１９９４年財稅體制改革回顧

1993年，黨中央、國務(wù)院經(jīng)過廣泛調(diào)查研究和多次征求意見，慎重決策，從1994年開始實(shí)行以分稅制為核心的財稅體制改革。這是改革開放以來，也是新中國成立以來涉及范圍最大、調(diào)整力度最強(qiáng)、影響最為深遠(yuǎn)的一次財稅改革。我當(dāng)時任財政部部長、黨組書記，1994年初又兼任國家稅務(wù)總局局長，是這場改革的第一責(zé)任人，感到其中值得回顧之處很多，現(xiàn)選取相關(guān)的幾個片斷，和大家分享一下這段經(jīng)歷和體會。

機(jī)不可失

從建國初到改革開放前的30年間，我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，相應(yīng)地，財政實(shí)行的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理體制。這種體制雖然在一定歷史條件下發(fā)揮過積極作用，但由于集權(quán)過多，管得太死，抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。因而，如何最大限度地增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力必然成為改革開放的主要目標(biāo)，當(dāng)然也就成為財稅改革的邏輯起點(diǎn)。

事實(shí)也是如此，改革開放以來的歷次經(jīng)濟(jì)體制改革，財稅總是首當(dāng)其沖；不管進(jìn)行何種改革，都離不開財稅的參與。黨的十一屆三中全會以后至1993年，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌需要，以充分調(diào)動地方和企業(yè)積極性為導(dǎo)向，以放權(quán)讓利為主線，形成了兩個包干體制：一是財政包干制，二是企業(yè)承包制。無獨(dú)有偶，二者最后都落腳到“大包干”。

大包干體制對激發(fā)地方和企業(yè)的活力發(fā)揮過一定的積極作用。但所謂企業(yè)經(jīng)營承包實(shí)際上是“包盈不包虧”，即使包上來的也跟不上物價上漲，物價一漲財政就又缺了一塊，這些都造成了稅收來源困難。同時，地方承包了以后，就有了這樣一種心理：我增收一塊錢，你還要拿走幾毛，如果不增收不就一點(diǎn)都不拿了嗎？于是就出現(xiàn)了“藏富于企業(yè)”、“藏富于地方”的現(xiàn)象，給企業(yè)減免稅，造成“不增長”，然后通過非財政途徑的攤派，收取費(fèi)用。最后生產(chǎn)迅速發(fā)展，而稅收不上來。這一財政體制的弊病，從北京和上海可窺見一斑。北京當(dāng)時內(nèi)部規(guī)定在包干期內(nèi)，財政收入每年只增長4％，絕不多收，因?yàn)槿绻嗍眨^部分就要與中央分成，分稅制之后才發(fā)現(xiàn)北京隱瞞了八九十億元的收入。又如上海，中央對其包干體制規(guī)定，以1988年核定的作為基數(shù)，超過部分中央與地方打五分成。結(jié)果，上海實(shí)行財政包干5年，年年財政收入是163—165 億元之間，基本沒增長。

如此，結(jié)果自然是是財源枯竭，尤其是中央財政收入增長乏力，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，中央財政收入占全國財政收入的比重，即當(dāng)時人們常講的“兩個比重”逐年下降，財政陷入困境，中央財政連續(xù)多年出現(xiàn)被動性的財政赤字。1993年在海南召開的一次座談會上，我說，李先念同志兼任財政部長時有上衣和長褲穿，王丙乾同志兼任部長時，還有襯衫，到我這兒只剩下背心和褲衩了。會上有同志跟我開玩笑說：您可能連背心都沒有，只剩下褲衩了。我說，過去舊小說里面常常提到國庫空虛，當(dāng)時不理解，今天當(dāng)了財政部長，才理解了這四個字，而且體會非常深刻。國務(wù)院副總理朱镕基對我說：你這個財政部長真是囊中羞澀呀！

為緩解財政困難，也曾想過一些辦法：一是打費(fèi)的主意，以費(fèi)補(bǔ)稅。上個世紀(jì)80年代中期開征“能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金”，1989年又出臺了“預(yù)算調(diào)節(jié)基金”，直接以平衡預(yù)算為目標(biāo)。二是中央財政向地方借錢，要求各省作“貢獻(xiàn)”，共借了三次。名為借款，實(shí)際上是“劉備借荊州，有借無還”。即使是比較富裕的地區(qū)也不愿慷慨解囊，所以鬧得很不愉快，真是非常傷感情。這些治標(biāo)不治本的辦法不可能從根本上解決財政問題，到1993年，中央財政的狀況已難以為繼，朱镕基講，如果這種情況發(fā)展下去，“到不了2000年就會垮臺，這不是危言聳聽”。

