地權市場演進和要素組合的制度績效：１９７８—２００８

[摘要] 家庭承包制作為我國地權市場的發端和基本的要素組合形式，從經營性地權的層面提升了土地資源的配置效率，優化了利益分配結構。隨著城市化進程的加速，以資產性地權為主導的土地需求成為地權交易和要素組合模式的新特征。而農村建設用地流轉的體制創新，使得逐步市場化的地權市場和多樣化的要素組合模式正在推動要素配置效率和利益結構的合理化。

[關鍵詞] 地權市場；要素組合；制度績效；分配結構

[中圖分類號]F301.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2009)05—0021—06

在經濟轉型和工業化背景下，我國地權市場和地權的要素組合模式30年來經歷了深刻的體制變遷。改革初期，為了解決工業化進程中的糧食短缺問題，形成了以“經營性地權”為核心的農村土地制度改革模式；隨著城市化和工業化的深入，土地的資產屬性對資源配置的重要性日益凸顯，“資產性地權”逐漸成為城鄉土地制度變遷的核心?？v觀我國土地制度伴隨經濟發展所歷經的制度變遷，本質上是優化資源配置效率和利益分配結構的動態性路徑調整過程。

一、糧食短缺和土地經營性地權：土地和勞動力要素組合的制度績效、

20世紀50年代所形成的農村土地所有權和經營權高度統一的集體所有制經營形式是我國農村土地制度改革的初始條件。70年代末，隨著城市化工業化對糧食需求的猛增，糧食短缺問題成為制約我國工業化發展的主要障礙。從短期來看，在技術條件不變的前提下，解決這一矛盾的關鍵是如何通過農村集體土地產權體制改革以提高農業勞動生產率。初始狀態下的農村集體土地產權激勵機制的內在缺陷為制度變革提供了可能性。在土地所有權和使用權高度統一的計劃經濟條件下，經營主體由于缺乏經濟激勵導致經營效率低下。在農村土地集體產權性質不變的前提下，集體土地使用權是改革的核心問題。被稱為家庭聯產承包制的農村土地制度改革主要是將農村集體土地的使用權從所有權中分離出來。在不變革農村集體土地所有權的基礎上，將土地的經營權(使用權)交由農戶支配。漸進性是這種土地制度改革最顯著的特征，即在土地所有權不變的前提下，通過改變土地使用權的主體，從制度設計上將從前的集體統一經營轉變為農戶個體經營。

農村土地制度的變遷對農民產生了積極的正向經濟激勵。農民在交夠國家的，留夠集體的之后，產品的剩余索取權歸農戶。根據林毅夫對1978—1984年農業增長要素貢獻的分析，在影響農業生產的各種解釋變量中，土地制度變革的貢獻率占46.89％，相當于同期化肥、資本、勞動力、土地投入的總效應(45.79％)。通過土地和勞動這種新的要素組織形式，農業經營績效得到顯著提高。從1978年以來的30年，我國的糧食短缺問題得到有效解決，近幾年即使國際糧食短缺，糧價飆升，我國的工業化和人民生活并沒有受到糧食問題的困擾。

農村承包制實際上是一種土地和勞動新的要素組合形式。在經濟效率上之所以能取得成功，根本的原因在于把激勵機制引入了產權制度結構中。1978年農村土地承包制改革，在利益分配結構上協調了國家、集體和個人三者的利益關系，使三個主體都能在新的要素組合模式中獲得激勵和利益。這種制度演進也被稱為典型的“帕累托改進”式改革。由于制度變革中無論社會總福利還是各主體的福利都得到提升，所以農村土地家庭聯產承包責任制迅速向全國普及并最終得到正式制度的認可。1982年憲法在延續了1975憲法關于“農村土地集體所有制”的基礎上，從法律上確立了農村集體土地實行“所有權”和“使用權”分離的原則，農民獲得了集體土地的“使用權”。1993年憲法修正案正式確立了農村土地家庭聯產承包責任制的法律地位。

