溫鐵軍解讀“三農”新政

我國多年以來形成的部門代表資本利益集團來分配國家用于保公平的財政資金，在農村投入問題上是相當嚴重的。如果我們沒有改變由部門來分配農村基本建設資金這樣的體制性問題，一號文件執行的難度就依舊存在。

2月1日，國務院公布了中央一號文件，“三農” 再次成為一號文件的主角，也實現了自2003年以來的“六連冠”。與往年不同的是，在抗擊金融危機的關鍵時刻，牛年的一號文件注定引起更多的關注：這個文件對緩解危機將會有什么樣的幫助？會不會發生重大的政策調整？背后到底可以窺見怎樣的信息？帶著這樣的疑問，我們專訪了中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍。

反哺農村正當時

《小康》：今年的中央一號文件是“三農”問題，這已經是連續六年將“三農”放在首位了。為什么“三農”會長期占據如此重要的位置？

溫鐵軍：1999年中央在給“十五計劃”提出指導意見的時候就提出以人為本。如果說以人為本是前提的話，就應該是以農民為本，因為中國人口中的最大多數還是農民。我早就強調，“三農”問題當以農民為首，然后才是農業和農村。

另外，“三農”問題具有普適性。我做國際比較研究時就發現，“三農”問題是一個發展中國家普遍存在的問題，特別是人口超過一個億的發展中國家，只有中國是一個完成了工業化的國家，在完成工業化之后，他可以對農業、農村、農民的投入增加很多，改善“三農”的基本狀況。其他人口過億的發展中國家都沒有完成工業化，有的地方甚至連進入工業化都沒可能，他們的“三農”問題就更加嚴重。

因此，中國發展戰略中的一個核心思想，就是胡錦濤在2005年前后國家開始強調新農村建設的時候提出的一個重要的指導思想，叫兩個階段和兩個反哺。

他說改革開放以前我們是工業化的初級階段，那時是農業支援工業，農村支援城市，到了工業化中期階段，這時就應該城市反哺農村，工業反哺農業。我們現在有了這個條件，在兩個反哺的指導思想下，我們可以向“三農”傾斜性地投入了，這次的一號文件中這種傾斜尤其明顯。

《小康》：這次的一號文件中有一條直接的財政傾斜，即對種糧農民增加補貼，增加農業土地收益用于農業的比例，關于這一條，您怎么看？

溫鐵軍：出于糧食戰略安全考慮，增加對于農民補貼這一條是非常必要的。從發達國家的經驗上我們可以得到啟示，發達國家通常會給農業高補貼，比如日韓等國以及臺灣地區的補貼占到農民收入的６０％以上，而整個歐盟農業政策中很重要的一塊是每年拿出近千億補貼農業。因為如果不讓農民得到至少相當于社會平均水平的收入，就沒人愿意種地，農業是戰略命脈產業，必須要留住。但這樣的高補貼也讓他們的農產品沒有競爭力，因此，發達國家只能設置重重壁壘，不允許發展中國家的低價農產品來競爭。這些壁壘想通過的話幾乎是不可能。但是，我不覺得我們應該去突破它的壁壘，而是應該考慮我們用什么方式構建我們自己的糧食安全戰略，用什么方式來保住我們作為發展中人口最多國家自己的農業生產，讓它作為一個戰略產業健康存在。

發達國家的教訓是沉重的，也是我們無法模仿的，我們的農業政策也走不得發達國家高補貼的農業政策，這點倒是值得我們深入討論的。

《小康》：此次文件中提到關于土地流轉的很多相關問題，比如尊重農民的土地流轉主體地位等等。這對保護農民的利益有哪些實質的幫助？

溫鐵軍：這些相關規定可以概括為資源回歸農村。因為這次一號文件從生產關系層面上要求對農村集體土地所有權發證確權和明確集體的權益，亦即：通過集體土地所有權確權以及將土地所有權證書落實到村社集體經濟組織，這就會讓集體所有權主體的責權利得到有法律保護的實現。顯然，這是鮮見的在農村生產關系領域中有積極意義的提法。