面對這種局面，從1987年開始，曾多次推動改革財政管理體制，在少數(shù)地區(qū)和企業(yè)中進(jìn)行了“稅利分流”和分稅制改革試點(diǎn)，但局部的試點(diǎn)跟總體的政策發(fā)生矛盾，其結(jié)果不僅沒有推進(jìn)改革，反而被更不規(guī)則的放權(quán)讓利所取代。

1992年小平同志的南方談話，猶如一聲春雷，使得大家的思想豁然開朗。黨的十四大做出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的決定，并明確了財稅改革的方向和任務(wù)，即逐步實(shí)行“稅利分流”和分稅制。財政部門長期以來想干的事情、想搞的改革，終于可以向前推進(jìn)。

1993年4 月22日，中央政治局常委會專門聽取了我和國家稅務(wù)局局長金鑫關(guān)于財稅體制改革的匯報。常委們不斷插話，討論是非常熱烈的。我還記得一個很有趣的細(xì)節(jié)。江澤民總書記說，你們提的方案這么復(fù)雜，膽子不小嘛！金鑫很有意思，答了一句：科學(xué)嘛，就是要大膽假設(shè)，小心求證！4 月28日，中央政治局常委會正式批準(zhǔn)了稅制改革的基本思路，并決定朱镕基負(fù)責(zé)幾項(xiàng)重大改革方案的領(lǐng)導(dǎo)工作。

1993年7月中旬形成了國家與企業(yè)分配關(guān)系、工商稅制和分稅制改革三個初步方案。7月22日，國務(wù)院總理辦公會議決定加快財稅體制改革步伐，將原定的分步實(shí)施方案改為一步到位，要求9月份之前拿出具體方案，并于1994年1月1日起在全國推行。中央成立了財稅改革領(lǐng)導(dǎo)小組，我任組長，金鑫和財政部副部長項(xiàng)懷誠任副組長。9月2日、3日，中央政治局常委會聽取并同意財稅改革方案。

核心是分稅制

1994年財稅改革涉及的內(nèi)容較多，核心是分稅制改革。分稅制主要內(nèi)容是，在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的財政支出范圍；按稅種劃分收入，明確中央與地方各自的收入范圍；分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)；建立中央對地方的稅收返還制度。改革的目標(biāo)就是要提高財政收入的“兩個比重”。我就任財政部部長之初，曾向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)說，中央向地方借錢這個辦法不行，哪有“老子”向“兒子”借錢的？只有“兒子”來向“老子”要錢才有凝聚力。毛主席說：手中沒把米，叫雞也不來，更何況這么大一個國家呢？后來分稅制改革決定里面有一句非常重要的話：“為了國家的長治久安”，這句話不僅僅是從經(jīng)濟(jì)角度來說的，也是有深刻政治含義的。

但是，如何分稅，是面臨的一個重大課題。1993年設(shè)計(jì)分稅制改革方案時，恰逢我國經(jīng)濟(jì)過熱，固定資產(chǎn)投資失控，金融秩序混亂，通貨膨脹嚴(yán)重。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境并不寬松的情況下，既要達(dá)到提高“兩個比重”的目標(biāo)，又要致力于改善宏觀環(huán)境。因此，在劃分稅種時是費(fèi)了一些心思的：明確將維護(hù)國家權(quán)益和實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅；為鼓勵地方發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)和效益型經(jīng)濟(jì)，將主要來源于這些領(lǐng)域的稅收，例如營業(yè)稅等劃為地方稅；為淡化地方片面追求GDP，防止地區(qū)封鎖，減少重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)，將國家控制發(fā)展的一些消費(fèi)品，比如煙、酒、高級化妝品實(shí)行消費(fèi)稅，而消費(fèi)稅100％歸中央；當(dāng)時最紅火的加工制造業(yè)的流轉(zhuǎn)稅，改革前主要屬于地方稅源的產(chǎn)品稅，改為增值稅以后實(shí)行共享，中央拿大頭；同時，為體現(xiàn)資源國有，國家要保留對資源稅的分享權(quán)，考慮到大部分資源集中在中西部地區(qū)，資源大省一般都是財政窮省，大部分資源稅全部留給地方，個別品種如海洋石油資源稅劃歸中央。

