鄂爾多斯市生態修復實踐與財政支持政策取向

一、鄂爾多斯市生態修復取得的成就

2000年以來，鄂爾多斯全市上下高度重視生態建設，采取大面積保護、小面積治理的策略，實施了退耕還林、退牧還草、小流域治理等生態建設工程，生態建設取得了令人矚目的成就。截至2007年底，全市森林總面積達到2620萬畝，森林面積年均增長速度達到了147.49萬畝，相當于前20年年平均增長速度的3.7倍；森林覆被率達到20.07％，比2000年增加了7.91個百分點，年均增長1.13個百分點，2007年實現了2個百分點的跨越。在森林面積不斷增長的同時，草原生態系統也有比較明顯的恢復，植被覆蓋度達到75％，超過全國平均水平。

鄂爾多斯市的生態建設后續產業也取得了一定的發展，為生態事業的持續發展奠定了基礎。截至2007年底，全市已建成沙柳工業原料林基地585萬畝，年產灌木枝條117萬噸；建成檸條、楊柴飼料林基地1310萬畝，年產飼料268萬噸；建成沙棘林基地4|0萬畝，年采果1.2萬噸。林沙企業豐厚的利潤，吸引了各地投資者來鄂爾多斯投資，林沙企業數量不斷增加。目前，全市已經建成碧森種業、碧海木業、宏業人造板、天驕人造板、東達紙業、高原圣果、天驕食品等規模以上林沙企業20多家。隨著生態環境的整體好轉，“沙棘封溝、檸條纏腰、松柏戴帽”成為了鄂爾多斯生態的真實寫照，成吉思汗陵、響沙灣、恩格貝、七星湖等20多處旅游景點吸引了廣大游客。2007年，鄂爾多斯建成了中國優秀旅游城市，共接待游客163萬人次，旅游總收入突破2億元。2007年，鄂爾多斯市林業總產值和增加值分別達到23億元、16億元，農牧民來自林業的人均純收入達到了1780元，成為農牧民增收的重要渠道和繁榮農村經濟的有效途徑。鄂爾多斯走出一條實現沙漠增綠、農牧民增收、企業增效、地方增稅的可持續發展路子。

生態環境的改善為全市的經濟社會發展和各族人民的生產生活創造了巨大的生態價值。2000年全市沙塵暴發生數量為10次，揚沙天氣達到21次，而2007年全市僅有2次沙塵暴，12次揚沙天氣，分別減少了80％和43％。全市森林資源每年將吸收二氧化碳約3.2億噸、吸收二氧化硫等有害氣體約62萬噸、釋放氧氣約2.3億噸、消減粉塵約11億噸、涵養水源約15億立方米、防風固沙約8385萬畝、阻滯入黃泥沙約2000多萬噸。

二、鄂爾多斯市生態修復工作的經驗及幾點啟示

(一)領導班子高度重視

長期以來，鄂爾多斯市歷屆黨委、政府將生態建設作為求生存、圖發展、謀富裕的根本大計和最大的基本建設來抓，堅持不懈地開展生態保護與建設；同時注重生態建設后續產業的培育，將后續產業的發展作為經濟建設的特殊部分予以扶持，以后續產業的發展拉動生態建設，取得了階段性的成果；特別是實施西部大開發戰略以來，鄂爾多斯市抓住國家支持生態建設的歷史機遇，乘勢而上，艱辛拼搏，終于實現了生態狀況由嚴重惡化到整體遏制、局部好轉的歷史性轉變。

(二)統一規劃、分區發展

2007年，鄂爾多斯市編制了《鄂爾多斯市農牧業經濟“三區”發展規劃》，將全市分為優化開發區、限制開發區、禁止開發區三個主體功能區；其中，優化開發區的生態環境較好，資源環境承載能力較強，農牧業生產條件和基礎設施優越，開發潛力大，產業發展空間較為廣闊，是農牧業經濟主要發展區；限制開發區的農牧業生產條件較好，基礎設施基本齊全，具備一定的發展條件，是新農村、新牧區建設的重點，發展方向是重點抓好人口轉移和農牧業集約化發展；禁止開發區的生態環境嚴重退化，不具備農牧業生產條件，不宜人居和從事農牧業生產經營活動，發展方向是重點搞好生態修復。“三區”規劃為科學發展，集中恢復生態環境奠定了基礎。

