民族自治地方經濟社會發展的核心問題及共制約因素與對策研究

[摘要] 解決民族自治地方經濟社會持續發展的核心問題，關鍵在于自治機關有效地行使自治權。但是，由于《民族區域自治法》界定自治權的法律規則缺乏明確性，而《商業銀行法》等法律沒有規定的自治權，《礦產資源法》等法律將自治權等同于一般性地方權力，使得自治權規則的實施失去了制度基礎，而立法解釋以及爭議裁決的缺位，進一步加劇了自治權規則實施的困難。為此，應通過法律改革，增強自治權規則的明確性與穩定性，擴大自治權規則界定的權力稟賦，完善自治權規則的法律解釋體制，健全自治權規則的爭議裁決機制，以消解自治權規則不具可實施性品質的根源。

[關鍵詞] 民族區域自治法；自治權規則；權力邊界；權力稟賦

[中圖分類號]DF28 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2009)05-0067-05

民族自治地方的自治機關能否有效地行使自治權，是推動其經濟社會持續發展，保障少數民族平等權利實現的核心問題。然而，在當下的實踐中，由于諸多因素的影響，這一權力并沒有得到有效行使。因此，深入剖析制約自治權行使的內在因素，系統研究完善相關法律制度及其實施機制的改革方案，具有重大的實踐意義。

一、民族自治地方經濟社會發展的核心問題與理論研究的范式轉換分析

如何推動民族自治地方經濟社會的持續發展，一直是我國理論研究和建設實踐的重大問題。大量的研究成果表明，與非民族自治地方相比，民族自治地方既有市場發展潛力大、自然資源豐富和勞動力成本較低等比較優勢，也面臨著自然環境惡劣、基礎設施落后、環境污染嚴重、人口綜合素質較低、經濟與財政能力不足、貧困問題突出等相對劣勢。在這種背景下，如何充分利用民族自治地方的比較優勢，克服甚至消解相對劣勢，是實現經濟社會持續發展的關鍵問題。

改革開放尤其是西部大開發戰略實施以來，中央政府從加強基礎設施建設、強化環境污染治理、提高人口綜合素質、轉換經濟和產業結構、增強政府財政能力、提升民眾生活水平等方面，實施了大量的促進民族自治地方經濟社會發展的政策。然而，這些政策的實施雖為推動民族自治地方新一輪改革開放奠定了良好基礎，但與其預設目標仍有明顯差距，民族自治地方的比較優勢沒有真正轉化為經濟和財政優勢，其GDP與財政收入總量、人均收入水平及其增速與非民族自治地方的差距仍在不斷擴大。因此，反思既有理論和政策，探討推動民族自治地方經濟社會持續發展的關鍵因素，是當下必須解決的重大問題。

從既有的理論和政策文本來看，內容主要集中在中央政府優惠政策供給和發達地區幫助責任承擔等外部因素之上，較少涉及民族自治地方內在發展動力的塑造問題。然而，對落后地區的發展來講，外部支持固然重要，但如何運用外部支持，進而將分散的、局部的、微觀的有利因素整合為一個協調統一的有機整體，塑造長期發展的內在動力則更為關鍵。進而言之，在外在因素與內在因素的關系上，外部支持在短期內可能對改善民族自治地方經濟社會的發展狀況產生明顯效果，但要獲得長期的發展，必須通過內在因素的作用將外部支持內部化才可能實現。因此，如何塑造民族自治地方的內在發展動力，才是解決其經濟社會持續發展的核心問題。