增值稅是稅制改革后最大的稅種，也是這次改革關(guān)鍵的內(nèi)容。朱镕基在聽取我們匯報后，在增值稅的增量分成比例上，他提出了“高、中、低”三個分成比例，即“二八”、“三七”、“四六”的設(shè)想，請方案小組算算賬，核心原則是“保地方利益，中央財政取之有度”。

8 月31日，在總理辦公會討論時，我們拿出 “高、中、低” 三個測算方案。只有個別人認(rèn)為，要借分稅制改革之機(jī)中央多拿一些，選擇“高”方案，但大多數(shù)人不同意；也有個別人同意“低”方案。“高”、“低”兩個方案很快就被否決了，更多的人傾向“三七”開的“中”方案。最后交給中央政治局討論時確定分成比例為75︰25方案。同時建立一個超過上年增長部分給予返還的系數(shù)。

建立返還系數(shù)是激勵地方的做法。以一個基期年為基點(diǎn)，按照分稅后地方凈上劃中央的收入數(shù)額，作為中央對地方的返還基數(shù)，基數(shù)部分全額返還地方，而且逐年給予一定增長。究竟遞增比率為多少合適？開始時，我們傾向按通脹率確定，朱镕基提出是否可以考慮按中央財政的實(shí)際增收比率系數(shù)化、指數(shù)化來確定。最后確定了一個1︰0.3 系數(shù)，即全國增值稅和消費(fèi)稅平均每增長1％，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。1 ︰0.3系數(shù)，時間越長，返還的系數(shù)就會起變化，不斷降低，這是因?yàn)榉帜浮⒎肿拥拇笮〔畈粩嘧兓鸬摹?/p>

分稅制改革是一個漸進(jìn)式改革，朱镕基對河北省委及財政廳的同志說：這種改革是非常溫和的改革，地方既得利益沒有損害，而且返回去的不是“死面”，而是一塊“發(fā)面”。

分設(shè)國稅局和地稅局

1994年財稅改革前，稅法約束軟化。省、市、縣各級政府都有權(quán)減免稅。除地方有意藏富于民的體制性原因外，征管體制也存在缺陷。當(dāng)時全國是一個稅務(wù)系統(tǒng)，實(shí)行屬地化管理。在這種體制背景下，一些地方官員可以得心應(yīng)手地大量減免稅收。減免的稅收中很大一部分實(shí)際上為應(yīng)當(dāng)上繳中央的收入。地方“請客”，國家“埋單”。企業(yè)減免稅多了，財政就沒有錢了，中央財政更沒錢了。分稅制改革后，如果在征收上不實(shí)行分開征收，稅種劃分再合理，執(zhí)行中也會大打折扣。

在一些發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，大都分設(shè)國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩套機(jī)構(gòu)。如美國就設(shè)有聯(lián)邦、州甚至地方稅務(wù)局；日本不僅分設(shè)有中央稅務(wù)局、地方稅務(wù)局，還設(shè)有專門的稅務(wù)警察局。這些國家都是總結(jié)了多年的經(jīng)驗(yàn)才這樣做的。

我國按照分稅制體制要求，分別設(shè)置了兩個稅務(wù)局，一個是國家稅務(wù)局，一個是地方稅務(wù)局。國稅局實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方稅務(wù)局實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方為主。

當(dāng)時也有不同意見，認(rèn)為會增加稅收人員。現(xiàn)在十幾年過去了，情況如何？1995年全國稅收人員共73.4萬人，其中國稅43.9萬人，地稅29.5萬人。到2007年底，全國稅務(wù)系統(tǒng)74.8萬人，增加了1.4萬人。其中，地稅35.2萬人，增加4.7萬人，國稅39.6萬人，還減少了3.3萬人。即使地稅系統(tǒng)增加4.7萬人，也有其相當(dāng)?shù)暮侠硇浴?995年決定將原由財政部門征管的農(nóng)業(yè)稅劃給地方稅務(wù)系統(tǒng)，由此，隨業(yè)務(wù)劃轉(zhuǎn)，有的地方將一部分農(nóng)稅人員轉(zhuǎn)入了地稅系統(tǒng)，沒有劃轉(zhuǎn)的地方招聘了一些農(nóng)稅工作人員。