(三)財政大力支持

目前，雖然環保產業和生態建設后續產業的發展能夠產生一定的經濟效益，但由于這一類產業的發展僅僅是起步階段，尚未形成規模化效應，產生的經濟效益與生態修復需要投入的資金之間差距還比較大。從全國甚至全世界的生態建設和環境保護的實踐來看，生態環二境的保護和建設需要投入大量的資金，但這一領域的投融資渠道單一，主要依靠政府的財政投資；因此，財政的大力支持是必要條件。截至2007年底，國家累計投入鄂爾多斯市退耕還林建設資金達14.3億元，完成退耕還林工程建設502.7萬畝，完成飛播造林684萬畝、封山封沙育林130.96萬畝，完成三北四期工程人工造林32.9萬畝；在各級財政的大力支持下，建成國家級自然保護區2個、自治區級自然保護區7個，全市保護區面積達到了1163萬畝，占全市國土總面積的8.9％；城市綠化也需要公共財政投入來完成，全市2007年投入“四區”綠化投資達到了22.19億元。

(四)積極發展生態建設后續產業

2007年，鄂爾多斯市林業總產值和增加值分別達到23億元、16億元，農牧民來自林業的人均純收入達到了1780元，成為農牧民增收的重要渠道之一，極大地調動了廣大農牧民參與生態建設的積極性。

后續產業的滾動發展也可為生態建設提供一定的資金，緩解生態建設資金短缺這一“瓶頸”制約；給農牧民帶來的增收效益能調動廣大農牧民和其他經濟體參與生態環境保護和建設的積極性，從而成為生態環境可持續發展的動力。

(五)優化產業結構，提升產業水平，轉變生產方式

1 工業生產方面。工業開發和污染是造成生態環境破壞的主要原因之一。鄂爾多斯在發展工業經濟的過程中，提出了高起點、高科技、長產業鏈、高附加值、高度節能環保的總體發展思路，著力推進循環經濟的發展，形成工業園區內小循環和全市范圍內大循環的循環經濟發展格局，有效地轉變了經濟發展方式，使節能減排取得了實質性的進展。

發展循環經濟，培育高新技術產業和非資源型產業，通過技術進步提升工業經濟發展水平，走新型工業化道路，是減少工業發展對環境造成破壞的根本途徑。

2 農業生產方面。牧區過度放牧、農區種植業粗放式經營是造成鄂爾多斯市農村、牧區生態環境破壞的直接原因。針對這一問題，鄂爾多斯市按照“立草為業、為養而種、以種促養、靠養增收”的農牧業產業發展新思路，全面調整了農牧業產業結構。首先是種養結構從過去牧區單純放牧養畜，農區單一種糧的格局，調整為牧區“引種入牧”、農區“引牧人農”，使農牧業經濟協調、合理的向前發展，逐漸形成了種植業為畜牧業服務的生產方式；其次是種植結構由原來的糧、經二元結構調整為糧、經、草三元結構，加大了優良牧草在種植業中的比重，高產優質的牧草種植面積大幅度增加；再次是農牧業生產方式由過去的粗放型逐漸向集約型調整，一些產業化、集約型項目實施后，農牧民科學利用資源、靠養增收的愿望顯著增強，有力地推動了全市農牧業產業化進程。

產業水平低、生產方式原始落后、資源利用效率低和排放量大是造成生態環境破壞的最主要原因，因此，因地制宜、因時制宜地優化三次產業內部結構，提升產業水平，走新型工業化道路；積極發展現代農牧業，轉變生產方式；這是區域生態環境修復的根本出路所在。

(六)堅決貫徹執行國家有關生態環境保護及建設的法律、法規和政策

鄂爾多斯市不折不扣地落實國家出臺的退耕還林、退牧還草等生態環境保護政策，短短5年內，植被覆蓋度就提高到75％，生態環境有很大的改善；近些年，國家出臺了退耕還林、退牧還草等生態環境保護政策和《防沙治沙法》、《污染防治法》等一系列有關生態環境保護的法律、法規；克服重重困難，堅決貫徹執行這些法律、法規、政策，是生態環境修復取得成功的強有力的政策和法律保證。