區域內在發展動力的塑造，主要源于市場和政府的作用。而在資源狀況、經濟結構、市場環境等因素既定的情況下，要提升區域創新與發展能力，關鍵在于政府有效地行使權力，履行職責，合理配置資源，為市場主體營造良好的發展空間。在我國現行憲政體制下，依據憲法和民族區域自治法(以下簡稱“自治法”)的規定，從權力關涉的領域看，民族自治地方的自治機關享有涵蓋政治、經濟、文化和社會四個層面的自治權；從權力行使的方式看，既有立法自治權，也有行政管理自治權。這些權力的賦予，為自治機關有效整合各種資源，提升區域創新與發展能力，提供了憲政基礎和法制保障。但實踐中自治機關行使自治權的狀況并不理想。怎樣才能保證自治權的有效性，仍是有待深入研究的理論問題，這也是中國共產黨的十七大報告將“保證民族自治地方依法行使自治權”作為新時期政治領域改革重點的根本原因。

近年來，法學界對此也非常重視，并致力探尋其背后根源，但收效甚微。既有的成果大致有兩種進路：一是從憲政體制角度，致力于中央與民族自治地方權力關系之性質辨析，集權與分權之爭是其理論研究的重點；二是從法律實施角度，致力于自治機關和上級國家機關責任制度研究，如何通過外部制裁機制約束這些主體，以保障自治權的行使是其理論研究的重點。這些研究雖然對完善自治權行使的外部保障機制具有重要意義，但因其對實在法體系中不利于自治權行使的內在因素，尤其是對自治法中界定自治權的法律規則與相關法律的關聯問題缺乏必要關注，沒有真正揭示自治權難以充分有效行使的制度根源，很難在根本上解決自治權實踐的理論支持問題。

從憲政法理學的角度講，合理認知中央與民族自治地方權力關系之性質，是研究如何保障自治機關有效行使自治權的根基。因此，解讀中央與民族自治地方權力關系的性質仍是理論上必須解決的基本問題。在國家治理中，不論是單一制國家，還是聯邦制國家，都需要通過一定途徑和方式，對中央與地方的權力進行適當劃分。在中央與地方的權力關系上，并沒有純粹的集權與分權模式。不論哪一種國家結構，集權與分權現象都是客觀存在的，其區別只在于中央集權多一點，還是地方分權多一點的問題。而且，二者之間的界限也不是一成不變的，需要根據本國社會發展的客觀實際以及國際環境的變化作出適當調整。在治理實踐中，對中央與地方之間的分權確認及其調整，可以通過立法或行政等途徑和方式來實現，從而也就構成了不同的分權模式。

因此，對我國中央與民族自治地方權力關系的分析，關鍵不在于純粹的集權或者分權，而在于中央與地方分權模式的性質，其核心問題是對于哪些事項屬于中央權力范圍，哪些事項屬于地方權力范圍的劃分是否穩定和明確，這種權力劃分又是通過什么途徑和方式來完成的。“如果在中央與地方之間有一個法律化的權力邊界，就說明在中央與民族自治地方的關系上，采取的是立法化的分權體制。如果在中央與地方之間雖然有一個權力邊界，但這個權力邊界是通過行政措施來確定的，在法律上沒有規定中央與地方的權力界限和范圍，就說明在中央與民族自治地方的關系上，采取的是行政化的分權體制。”…依據我國憲政的基本原則，民族自治地方的自治權應由憲法、自治法和其他法律明確規定，相關法律也通過列舉式的立法技術對自治權的界限和范圍作了相應規定，彰顯了通過立法的方式在中央與民族自治地方之間進行分權的治理理念。

一般而言，在立法化的分權模式下，只要地方自治主體具有較強的自治意識，就能有效地實施自治。但在我國的民族自治地方，自治權得不到有效行使的根本原因是什么，這是理論上亟須解決的問題。從法理上講，在法治實踐中。權力能否有效運行，雖然要受到主體的權力意識、客觀的權力環境等因素的影響，但在根本意義上則取決于現行制度能否提供一個明確、穩定的邊界。質言之，界定權力的法律規則是否具有可實施性品質，是決定權力主體能否有效行使權力的根本因素。如果這些規則在實踐中沒有可操作性，不論權力主體如何積極地采取措施，主動地行使權力。都難以取得真正的效果。同時，權力能否有效運行，還取決于權力稟賦亦即權力能力的大小。民族自治地方的自治機關所享有的自治權的稟賦應大于同級一般國家機關所亨有的權力，這是我國憲法的基本精神。如果在權力宗賦上，自治權與同級一般地方權力等同，甚至小于同級一般地方權力，就難以實現制度的預設目標。由于一個完整的規則既可能由一部法律中的一個條文或者幾個條文構成，也可能由幾部法律中的不同條文構成，因此，從法律實證主義的角度，深入研究自治法界定自治權的法律規則與相關法律的關聯問題，進而分析作為法律制度體系基本構成元素的法律規則的可實施性及其所界定的自治權的稟賦大小，既是探討自治權有效行使之根源的關鍵問題，也是塑造民族自治地方經濟社會發展內在動力的核心問題。