當(dāng)時設(shè)立兩個稅務(wù)局最大的問題，是稅務(wù)系統(tǒng)的離退休職工怎么劃分。后來朱镕基請示李鵬決定，稅務(wù)系統(tǒng)的離退休職工，除非本人愿意留在地稅局，原則上國稅局全收。這就是說中央把離退休人員全部擔(dān)起來了，由此解決了問題。

分設(shè)稅務(wù)局是一個十分重要的舉措。如果沒有分設(shè)兩個稅務(wù)局，現(xiàn)在根本不可能每年征收到數(shù)以萬億計(jì)的財政收入。因?yàn)榉衷O(shè)稅務(wù)局，多蓋了一些辦公樓，這是事實(shí)。但它們之間的得失是不言而喻的。更為重要的是，分設(shè)稅務(wù)局從制度上杜絕了拿別人的錢請客這一極不正常的現(xiàn)象，規(guī)范了稅收征管秩序，凈化了市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境。

關(guān)鍵是處理好國家與國有企業(yè)的分配關(guān)系

國家與企業(yè)之間的分配關(guān)系，是1994年財稅改革又一重要內(nèi)容。改革開放前我國經(jīng)濟(jì)主體是以國有企業(yè)為骨干的公有制企業(yè)，非國有企業(yè)是在改革開放后逐漸發(fā)展起來的，當(dāng)時數(shù)量還不大，但其市場化特征比較明顯。在國家與企業(yè)的分配關(guān)系上，國有企業(yè)另搞一套，顯然不符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。這也是當(dāng)時社會各方面議論較多的問題。因而，處理國家與企業(yè)之間分配關(guān)系的改革，核心是處理好國家與國有企業(yè)之間的分配關(guān)系。

國有企業(yè)改革走市場化道路，和非國有經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一納稅，這在當(dāng)時還是有爭議的。當(dāng)然也有不少人支持我們。我記得時任中國人民銀行行長助理的吳曉靈（后來是副行長），在一起開會的時候，就贊成我們的意見，認(rèn)為應(yīng)該統(tǒng)一征稅，公平競爭。

改革國家與國有企業(yè)的分配關(guān)系，首先要客觀分析實(shí)際情況。與非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)所得稅率高達(dá)55％，稅后利潤必須上繳；由于社會保障制度尚未建立，還要承擔(dān)相當(dāng)大一部分社會職能，如職工養(yǎng)老、公費(fèi)醫(yī)療等。此外，企業(yè)還辦“社會”，如子弟校、幼兒園甚至政法機(jī)關(guān)。這些負(fù)擔(dān)如果降不下來，國有企業(yè)與非國有企業(yè)難以平等競爭，而承包制又面臨諸多矛盾，諸多不平衡。

為了合理處理國家與國有企業(yè)的分配關(guān)系，增強(qiáng)國有企業(yè)的活力，1993年在財稅改革的同時采取了六項(xiàng)措施：一是停征能源交通基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金；二是普遍提高折舊率，并允許企業(yè)加速折舊；三是企業(yè)的技術(shù)開發(fā)費(fèi)按實(shí)際發(fā)生額，進(jìn)入成本費(fèi)用，用于技術(shù)開發(fā)研究的設(shè)備購置，5萬元（當(dāng)時價）以下的直接進(jìn)成本，5萬元以上的分年攤銷進(jìn)成本；四是企業(yè)固定資產(chǎn)投資貸款的利息可以列入成本；五是降低企業(yè)所得稅率；六是作為過渡措施，對1993年前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤不上繳的辦法，同時，微利企業(yè)繳納的所得稅也不退庫。

上述措施的最后一條，我們的最初意見是應(yīng)該交。方案出來后，我讓財改司副司長劉克崮先去征求國家經(jīng)貿(mào)委企業(yè)改革司司長蔣黔貴的意見，雙方意見達(dá)成了一致。第二天在朱镕基主持的改革方案討論會上，經(jīng)貿(mào)委領(lǐng)導(dǎo)王忠禹、陳清泰的表態(tài)是積極的，認(rèn)為財政部認(rèn)真考慮了他們的意見，方案總體不錯，建議對稅后交利問題適當(dāng)考慮，有些細(xì)節(jié)可再改進(jìn)，同意在全國實(shí)行。最后，朱镕基以改革大局為重，說服我接受企業(yè)稅后利潤暫時不上交財政。我當(dāng)時認(rèn)為，出資人（即老板）應(yīng)當(dāng)有回報。稅是公共收入，利潤才是出資人的紅利。朱镕基的理由是，當(dāng)時國有企業(yè)承擔(dān)了相當(dāng)大一部分社會服務(wù)職能，而我們的社會保障制度還未建立，稅后利潤留給企業(yè)可以適當(dāng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。他的理由是正確的，我接受了。