生產關系領域的另一個值得關注的內容是山區25億畝集體林地的財產關系變遷。為了繼續推進和完善2007年已經發布的林權改革文件規定內容，這次一號文件要求全面完成林權發證到戶，同步推進林權山權交易和其他配套改革。這意味著國家把25億畝的山地和林地的經營權回歸到農民和村社手中。總之，2億多農戶和300多萬自然村擁有的土地和其他資源性財富的增加，會夯實農村這個最大的勞動力“蓄水池”的池底。如果加上農電水利道路等方面的基礎建設和縣域經濟發展，2000萬失業農民工只要不在城市滯留，我國仍可大體保持相對穩定。而維持穩定，是這次“一號文件”最后的落點。

有抗擊金融危機的現實意義

《小康》：此次一號文件的出臺正值全球金融危機的特殊時刻，一號文件里是否也有些措施對于抗擊金融危機有積極的意義？

溫鐵軍：當前，我們面對的是重大的全球金融危機，在這個前所未有的壓力之下各國政府都啟用大規模投資“救市”的對策，處在產業資本擴張階段的中國的救市措施不同之處在于提出兩年內投入4萬億用于基礎建設和社會事業。為此，基礎建設更多占有農村資源也就必然發生矛盾沖突的既往教訓，亟需決策者實事求是地增加和完善在生產關系領域中所能運用的政策手段，以緩解“三農”再次承擔危機代價帶來的困境。而從這次的一號文件的內容看，也確實具有應對全球經濟危機挑戰的現實意義，特別是在財政、金融、社保、文化四大類與“三農”相關的宏觀政策方面有了關鍵性的、更為實際的要求。

第一點是初步表達了以中央和省級為主的公共財政對緩解“三農”問題必須承擔的責任。除了對以往已經確定的農業補貼范圍和數量繼續增加之外，這次文件的主要實惠，一是不再要求地方配套，二是省級財政直管農業大縣。文件要求，國家在中西部地區安排的病險水庫除險加固、生態建設、農村飲水安全、大中型灌區配套改造等公益性建設項目，取消縣及縣以下資金配套。并且，在推進省直接管理縣和縣級市財政的體制改革之中，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。這就減少了過去市管縣的財政體制對農業大縣的不利影響。這一宏觀體制改革如果能夠繼續深化，則可以期待為國家糧食安全戰略承擔責任的農業大縣的人均財政水平提高的責任主要由中央政府負責。

第二是在農村社會保障方面有可能進一步突破城鄉二元結構。在金融危機打擊下，這次一號文件突出強調了下崗農民工的社會保障問題，要求加強對回鄉農民工的技能培訓和就業扶持。其中，也包含了長期困擾我國社保制度在城鄉二元結構體制下體現公平性的難題如何化解的考慮。就在一號文件發布之后的一周之內，有關部門提出了逐步完善城鄉統籌的社保體系的政策意見，值得積極評價。

第三是對至今步履蹣跚的農村金融改革提出具體要求。盡管2006年的一號文件就已經明確強調發展三種適用小農經濟的小型金融工具，此后，主管部門也相繼出臺了比較規范的政策和制度，但金融部門仍需推動更多實質性改進；于是在2008年的十七屆三中全會文件中增加了對于經過商業化改制之后的國有商業金融支農職能的強調，并且突破了合作社只能“專業”的人為障礙，明確支持農民自主興辦的農村合作社開辦內部化的互助金融。而這次的一號文件則更為具體提出了對商業金融應該支持農村中的小型金融開展業務和提供資金的政策要求。在任何制度下的金融資本都因參與過度投機而普遍轉嫁制度成本或出于自保而信用緊縮的特殊時候，這個在一號文件之中著墨不多但比較具體的業務性的要求具有重大意義。