二、影響自治權規則可實施性的內在制約因素分析

自治權規則是否具有可實施性品質取決于規則所界定的權力范圍與界限的清晰程度，以及權力稟賦的大小兩個方面。因此，厘清影響權力邊界的明確性和穩定性，以及權力稟賦大小的相關因素，是分析影響自治權規則可實施性的內在制約因素的關鍵。應考慮四個方面的影響因素：

第一，自治權規則的構成要素是否齊備，其含義是否明確、穩定。

法律規則是否具有明確性和穩定性品質，是社會關系主體能否據此作出合理的行為預期，進而通過積極行為，追求和實現其正當利益的決定性因素。這就要求法律規則必須具備邏輯結構完整、意思表達清晰、核心內容穩定、形式載體公開等內在屬性，而自治權規則在這些方面均存在不同程度的問題。

在分析法學的立場上，一個完整的法律規則應當包括假定、行為模式和法律后果三個要素，因該規則在其內在屬性和品質上是否符合法理要求，也主要取決于對這些要素的具體規定。就自治法界定自治權的法律規則而言，在邏輯結構的完整性方面，很多規則都缺少“法律后果”要素，而且在其他規范性法律文件中也沒有相應的明確規定。雖然，在整體性法律的意義上，可以通過刑法和行政法等部門法的規定，來彌補自治權規則的缺失，但因其缺乏明確而系統的規定，必然增加法律實施的困難，導致實踐中對濫用或者怠于行使自治權的行為缺乏有效約束。

其次，界定自治權的法律規則對“假定”要素的規定也不夠清晰。“假定”是關于一個法律規則適用條件的規定。對一項具體權力而言，要給定一個清晰的運行邊界，在確定權力可以作用的領域后，明確界定可以行使此權力的條件是分權制度建設的關鍵。嚴格地講，自治權規則的適用條件是否清晰，是決定其是否具有可操作性的根本因素。在民族法體系中，對自治權具體范圍和界限的界定主要體現在自治法之中。該法設定的自治權規則對“假定”的規定有一個共同特點，即大量使用“根據法律規定”、“根據國家的統一規劃”等語詞，使得實踐中對自治權規則運行前提和條件的把握，需要進一步考察其他法律和國家規劃的規定。但自治法所使用的“根據法律規定”等模糊性語詞，并沒有明確指出應“根據什么法律的規定，根據誰制定的統一規劃”來確定規則適用的條件，不符合法律規則的明確性要求。雖然可依據經驗確定在哪些法律中去尋求相關規定，但一些規范性法律文件并沒有對自治權作出詳細規定，最終導致因缺乏明確的法律根據，無法確定自治機關行使自治權的條件。例如，自治法第35條規定，自治機關可以依照法律規定設立地方商業銀行和城鄉信用合作組織。但商業銀行法在第11條只作出了“設立商業銀行，應經國務院銀行業監督管理機構審查批準”的一般性規定，并沒有對自治機關所享有的金融管理自治權作出特別規定，使得這一權力失去了相應的法律保障。此外，國務院在財政、稅收等宏觀調控領域享有全國人大及其常委會特別授予的立法權，而在這些立法中也沒有對自治權的界限與范圍作出專門規定。