1994年的改革統(tǒng)一了國內(nèi)企業(yè)的所得稅稅率，沒有考慮涉外企業(yè)。企業(yè)所得稅稅率為什么定為33％，這是有原因的。當(dāng)時，財改司的同志經(jīng)過兩個月的奮戰(zhàn)，按照國有工業(yè)企業(yè)、國有大中型企業(yè)、全部國有企業(yè)和全部測算企業(yè)四個口徑，分別按35％、33％和30％三種稅率，測算了三套改革方案，對相應(yīng)的增減收情況進(jìn)行了精確計(jì)算。最后建議取33％的稅率方案，企業(yè)負(fù)擔(dān)與改革前比總體持平，略有下降。還能不能再降一點(diǎn)呢？姚依林曾經(jīng)問過這個問題。后來我們匯報，是可以低的，但是現(xiàn)在不能低，為什么呢？因?yàn)楫?dāng)時的外資企業(yè)所得稅率為30％，另外地方可以有10％（即3個百分點(diǎn)）的附加，合起來為33％。如果國內(nèi)企業(yè)再降，就不符合企業(yè)公平稅負(fù)這一市場經(jīng)濟(jì)的基本原則了。現(xiàn)在想來，正是當(dāng)時合理確定了企業(yè)所得稅稅率，才使得我們2007年推出的企業(yè)所得稅兩法合一的改革，具有了稅率上的法理基礎(chǔ)。

工商稅制改革

工商稅制改革內(nèi)容繁多，動作很大，是這三項(xiàng)改革中操作最復(fù)雜、工作量最大的一項(xiàng)。改革的指導(dǎo)思想非常明確，就是要統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制、合理分權(quán)，理順分配關(guān)系，保障財政收入，建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的稅制體系。

流轉(zhuǎn)稅是工商稅制改革的關(guān)鍵，因?yàn)樗鞘杖氲拇箢^。改革后的流轉(zhuǎn)稅由增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅組成。流轉(zhuǎn)稅改革中，增值稅改革是核心。改革后實(shí)行統(tǒng)一的生產(chǎn)型增值稅，取消舊的多環(huán)節(jié)重復(fù)征收的產(chǎn)品稅。

這次改革選擇生產(chǎn)型增值稅，主要有兩方面考慮：一是不能影響財政收入，尤其是中央財政收入。為了達(dá)到這一目標(biāo)，采用生產(chǎn)型增值稅比較現(xiàn)實(shí)，盡管它與規(guī)范的消費(fèi)型增值稅相比，還欠科學(xué)，但畢竟比傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)稅前進(jìn)了一大步。二是1993年前后，中國經(jīng)濟(jì)處于投資失控、膨脹狀態(tài)，而消費(fèi)型增值稅恰恰對投資具有一定的刺激效應(yīng)，與當(dāng)時實(shí)行的緊縮政策不一致。

如何確定增值稅稅率，當(dāng)時有不同意見。我們建議稅率定為18％，理由是：第一，當(dāng)時普遍實(shí)行增值稅的歐洲各國，增值稅稅率一般從21％到25％不等，如果我國按18％定稅率，稅負(fù)還是偏低的。第二，18％的稅率是按照改革后不增加企業(yè)稅負(fù)的原則，我們的幾個同志在黑龍江省政府駐京辦事處（他們戲稱為“黑辦”）連續(xù)加班干了半個多月測算出來的。但是稅總和經(jīng)貿(mào)委的意見是定在16％。由于意見不統(tǒng)一，朱镕基讓我牽頭協(xié)商。過后一兩天，在財政部我的辦公室里，進(jìn)行了三方會商。開始，三方表態(tài)都與上次一樣。我的對策是，干脆復(fù)雜問題簡單化，雙方都讓一個點(diǎn)，定為17％。最后，上報國務(wù)院得到批準(zhǔn)。記得時任上海市財政局局長的周有道曾經(jīng)打電話給我，說市領(lǐng)導(dǎo)讓他們專門找了一些企業(yè)進(jìn)行模擬運(yùn)算，結(jié)果表明，如果按17％定稅率，企業(yè)稅負(fù)比改革前下降，表示贊同17％的增值稅稅率。