《小康》：這次的一號文件再次提及農村金融，實現突破存在哪些困難？

溫鐵軍：可以說，為了解決農村信用需求問題，政策層面做了非常重要的努力，但是問題還是很多。

最近我們跟銀監會下面的有關機構辦了一個金融機構，就是在研究這些小的信用服務機構，研究它們在經濟上的損益情況，它們能不能存活下去。現在看來，按照目前的規范要求，大部分信用服務機構生存比較困難。怎么能夠進一步調整政策，讓它生存下去并且有所發展，這仍然是一個挑戰。如果我們的政策能進一步調整，讓這些社區金融存活，接著就會有業務擴張需求。因為隨著農村的發展，農民收入的增長，農民多樣化的需求會不斷增加，它的業務面會很大，但是這不可能要求正規的商業金融深入到基層去，完全了解農民小額的復雜的需求到底怎么回事，那做不到，成本也太高。而社區內部的金融服務機構卻可以輕松完成這些任務，并且是低成本的。

《小康》：有人認為，這次全球金融危機對中國是危機也是轉機，那么對于農業來講，是不是也有這樣的辯證關系？

溫鐵軍：應該說存在這種可能。農業面臨的挑戰不少，機會也存在。那就是成為第二個資產池。

1998年以后，中國實際上是用政府國債投資，兩萬多億的國債發行，帶動了大概三四萬億左右的國債投資，主要集中在基礎建設方面，形成了中國的第一資產池，這個第一資產池就帶動了大量的ＦＤＩ，外商直接投資進入中國，使得中國維護了一個相對從1998到2008年將近十年的高增長，這段時間正是世界金融資本嚴重過剩，而世界經濟增長相對放緩的時代，中國出現了一個高增長的時代。

我們從2005年開始強調新農村建設，如果我們再用10年左右的時間對于縣以下的基本建設加大投入，那么我們會打造第二資產池，第二資產池又是一個相對結構穩定的發展基礎，就是地方經濟的發展，中小城市乃至于縣以下的建制鎮，特別是中心鎮的發展，會帶來更大的基本建設投資需求，同時會給中小企業發展創造更大的機會。這就不再是一個FDI（外商直接投資），而是“DDI”——內部的過剩金融資本直接投資轉向地方。這種投資轉向就會化解我們現在已經初步顯現的金融資本過剩并且追求流動性而出現的初步泡沫化的問題，這會使中國經濟在21世紀走出一條健康穩定發展的道路。

執行的難度在于部門利益障礙

《小康》：看來一號文件的出臺的確鼓舞人心，但如何才能真正落到實處？在落實的過程中還要注意哪些問題？

溫鐵軍：要注意的問題比較多。比如現在農村社會保障體系的規劃已經明確提出了，大概在2012年以后就會提供覆蓋城鄉的基本保障體系。往往我們在強調農民國民待遇的時候，認為第一個需要強調的就是要形成一套不分城鄉的社會保障體系。

但是，農村中各個地方的差別很大，經濟高度發達的農村已經形成了自我保障體系，一些發達的集體經濟強村，農民得到的福利保障體系遠高于社會平均水平。而我們國家能夠通過政府，二次分配方式所形成的社會保障，只是最低水平的。因此，提供全國統一的社保對于窮人是一個很好的消息，但對于已經有很高的保障的人來說，可能未必就是好消息。所以在執行過程中，如何把善意變成善舉還是應該進一步通過調查研究完善這套體系。

《小康》：在以往的經驗中，中央的政策到了基層往往打了很多折扣，這種情況是否依然會困擾一號文件的執行？

溫鐵軍：我國多年以來形成的部門代表資本利益集團來分配國家用于保公平的財政資金，在農村投入問題上是相當嚴重的，并且多年以來積習難改，我將之概括為八個字，叫條塊分割，尾大不掉。

比如，胡錦濤總書記在2002年十六大召開以后就明確講了，今后財政新增支農資金應該主要用到村以下，去解決農民生產生活息息相關的小項目投入的需要，但到今天仍然是部門分配財政資金，也就是說支農資金盡管不斷增長，但是大量地轉化為部門利益，轉化為部門利益就難免跑冒滴漏，這種毛病其實是大家都心知肚明的。如果我們沒有改變由部門來分配農村基本建設資金這樣的體制性問題，執行的難度就依舊存在。