由于自治法等法律沒有為自治權提供一個清晰的邊界，實踐中主要通過國務院及其各部委制定的各類政策性文件來解決自治權的界限與范圍的具體化問題。而這些政策文件在穩定性和公開性方面存在明顯的不足。更為嚴重的是，這種政策性分權模式為上級行政機關分割或漠視自治權留下了法律空間。這是自治機關難以有效行使自治權的深層根源。

第二，自治權規則界定的權力稟賦是否優于同級一般性地方權力。

在現行體制下，不論是民族自治地方的自治機關，還是一般性的地方國家機關，在經濟、文化和社會等領域都享有一定的自主權。但是，依據憲法規定，自治權的稟賦應當大于同級一般性地方權力，否則就難以實現民族區域自治所預設的目標。因此，一些專門法律在落實自治法所規定的自治權時，是否作出優于同級一般地方權力的特殊規定，是決定自治權規則是否具有可實施性的又一重要因素。

在此，我們以自治機關享有的“優先開發自然資源權”為例來說明這一問題。在自治法中，界定“優先開發自然資源權”的法律規則是“自治機關根據法律規定和國家的統一規劃，有權優先合理開發利用可以由本地方開發的自然資源。”該規則“假定”部分的內容是“可以由本地方開發”，但對“符合什么條件才能由本地方開發”，“在哪里發現這些條件”等相關問題并沒有明示。從法理上講，這一規則對“假定”的規定使用的是“準用性規范”，應“根據法律規定和國家的統一規劃”來確定規則的適用條件，進而確定可以優先開發的自然資源的具體范圍。以礦產資源開發為例，對符合什么樣的條件和要求的資源可以由民族自治地方優先開發，應根據礦產資源法來確定，但該法只是在一般意義上劃分了中央與地方管理與開發礦產資源的權力界限和范圍，沒有對優先開發權作出專門規定，在控制與利用自然資源的權力方面，自治機關只享有與同級其他地方機關相同的權力。在其他領域的規范性法律文件中也存在同類問題。

第三，自治權規則的法律解釋機制是否存在，其運行是否有效。

法律規則是針對同類事項的行為準則，具有一般性、概括性，不同于針對具體事項的個別調整規則。為此，在立法中適當使用一些模糊性用語是必須的。這就要求在將規則適用于具體事項時，需要對一些可能產生歧義的語詞進行解釋，才能整合分歧性認識，從而明確規則的具體含義。這是協調規則的穩定性與靈活性之關系，維護其有效性的根本要求。同時，由于立法者認知能力的限制，在制定規則時可能存在難免的疏漏，也必須通過解釋來保證規則的明確性。因此，在自治權的行使中，是否有一個運行良好的解釋機制，也是確定自治權界限與范圍的重要保障。

在我國的憲政體制下，由于對自治權規則的解釋必然涉及中央與地方分權的具體界限，應由全國人大常委會負責解釋。但是，迄今為止，全國人大常委會并沒有開展過相關的解釋工作。在實踐中，主要由全國人大常委會法制工作委員會進行解釋，但沒有涉及自治權的界限和范圍問題。因此，通過既有的法律解釋文本也無法消除一些制約自治權規則有效運行的制度因素。

此外，一些專門性法律將應由全國人大常委會行使立法解釋權來協調的中央與民族自治地方之間的權力界限問題，授權給國務院來解決，對自治權規則的實施也存在一定的消極影響。例如，礦產資源法第16條規定，省級政府地質礦產主管部門負責審批和頒發中型儲量規模的礦產資源采礦許可證，但儲量規模的劃分標準則由國務院礦產儲量審批機構規定。在土地管理法等規范性法律文件中也存在類似規定。