三、鄂爾多斯市生態修復工作存在的主要問題

(一)支持生態修復的長效機制尚未形成

鄂爾多斯市不斷完善政策，活化機制，形成社會各方面多元參與生態建設的格局；堅持“個體、集體、國家一齊上，以個體為主”，“誰造誰有，合造共有，長期不變，允許繼承”，“立草為業、舍飼圈養，為養而種、以種促養，以養增收”，“一礦一企治理一山一溝，一鄉一鎮建設一園一區”等生態保護建設政策，調動了廣大群眾參與生態建設的積極性；但這些措施僅僅停留在政策層面，應該將其制度化、法律化，以確保其連續性和穩定性。此外，生態建設主體與政府、金融組織、排污企業、研發組織、技術服務機構之間的利益互動機制尚未形成，這也直接影響生態修復的可持續發展。

(二)對水資源的稀缺性重視不夠

鄂爾多斯市屬于干旱半干旱地區，水資源貧乏。根據《鄂爾多斯市能源與重化工產業布局規劃報告》，鄂爾多斯市總的水資源量為37.62億立方米，預計“十一五”期間，水資源需求量約為每年2.23億立方米，到2015年，水資源需求量將達到每年6億立方米，水資源壓力很大；但從鄂爾多斯市目前的工業項目生產情況看，每生產1噸焦炭需要水1.5噸，而其它正在發展的煤化工產品耗水量均要比焦炭耗水多10倍以上，每生產1噸甲醇要耗水17噸，每生產1噸二甲醚要耗水14噸，每生產1噸合成氨要耗水18噸，每生產1噸煤制油要耗水12噸，而這些產業的大部分生產企業節水技術落后，回水利用效率低，造成了水資源的浪費。若不立即采取相應的節水措施或限制生產，勢必造成地下水位的迅速下降，導致大量的原生固沙植被的根系難以吸取地下水，一旦遇到大旱天氣，將引發難以估計的生態災難。

四、支持鄂爾多斯市生態修復的財政政策建議

(一)建立、健全投融資體制和機制，確保資金供應

在市場經濟條件下，籌措生態修復資金必須解放思想，廣開門路，擴展主體，分散風險，提高籌措資金的效率。建議采取以下途徑籌集資金：

1 財政撥款。生態環境的服務功能，其受益對象是全社會，具有公共性，因此，理應由政府的公共財政來支持生態環境的保護和建設，政府可通過直接投資、財政補貼和財政轉移支付等手段來實現投資目的。

2 實行綠色保證金制度。規定企業按照其可能造成的污染程度在年初或某項目建設之前繳納一定的環境污染保證金，如果到年末或項目運行過程中造成的環境危害超過了一定標準，那么這筆保證金就自動地被充公并人生態補償資金中去；反之，則可收回。建議鄂爾多斯政府在管理當地礦產資源開發企業過程中一定要實行嚴格的環境保證金制度，這是一條切實可行的籌資途徑。

3 滾動發展生態建設后續產業。鄂爾多斯市的生態建設后續產業已經具備一定的發展規模，探索出了有實踐價值的發展模式，也產生了一定的經濟效益；在此基礎上，大力發展后續產業，逆向拉動生態修復工作，是完全適合鄂爾多斯市市情的。堅持走這條路子，必將呈現出新的發展格局。

4 BOT融資方式。通過政府或所屬機構為投資者提供特許協議，準許投資方開發建設某一生態項目，項目建成后在一定期限內獨立經營獲得利潤，協議期滿后將項目無償轉交給政府或所屬機構。這種由政府承擔投資風險、企業直接出資的方式是西部生態建設擺脫資金短缺困境的可行方式，在資源富集的鄂爾多斯地區，這一方式的可行性更強。