以土地和勞動這種新的要素組合模式為特征的農村土地制度改革，在為農民提供短期經濟激勵并促進農村經濟快速發展的同時也產生了一個突出問題，即在我國土地和人口既定的資源約束下農民土地承包權實施得越充分，土地的“細碎化”越嚴重，越是導致單個農戶經營的邊際收益遞減。同時，農村土地收益的遞減和20世紀90年代城市化的加速發展，還導致農村勞動力大量外流，致使全國1/8的耕地被棄耕拋荒。由于土地使用權流轉和交易制度的限制，農地經營技術層面上的潛在收益進一步誘發了土地體制改革的制度需求。2003年《中華人民共和國農村土地承包法》的實施，標志著農村土地承包經營權流轉和交易制度的重大突破。該法律規定：家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式“流轉”。流轉的目的是提高土地的農業經營效率，但土地承包經營權“流轉”不得改變土地的農業用途。至此，圍繞農業規模經營所展開的制度土地交易和流轉在全國大面積展開。兩田制改革、四荒拍賣、轉包、出租、互換、轉讓等形式的農業承包經營權流轉、農村土地經營股份制和股份合作制的制度探索，在維護農民承包權的基礎上進一步推動了現代農業的發展。

但是，農村土地制度變革中仍然有兩個重要的體制性問題沒有得到有效突破。一是農村集體土地所有權的產權邊界。1978年的農村土地制度改革主要是以土地“保障功能”為核心的使用權層面的制度改革，土地作為一項重要的資產，所有權及其歸屬是產權結構中最為重要的權利。1998年修訂后的《土地管理法》雖然對農村土地產權的提法作了更為具體的界定，把農村土地“集體所有”改為“農民集體所有”，但“集體”所具體的內涵始終沒有得到清楚的界定。盡管物權法對“總有”、“共有”等法律概念都有清晰的界定，但唯獨對于農民集體產權的界定十分抽象。這種產權制度安排對于產權的運行和利益相關者的權益必將產生不利的影響。二是農村集體土地所有權是否可以在不同的集體組織間進行流轉。無論是目前的農村集體土地所有權，還是其他產權形式，在市場經濟的要素流動和配置過程中，始終涉及到所有權的轉讓問題。農村集體土地經營權(使用權)的轉讓在體制和制度上已經解決并進而提高了資源的配置效率；而農村集體土地所有權的轉讓問題至今還處于法律真空地帶，對這一制度問題的突破必將能從更深的層次上提高資源的流轉速度和配置效率。土地所有權的轉讓是和土地功能中的核心功能即資產功能聯系在一起的。隨著農民人均收入水平的提高，土地的功能將逐步從基礎性的保障功能向資產性功能過渡。土地權利轉讓中必然涉及一系列具有物權屬性的擔保物權、抵押物權等制度需求。所有權不能流動，其資產價值就不能得到有效實現。我國傳統的土地制度就是以土地的使用權(田面權)和所有權(田底權)的不斷融合、分離和獨特的契約模式，從而決定著特定經濟時期經濟運行的方式以及社會的利益結構。

二、城市化和土地的資產性地權：國有土地和資本、勞動的市場組合

改革開放初期，由于對市場經濟的認識還不深入，理論界認為土地這項資產并不具有內在的價值，實踐中則采取國家無償劃撥的形式，向城市土地使用者無償提供國有土地。計劃經濟年代和改革開放初期，在這種無償劃撥體制下國家將大量的土地使用權無償地、無限期地提供給土地使用主體，并且規定土地的使用權不能在土地使用者之間進行流轉。當時憲法明確規定，任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。這就形成了當時獨具特色的國有土地使用制度：無償使用、無限期使用、不準轉讓使用。

隨著市場經濟的推進，價格機制和利益機制內在地推動了城市國有土地有償使用制度的建立。城市國有土地的“經營性權能”和“資產性權能”逐步得到正式的制度保證。1979年7月1日。第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國中外合資企業經營法》，首次出現了“土地使用費”的提法，國有土地“有償使用”制度初見端倪。1980年7月，國務院頒布了《關于中外合營企業建設用地的暫行規定》，經濟特區和沿海開放城市隨后也制定和頒布了相應的地方性法規，要求對外資企業用地征收“土地使用費”。深圳特區于1982年率先開征土地使用費。同年8月，全國五屆人大常委會通過的《廣東省經濟特區條例》中，以法規的形式肯定了“國有土地有償使用”原則和“以外商獨資、合資、合作”等方式引進外資經營開發土地資源的做法。這標志著對土地使用權的市場定價機制改革已經啟動，國有土地有償使用在制度上逐步確立。

