入一般財政收入相結合原則等科學、合理的制度設計原則，才能制定出管用、可行、嚴密的污染稅收制度，真正使減排減污、保護環境走上法制化的軌道。