晝夜兼程、“游說”各方

財稅三大改革內(nèi)容多、動作大，涉及各方面利益。因此朱镕基在北戴河會上就提出要到各地宣傳解釋。中央政治局常委會9月3日通過財稅改革方案后，信息傳播很快，一些地方反映強(qiáng)烈，主要是針對分稅制方案，認(rèn)為這個方案比較“緊”，并有一定的抵觸情緒。廣東省委給中央寫報告，要求廣東單獨(dú)實(shí)行包干。除了廣東之外，還有的省長私下說，以后我們要到朱镕基那里領(lǐng)工資。朱镕基果斷決定，立即帶領(lǐng)中央各有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志赴地方，與地方黨政要員對話，聽取意見，改進(jìn)完善。

從1993年9月9日到11月21日的74天時間，朱镕基親自帶隊(duì)，帶領(lǐng)60多人的大隊(duì)人馬，其中主要是財稅系統(tǒng)的同志，先后分10站走了17個省、市、自治區(qū)（包括計(jì)劃單列市），由遠(yuǎn)及近，第一站是海南，接著是廣東，最后一站是河北。我陪同走了海南、廣東兩站。

為什么先到海南、廣東？因?yàn)楹Ｄ鲜侵袊畲蟮奶貐^(qū)，而廣東實(shí)行“特殊政策、靈活措施”，而且當(dāng)時在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最快的，如果不能得到這兩個省的支持，稅制改革在全國就推不開。

海南一站，總的來說，還是比較輕松，氣氛和諧。改革對海南的特殊政策沒有影響，海南的利益也基本上沒有受到影響。如果按照增值稅年均增長30% 計(jì)算，受影響的只有3—5 億元。阮崇武當(dāng)時是海南省委書記、省長一肩挑，我們把情況詳細(xì)介紹以后，他同意實(shí)行分稅制。

最關(guān)鍵的一站是廣東。廣東的財政包干體制運(yùn)行力度一直較大，對地方經(jīng)濟(jì)作用也大，頭兩天他們明確要求繼續(xù)實(shí)行包干制。他們心情沉重地問朱镕基，廣東的特殊政策還要不要實(shí)行？如果包干制取消，我們還要不要在20年內(nèi)趕上亞洲“四小龍”？他們認(rèn)為，如果按財政會議上所提出的辦法，廣東就什么大事也不能干了。

這樣一來事情就難辦了，我們開始分層次協(xié)商說服，朱镕基同中央政治局委員、省委書記謝非談，我同省長朱森林和主管財政工作的副省長盧瑞華談，財政部司長和省財政廳廳長一起做測算賬，國家稅務(wù)局的同志和地方稅務(wù)局的同志談。我們反復(fù)解釋，實(shí)行分稅制之后，中央是多拿了一些，但蛋糕做大了，地方的財力也會有更大的增長，不會因此影響廣東追趕“四小龍”。這期間有博弈，也有碰撞。但廣東省委、省政府最終是顧全大局的，同意實(shí)行分稅制。同時他們提出了幾個要求，最主要的是兩條：一是基數(shù)問題，方案是以1992年為基數(shù)，廣東省提出要用1993年為基數(shù)；二是希望原有對企業(yè)的減免稅政策保留幾年。

后一個要求，朱镕基和我很快達(dá)成了一致，表示同意，但是有兩個限制條件：一是過渡期三年，不能無限期；二是減免稅政策以省級文件為準(zhǔn)，市、縣的文件不認(rèn)賬。廣東方面表示滿意。后來，除了個別地方開了口子，全國各地都照此辦理。

爭議最大的是基數(shù)的基年問題，我不同意以1993年為基數(shù)，主要原因是財政從未以也不能以未發(fā)生的數(shù)字為基數(shù)，擔(dān)心地方在數(shù)字上弄虛作假，會產(chǎn)生極大的不規(guī)范行為。但是，為了最大限度地爭取地方對改革的支持，朱镕基同意了廣東省的要求。回到北京以后，據(jù)此又向中央專門作了報告，中央予以批準(zhǔn)。