第四，自治權規則的爭議裁決機制是否存在，其運行是否有效。

在法治實踐中，由于執法者素質的制約，在法律適用中，主體之間必然存在利益之爭，從而也就不可避免地會產生不同權力之間的沖突。因此，在自治權規則制定得良好的情形下，也可能在上級國家機關與自治機關之間形成權力沖突，從而限制自治權的行使。此外，由于“法律規則”存在適度的模糊性以及“立法解釋”滯后的可能性兩個方面的影響，實踐中上級國家機關與民族自治地方之間也可能產生權力糾紛。此時，是否有一個行之有效的爭議解決機制，就成為了解決問題的關鍵。在我國現行憲政體制下，應由全國人大常委會來解決此類問題，但卻沒有真正運行起來。實踐中自治區在將自治條例或單行條例草案報全國人大常委會相關部門審查時，在非法定的必經程序中，因條例草案與國務院及其各部委的政策性文件相抵觸，被國務院及其各部委否決而不能通過，就屬于此類問題的典型例子。嚴格地講，此時應由全國人大常委會就自治法規草案是否符合憲法和自治法的基本原則和精神進行審查，而不能簡單地依據其與國務院及其各部委的政策性文件相抵觸予以否定，否則，自治權規則就難以得到有效實施。

三、消解自治權規則不具可實施性品質的對策分析

通過以上分析可知，我國尚未建構起一個權力邊界和權力稟賦清晰、明確、穩定，而且優于一般性地方權力的自治權規則體系，也沒有一個有效的立法解釋以及爭議裁決機制來解決自治權行使中存在的問題。為此，應積極推進民族法制改革，增強自治權規則的可實施性品質。

第一，增強自治權規則的明確性與穩定性。為解決因自治法規定的一些自治權在相關法律中沒有作出相應規定而導致自治權規則無法實施的問題，首先應對自治法與相關法律進行比較分析，厘清在自治法所規定的自治權中，有哪些自治權在相關法律中沒有作出相應規定。在此基礎上，進一步修改和完善相應的法律規則，這是妥善解決自治權規則的明確性與穩定性制約自治權行使問題的前提和基礎。

在立法改革中，應以現行民族法體系為基礎，以自治法為核心來完善自治權規則：一是修改憲法和自治法中界定自治權的法律規則，消除規則內容的模糊性與不確定性；二是全國人大應依照憲法和立法法關于特別授權立法的規定，收回授予國務院行使的財政、稅收等宏觀調控領域的立法權，制定相應的法律，對財政、稅收等自治權的界限和范圍作出專門規定；三是修改商業銀行法等相關規范性法律文件中違背憲法原則的條款，對金融、資源優先開發等自治權的界限和范圍作出相應規定；四是完善憲法和自治法中的自治權規則，補充關于濫用或怠于行使自治權的法律責任的規定。

第二，擴大自治權規則界定的權力稟賦。為解決因自治法規定的一些自治權在相關法律中沒有作出優于一般性地方權力的特殊規定，導致自治權規則無法實施的問題，應對自治法與相關法律進行全面清理，對自治權與一般性地方權力的稟賦大小進行比較分析，才能妥善解決權力稟賦大小對自治權行使的制約問題。在全面清理實在法關于中央與民族自治地方權力劃分規定的基礎上，應修改礦產資源法等相關法律將自治權等同于同級一般地方權力的規定，賦予民族自治地方優于同級一般性地方權力的自治權。

第三，完善自治權規則的法律解釋體制。自治權范圍與界限的確定，涉及到中央與地方之間一系列動態而非靜態的具體事權的分割，因此，在完善自治權規則時，既要保證規則內容的明確性和可操作性，又要通過適度的模糊性保證規則的開放性，以為解決伴隨社會發展產生的法律需求問題留下必要空間。也就是說，以憲法為基礎，以自治法為核心，以其他法律為補充的自治權規則體系，肯定會存在一些需要結合政治、經濟和社會的發展狀況進行解釋才能付諸實施的概括性規則。由于對這些問題的解釋主要屬于立法而非純粹的法律適用問題，所以只能由全國人大常委會進一步明確概括性規則的具體內容，不能由國務院及其組成部門通過行政立法或制定政策文件來解決。