5 培育和發展生態資本市場。在現代市場經濟中，資本市場的籌資功能越來越強，充分發揮資本市場的功能是金融支持生態環境保護與建設的重點。首先，可以考慮利用股票市場支持具有比較優勢和競爭優勢的生態環保企業進行股份制改造，將效益好的企業推薦上市。在上市公司的審批上，國家應給予優惠政策，鼓勵和支持生態環保企業上市發行股票，通過社會融資實現企業資本的籌集和擴張，增強企業的環保投資能力。其次，利用債券市場發行生態環保債券；再次，引進國際信貸，環保投資公司既可作為法人吸引外資，也可作為中介人、擔保人協助企業吸引外資。今后10年內，全世界對“綠色工程”投資的銀行貸款數量將增加2倍，各級政府應抓住這個機遇引進國際信貸，發展環保產業。

6 通過公益性部門籌集基金。基金的來源主要是接受國際組織、外國政府、單位、個人和國內單位、個人的捐贈或援助。生態效益具有公共性，各國的生態環境對世界的生態環境均有不同程度的影響，接受一些國際組織和外國政府、單位的捐款或援助是可能的；目前已經有一些國際組織對我國保護森林資源提供了資金援助，如世界環境基金(GEF)、世界自然基金會(WWF)等。隨著我國經濟的發展，人民收入及生活水平將不斷提高，對環境質量的要求也將提高，一些高收入單位和個人對生態建設捐款也將會增加。

(二)重點扶持，突出財政資金的導向作用

生態修復需要的資金數量較大，但目前能夠用于生態修復的公共財政資金是有限的；為了充分發揮財政資金的導向作用，應對財政支持的項目或工程予以排序，突出重點。建議鄂爾多斯市的生態修復資金重點支持生態建設后續產業發展、科學研究及科技成果轉化、重點生態修復工程、重點污染治理工程。

(三)科學管理，創新資金使用模式，發揮財政資金的乘數效應

1 整合資金，發揮要素聚集的規模效應。財政部門可以根據全市生態修復的總體規劃制定出財政支持生態修復的規劃，將分散于各部門的生態保護與建設資金(如現有水土保持、防沙治沙、退耕還林、天然林保護等專項資金等)整合使用，并確定資金投放的重點和順序；具體實施時建議以項目或旗縣為單位整合資金，便于發揮資金聚集的規模效應。

2 設立專項基金，創新資金管理模式，提高資金使用效率。為了提高資金的使用效率，籌集到的生態修復資金建議設立分類專項基金如污染治理基金、生態建設后續產業發展基金，植樹造林基金等，而且基金的使用與管理應組建專業規范的基金管理公司，采用市場化的方法和規則去運作，強化投資風險約束機制，建立專家評估體系，完善項目立項辦法和審批程序；在具體項目資金管理方面可以采用招投標的方式對社會公開招標，以降低生態修復的成本，提高資金的使用效率；在生態補償資金效益評價方案中應確定明確的、可計量的生態環境目標和指標體系，以保證評估、檢查和驗收的可行性。設立專項基金，建立基金的投資決策系統，健全資金管理與運行機制是有實踐探索價值的資金管理模式。

(四)完善對生態產業、環保產業的稅收優惠和財政支持政策

整合分散于各項稅收中的環保優惠措施，制定環保產業、生態產業的優惠政策：如環保企業可享受一定的所得稅減免的優惠；對環保設備采用低稅率；對環保設備實行加速折舊；實行投資退稅，以鼓勵社會資金投資于環保產業和生態產業。制定環保技術標準，對高新環保技術的研究、開發、轉讓、引進和使用給予稅收鼓勵和財政補貼，如對技術轉讓給予稅收減免，技術轉讓費允許稅前扣除，對引進環保技術給予稅收優惠和獎勵等。

(五)探索生態補償機制，建立健全生態補償制度

目前，實踐中的生態補償政策如退耕還林、退牧還草、環境保證金制度等已經執行了一個時期，生態補償的框架在實踐中已經形成，但要全面建立生態補償機制，還必須建立并完善生態補償的政策、法律、法規等保障機制。生態補償的立法已成為當務之急，急需將補償的類型、范圍、對象、方式、標準等內容以法律或制度的形式確立下來。