事后，朱镕基在評價廣東時說：總體上講，廣東的同志最后顧全大局，犧牲自己部分利益，也是為了要發(fā)展中國經(jīng)濟(jì)，完成黨中央交給的任務(wù)。

在整個過程中，出乎大家意料的是中西部地區(qū)的一些省份一度反應(yīng)消極，主要是這些省份對方案沒有完全搞明白。他們提出，既然轉(zhuǎn)移支付，錢早晚都要返回來，增值稅能不能不按75∶25分成，能否100％留地方？消費(fèi)稅中央能不能不拿走？朱镕基在新疆說，分稅制改革對貧困地區(qū)是有利的，你們應(yīng)該舉雙手贊成。但是你們也不能太焦急，不可能一下子就得益很多。稅制改革，全國必須統(tǒng)一，沒有哪個地區(qū)可以搞特殊，你們提出的要求一概不能接受。

中西部地區(qū)還有一個煙酒消費(fèi)稅的問題，主要是貴州、云南。它們財政長期靠煙酒支撐，是名副其實(shí)的煙酒財政。當(dāng)時已經(jīng)決定對煙酒征收消費(fèi)稅，按照分稅制的設(shè)計(jì)，消費(fèi)稅增量100%歸中央。顯而易見，這些地區(qū)是“吃虧”的。1993年9 月，江澤民召開片會，也叫六省座談會，貴州省代表就站出來反對分稅制，談了分稅制對貴州的影響。中央后來在其他方面給了這些省份一些照顧。貴州省省長王朝文后來任全國人大民族委員會主任委員，一次人大開會的時候，我問他通過轉(zhuǎn)移支付給貴州增加了不少財力，現(xiàn)在貴州對分稅制怎么看？他說：滿意而不滿足。我說，有這句話就行了。

事后，朱镕基曾經(jīng)半開玩笑地說過，自己那段日子是東奔西走，南征北戰(zhàn)，苦口婆心。有時忍氣吞聲，有時軟硬兼施。在這兩個月里，中央原定的分稅制方案在地方政府的強(qiáng)烈要求下不得不做出一系列調(diào)整、妥協(xié)與讓步。但實(shí)行全國統(tǒng)一分稅制改革的大原則，始終沒有動搖。

改革元年，如履薄冰

從1993年末國務(wù)院正式?jīng)Q定進(jìn)行財稅體制改革，到1994年初實(shí)施改革那一段時間，我的心情用一個詞形容最貼切——如履薄冰。改革的決定是中央作出的，但方案是財政、稅務(wù)部門提出的，具體組織實(shí)施也是財稅部門的事。賬要由財政部門算，各種稅要靠基層稅務(wù)人員收。我是第一責(zé)任人，責(zé)無旁貸。

大家可能還記得，1994年的宏觀環(huán)境并不寬松，信貸過猛、投資失控、通貨膨脹。我們面臨出現(xiàn)三種不利局面的可能：第一是通貨膨脹持續(xù)發(fā)展，有可能有人指責(zé)是財稅改革推動了通貨膨脹；第二，稅負(fù)不合理影響企業(yè)經(jīng)營，造成生產(chǎn)下滑；第三，征收人員和納稅人尚未熟練掌握新稅制，一旦稅款收不上來，財政支出就會成問題。

記得在一次財政部黨組會上，我講了這三個擔(dān)憂，并說如果出現(xiàn)其中一個，我這個部長就準(zhǔn)備“犧牲”，不能把責(zé)任推給中央。當(dāng)時金人慶作出響應(yīng)，說：“你如果光榮‘犧牲’，我們前赴后繼。分稅制改革還是要繼續(xù)下去。”我當(dāng)時心里很感動。改革不能停，不管多難也要堅(jiān)持下去。

為防止出現(xiàn)萬一，我向朱镕基匯報了我的擔(dān)心，并請他特批中央財政向中央銀行臨時借款120億元，以備不時之需。朱镕基非常理解，特批借款，期限3個月。那年春節(jié)是2月，節(jié)前我正在北京市看望基層財稅干部。一天晚上11時，我剛要結(jié)束走訪，國家稅務(wù)總局值班室給我打來電話說，1月稅收快報出來了，比上年同期增長61％。當(dāng)時的心情我不描述大家也能猜得到。我第二天向朱镕基匯報，并很快還了120億元借款。