國有土地有償使用是城市地權市場的重大制度創新，而在此基礎上又誘發了新的制度需求。隨著國有土地的有償使用，土地使用權的處置權即交易和轉讓功能成為經濟主體對土地資源進行優化配置和防范風險的必然選擇。1987年12月1日，深圳率先敲響了全國拍賣國有土地使用權的第一槌，國有土地使用權交易從幕后走向前臺。接著1988年憲法(修正案)對土地使用權作了重新修訂，規定土地使用權可以依照法律的規定轉讓。這可以被看作新中國土地制度史上的一次歷史性突破，標志著我國的根本大法承認了土地使用權的商品屬性及其內在價值。而農村土地經營權轉讓則經過了14年之后才在法律上得以確認。為了防止國有土地資產的流失，2007年國土資源部把土地使用權的“招拍掛”擴展到所有的經營性領域。土地使用權的資產價值成為地方財政收入的重要支柱。由于國家對土地的使用權轉讓一般為50—70年期限，土地的增值潛力巨大。因此。國家于1994年開始實施《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》，規定從1995年起在全國開征土地增值稅。土地(使用權)的資產屬性得到法律上和制度上的承認。

城市國有土地“資產性功能”的實現為農村地權市場和要素配置功能的實現提供了制度參照，提高了資源的配置效率和土地資產的價值。但同時城市國有土地地權交易和要素組合中仍然有兩個深層次的體制問題有待解決。一是城市國有土地國家所有分級管理和城市國有土地分級所有兩種制度二者的制度效率問題。目前城市土地屬于國家所有，經營管理權集中在國務院。各省級地方政府僅僅是在國務院的委托授權下對城市國有土地進行經營管理。地方政府是否可以以國家的名義擁有土地的所有權問題，對于土地資源的利用和利益的實現起著重要的作用。把土地改革和國有企業改革模式相對照發現，我國國有企業的改革也走了一條從國家所有分級管理到分級所有的制度變革模式，這種模式對于國有土地制度改革具有一定的借鑒意義。二是國有土地所有權是否可以轉讓問題。我國的土地“招拍掛”制度主要是借鑒了香港的土地“批租制”。而土地所有權是否可以轉讓這個問題和農村土地制度的深層次改革中所遇到的問題是一致的，其轉讓權和處置權是所有權最核心的權能。國有土地的所有權是缺乏流動性的資產，城市國有土地的資產性地權功能僅限于國有土地的使用權。

三、農地非農化：集體土地國有化進程中的要素配置效率和利益結構調整

初期的農村土地承包制改革是一種典型的“帕累托改進”型的制度變革。在改革過程中，國家、集體和個人三者的福利都得到顯著提高，因此改革的利益沖突并不明顯。但到了20世紀90年代以后，隨著對外開放的加速和工業化、城市化的推進，土地需求不斷擴張，城市的存量國有土地已經不能滿足城市化和工業化的發展。大量集體產權性質的農業用地需要轉變用途，變為城市建設用地，圍繞農地非農化過程中的要素配置效率及相應的利益分配結構成為當前經濟轉型中的主要問題。但從這個層面涉及的農村土地問題，已經不是簡單的農業內部土地利益的調整問題。農地非農化過程中即土地用途轉換條件下土地工農業級差收益的分配和資源配置的效率問題再一次把國家、集體和農民三者的利益博弈引向深入。

城市化進程中農地非農化的要素配置過程在我國依托于國家土地征用這種特殊的制度結構。20世紀50年代社會主義改造完成以后，由于市場交易和商品經濟被取消，民間的土地市場被嚴令禁止。國家土地征用成為城市化過程中土地供給的唯一途徑，政府完全壟斷著城市土地的供給。由于國家征地制度仍然延續著計劃經濟條件下的制度和補償機制，一方面是國家對農用地的低價征用；另一方面是政府通過對城市土地供給的壟斷，從制度上最大限度地限制了農民非農用地的市場化流轉，導致農民土地資產缺乏“流動性”。地方政府成為城市化和工業化進程中最大的既得利益者。

第一，地方政府通過對農村土地實行壟斷性的低價征用，把農民集體土地的增值收益轉為地方政府所有，從而侵犯了土地所有權和使用權主體的經濟利益。土地管理法規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”。土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費這三項補償中的前兩項主要歸集體組織，而規定農民所獲得的補償主要是不超過土地平均產值的lO倍青苗補償。集體和農民作為土地的所有者，通過土地征用所獲得的土地補償按規定不能“超過”土地年產值的30倍上限。如果按照土地管理法的“原用途”補償標準，農民一畝地補償價格的均值也就是3萬元左右，土地的補償價格和農民土地的資產價格相比相差甚大。對農村土地的征用，不僅包括農用地，而且包括農村建設用地。農村建設用地主要包括農民宅基地(占到60％)、鄉鎮企業用地(占25％左右)、公共設施和公益事業用地(占到15％左右)三部分。農村建設用地征用中的補償同樣面臨上述問題。城市建設中對農民宅基地和房產的拆遷及土地征用中的補償問題，由于國家和農戶對土地資產的定價差異，引發了大量的利益沖突和社會矛盾。被征地農民的生活質量并不能隨著城市化進程而提高，在地方政府的土地財政飆升的同時，農民的生活福利和遠景預期卻變得充滿風險和不確定。