為此，應完善自治權規則的解釋體制：一是修改相關法律，廢止將應由全國人大常委會通過立法解釋來明確自治權界限與范圍的權力授予給國務院及其組成部門行使的規則，規范自治權邊界“界定權”的行使主體；二是建立和完善全國人大常委會行使立法解釋權的程序規則和機制，尤其應賦予民族自治地方的自治機關、社會團體和普通民眾啟動解釋程序的權力，并提供相應的救濟措施，以解決實踐中立法解釋被虛置的問題。

第四，健全自治權規則的爭議裁決機制。在自治實踐中，由于全國人大常委會沒有對因相關主體素質因素、“適度模糊性規則”和“立法解釋滯后”的影響在上級國家機關與自治機關之間形成的權力糾紛進行有效的裁斷，在一定程度上制約了自治權規則的實施。之所以導致這種狀況，有兩個方面的原因：一是中央或上級國家機關與民族自治地方的權力關系沒有理順；二是缺乏有效的權限爭議解決機構以及相應的程序規則。只有解決好這兩個方面的問題，才有可能建立一個完備的權限爭議裁決機制。

要理順中央或上級國家機關與民族自治地方的權力關系，關鍵在于處理好自治機關的自治權與中央或上級國家機關職責的關系。首先應明確中央或上級國家機關有哪些職責。對此，理論界大都認為，中央或上級國家機關的職責包括提供完備的法律制度、落實自治法規定的上級國家機關的幫助職責、監督自治權的行使三個方面的內容。從法理上講，這三種職責都屬于積極義務的范疇。但是，自治權實質上是一種行動權，是自主做出或不做出一定行為的能力。從性質上講，在與中央或上級國家機關的關系上，自治權是一種權利；在與本地方社會主體的關系上，自治權是一種權力。權力強調的是“支配性”，權利強調的是“自主性”。從行為結果上看，權力行為的相對方只能承受行為的結果；權利行為的相對方則應尊重權利主體的行為。而且，作為一種權利，其行使與否，義務人都無權干涉。在這個意義上，中央或者上級國家機關無權干涉自治機關如何行使自治權，其領導和監督的范圍僅限于自治機關是否依法行使自治權，而監督自治機關是否有效行使自治權的職責和權力則應屬于自治地方的社會主體。由此可見，與自治權相對應的中央或上級國家機關的職責包括監督自治權是否合法行使的積極義務和尊重合法行使自治權行為的消極義務兩個方面。而落實自治法規定的上級國家機關的幫助職責，雖然可為自治權的行使營造良好的環境，但在權利義務關系上，二者并沒有直接聯系，與其對應的是民族自治地方所享有的獲得幫助權，而該權利在性質上不同于自治權，在權利分類上屬于“要求權”。在自治法關于上級國家機關職責的規定中，沒有涉及到“尊重合法行使自治權行為”的消極義務的規定，這是二者之間的權限糾紛被消極處理的制度根源，因此，應在自治法中增加相應的規定。

在權限爭議解決程序規則的完善方面，有學者建議設立專門的爭議解決機構來解決中央與民族自治地方之間的權限爭議。但因二者之間的權限爭議包括合法沖突與違法沖突兩種情形，專門的爭議解決機構并不能妥善地解決全部問題。在法治實踐中，合法沖突主要是由于權力邊界的模糊性影響而產生的，對此類沖突的裁決過程通常會涉及到規則解釋問題，因此由全國人大常委會作為爭議的裁決機關更為適宜。而違法沖突的實質在于其中一方是否構成違憲，只能由全國人大常委會通過違憲審查來解決。為此，應完善違憲審查和爭議裁決的制度和機制，在憲法和自治法中賦予自治機關啟動違憲審查和爭議裁決的程序性權利，并設定相應的程序性規則。同時。為提高爭議裁決效率，應適當擴大全國人大常委會法制工作委員會的職責，使其作為受理權限爭議裁決申請并進行初步審查的辦事機構，為全國人大常委會作出最終裁決收集相關資料并提出參考意見。

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(責任編輯：何進平)