第二，地方各級政府通過對城市土地一級市場的供給壟斷，造成農民集體土地資產缺乏“流動性”。1982年憲法修正案通過規定“城市土地屬于國有”(第10條)，形成了土地市場上“一股獨大”的局面，從制度上確立了農民集體土地流向城市的不合法性。在這種背景下，《土地管理法》規定，“城市進行一切建設都必須使用國有土地?！奔崔r村土地只用通過國家土地征用環節，改變所有權主體后，才能進入城市進行流轉。由于城鄉級差地租的存在，農民集體土地從資產屬性上就比城市土地矮了一大截，另一方面，我國的土地運行制度又試圖和國際法律接軌，一方面憲法規定只有涉及“公共利益”才能征用土地，另一方面《土地管理法》又作出了具有中國特色的規定，即“城市進行一切建設都必須使用國有土地”。因此，在經濟建設中，征地違憲，不征地違法。這就是目前土地征用中存在的制度悖論。由于未對“公共利益”進行界定，征用的農地被大量用于非公共建設目的，而且隨著市場化的深入，用地主體已經日趨多元化，土地用途早已超出“公共利益”的范圍。據統計，東部工業化程度較高的縣市，以民營企業為主的工業用地占建設用地總量的30％；房地產、商業和服務業等經營性用地占用地總量的20％。無論是工業用地還是服務業用地都是為了營利。另一類用地是市政設施和基礎設施用地，約占建設用地總量的50％，這部分用地雖具有公益性目的，但其中很大一部分背離了公共利益的特征。因此，地方政府通過壟斷性的土地征用，扼住了土地一級市場供給的市場化進程，最根本的目的在于限制農民集體土地資產的流動性；同時，國家通過強制性的制度設計，獲取了農民集體土地城市化進程中的巨大財富效應。

通過工業化和城市化進程中地方政府對土地低價補償和強制壟斷兩種方式，形成了地方政府與農民兩者之間圍繞土地增值利益所引發的尖銳利益沖突。而利益博弈的核心是農民對土地的使用權從傳統的生產經營型權利向資產型權能的過渡。農民集體土地的資產性權能的獲得直接決定著要素的定價機制，只有集體產權性質的土地以資產價格為基礎的“公平補償”原則得到實現，土地征用和市場自由流轉兩種土地供給方式的經濟租金差異才能從根本上得以消除。最終的結果是，無論實行何種土地供給方式，資源配置的福利效果是無差異的。而很長一段時期，正是由于這種不合理的定價機制，導致了大量的土地投機經營。集體土地資產價格的扭曲直接誘發了開發區大量非法圈地、城市“攤餅式”快速膨脹和區域間的惡性低效率競爭。

四、城市地權市場演進：資源約束、農地入市和要素多元化組合模式

國家土地征用過程中的低價補償和城市土地巨大的財富效應兩者收益分配結構的失衡從體制上推動了城市地權市場的制度演進。地方政府單純依靠公共權力便獲取了農民集體土地所有權和使用權主體所享有的資產增值收益，從而使農村集體土地所有者和農民在城市化進程中不僅福利水平得不到有效提高，相反，又一次成為改革成本的承擔者。正是由于農村土地在城市化進程中因制度設計所引發的利益不平衡和城市土地供求關系的失衡，誘發了農村建設用地的城市化流轉。

城市化進程中的資源約束為土地流轉的制度變遷提供了外部條件。近年來由于我國粗放型的城市發展模式，導致城市土地面臨嚴重短缺。根據2020年城市化水平要達到58％～60％的標準，城市化水平平均每增長1個百分點，需要城市每年新增戶籍人口1000萬左右。城市化中的工業、交通、住宅和城市建設四大用地需求累積大約需要用地1.5億畝，在保證18億畝耕地的制度約束下，今后實際可以增加的建設用地不足3000萬畝。城市建設用地“缺口”高達1.2億畝，這已經成為我國城市化工業化發展的嚴重束縛。在城市建設用地供給“短缺”的同時，農村大量的建設用地資源不能得到合理的集約利用。據統計，2002年全國建設用地總量為20.34萬平方公里，城市建設用地僅占3.63萬平方公里；而農村建設用地為16.71萬平方公里，占總量的4/5。這種城鄉建設用地結構上的不平衡，客觀上要求農村建設用地資源通過流轉提高配置效率和實現其經濟利益。隨著近年來土地閘門的收緊，在國家嚴格進行土地規劃、報批、審批、監管和財稅政策的制度約束下，地方政府土地征用的成本逐年加大，這無形中加大了地方政府引資的難度，客觀上迫使地方政府推動農村集體建設用地的市場化流轉，成為農村建設用地地權市場建立和要素組合效率提高的關鍵。

農地入市將以地權市場為依托，形成多元化的要素組合模式。為有效配置農村集體建設用地資源，從1997～2006年，國家先后發布了4個文件推動農村建設用地的流轉和相關的土地制度創新，各地方也形成了獨具特色的農村建設用地流轉模式，比較典型的有“蕪湖模式”“湖州模式”“南海模式”“昆山模式”“天津模式”等。甚至有學者把農村建設用地流轉比作我國即將進行的“第四次土地革命”。這也充分說明以農村集體建設用地流轉為核心的地權交易和要素組合模式將對我國城市化和工業化所產生的深遠影響。而從現實意義上講，地方政府通過推動農村建設用地流轉，最大限度地盤活存量集體建設用地資源，在提高土地和資本、勞動力配置效率的同時不僅繁榮了地方工商業，而且使農民參與到城市化進程中，分享到城市化的經濟福利。

隨著土地產權制度的演進和多元化要素組合模式的形成需要進一步的制度創新。第一，一元化的國有產權制度是否是城市土地產權結構的基本特征。從建設用地流轉的實踐來看，隨著農村建設用地的城市化流轉，城市的土地產權制度已經逐步二元化。城市目前的土地產權結構，不僅有國有性質的土地，而且存在相當數量的農民集體產權性質的土地。不僅存在數量相當的“城中村”，而且還有數量可觀的工商企業所使用的土地也是農民集體產權性質的土地。因此，從城市的土地產權制度結構看，目前和今后一段時期必然持續面臨憲法中的一元所有制和實踐中國有、集體所有的二元所有制的沖突問題。第二，農民集體土地產權在參與流轉后是否可以轉讓所有權?！锻恋毓芾矸ā穼ξ覈r民集體土地所有權中的“集體”作了三個層次的界定。集體或者是以村民小組為集體單位，或者以村為集體單位，或者以鄉鎮為集體單位，無論從哪個集體單位來講，集體的“邊界”都是可以明確的。這就產生了一個問題，集體能否在集體成員一致同意的前提下，以所有者的身份轉讓和“處置”集體土地。這種轉讓和處置集體土地可能是集體與集體之間的所有權的轉讓，也可能是集體與私人或者公司法人之間的所有權的轉讓和交割。所涉及的根本問題是土地作為一種重要的不動產的資產流動性問題，即農村地權市場上土地的經營性權能和資產性權能是否得到根本性的確立。第三，農民集體組織和農戶對土地產權的界定問題。目前農村建設用地流轉中，集體和農戶的權利邊界相對模糊，集體管理者在權利非對稱狀態下有更大的選擇空間攫取土地的增值收益。土地的資產增值程度越高，農民就有更大的激勵去實現土地權利和土地收益的界定。農民集體土地城市化進程中的制度體制和市場機制越健全，農民的土地權利越能得到保障。土地的價格最終決定著地權市場的功能、要素的配置效率和土地收益的分配機制。

五、結論

新中國成立以來，土地制度變革基本上是沿著兩個方向推進的。改革開放前，地權交易和要素組合都由國家計劃配置，農民土地權利從清晰到模糊，從完整到殘缺。農民在土地私有的權利基礎上，通過互助組、初級社、高級社等形式把土地所有制最終轉變成人民公社時期土地所有權和經營權高度統一的集體所有制形式。隨著市場經濟的推進，土地制度的變遷按照生產力變革的路徑演化。改革開放30年來，以農村家庭聯產承包為起點，通過農村土地使用權的不斷下放，逐漸把農民對土地的權利引入對集體土地產權的變革中，形成了初步規范化的地權市場和要素組合模式。當然，在地權市場的培育中還有一些重大的理論問題需要在改革中繼續探索。

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(責任編輯：張 琦)