財稅體制改革實(shí)施前后，我非常注意調(diào)查研究，以了解實(shí)際情況，不斷完善改革方案。但由于身兼兩職，加之中央、國務(wù)院召開的各種會議不斷，財稅部門的負(fù)責(zé)同志又要逢會必到，因此我很難抽身遠(yuǎn)出調(diào)研。焦慮的心情至今難以忘懷。在這種情況下，我采取了“短、平、快”的調(diào)研方式，經(jīng)常帶兩三名同志，利用周末到北京所屬各縣（有的現(xiàn)改稱區(qū)）及河北的保定和涿州、天津的武清等地轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)。往往是早上不到七點(diǎn)就出去，很晚才回來。

新稅制無論對征管人員和納稅人來說，都是全新的內(nèi)容。我們的培訓(xùn)工作力度很大，連金鑫都親自在電視臺講課。但我還是心中沒底，因而這成為我調(diào)研的一個重點(diǎn)。在天津市武清縣一家企業(yè)，一位年輕的會計(jì)人員把臺賬拿出來，能夠逐筆說明銷項(xiàng)稅和進(jìn)項(xiàng)稅的抵扣情況，稅收政策把握得很清楚，我心里踏實(shí)了許多。令人感動的是，許多省的主要負(fù)責(zé)同志在百忙之中，主動學(xué)習(xí)和研究新的財稅體制。比如，安徽省委書記盧榮景、副省長汪洋來京，我借機(jī)向他們了解省里新財稅體制的執(zhí)行情況，在交談中我驚奇地發(fā)現(xiàn)，他們對新稅制和分稅制的內(nèi)容弄得比有些財稅人員還明白，講起來頭頭是道。但是喜中也有憂，比如我到北京郊區(qū)基層稅務(wù)所調(diào)研時，征管員的回答就不盡人意。總的來說，盡管財稅改革草案進(jìn)行了多次調(diào)整，但絕大部分同志都基本掌握了新財稅體制的基本內(nèi)容，這說明我們的準(zhǔn)備工作是扎實(shí)有效的。

但是，事情并未就此結(jié)束。此后三四個月，雖然全國財政收入每月同比都是增長的，但增幅逐月回落。聯(lián)想到1993年的最后四個月超常增長（地方財政收入后四個月分別比上年同期增長60％、90％、110％、150％），如果這樣下去，下半年收入必然增長緩慢，甚至可能出現(xiàn)負(fù)增長。結(jié)果中央不僅集中不了收入，可能還要賠上對地方的稅收返還基數(shù)。簡單的處理辦法是，組織核查組核實(shí)基數(shù)，或者削減1／3的基數(shù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。但是，大檢查組從年初到4月底陸續(xù)回來，都未能發(fā)現(xiàn)有虛增收入、提高基數(shù)的情況。為什么查不出來？為了抬高基數(shù)，地方有許多高招，而檢查的手段又十分原始。朱镕基半開玩笑說，這種事情省市長做不出來，只有財政廳長才會出這種餿主意。這讓我們感到很擔(dān)憂。

1994年5月末，我邀請了12個省、自治區(qū)、直轄市的財政廳、局長座談，專門研究應(yīng)對可能減收的方案。當(dāng)時共有三種選擇：一是稅收增長與各地GDP增長率掛鉤；二是調(diào)減1993年基數(shù)，從上年增加的絕對額中，拿出一部分按照各省的基數(shù)增長率進(jìn)行相應(yīng)的抵扣；三是向前看，承認(rèn)上報的1993年基數(shù)，但下達(dá)收入增長目標(biāo)，通過收入增長來解決潛在赤字問題。座談中，時任浙江省財政廳廳長的翁禮華提出，應(yīng)當(dāng)采取同心同德向前看的辦法，通過確定各省“兩稅”增收目標(biāo)來解決問題，得到了與會人員的一致贊同。至于如何下達(dá)中央“兩稅”增長指標(biāo)問題，有兩種不同的意見：一種是與各省GDP增長比例掛鉤；另一種是與各省1993年“兩稅”增長幅度掛鉤。對第一種意見，大家認(rèn)為，如一掛鉤，為了追求財政利益，GDP的絕對額將會出現(xiàn)“縮水”問題，其副作用太大。而認(rèn)為第二種意見較為合理，1993年得益多的省市增幅相對高一點(diǎn)，應(yīng)該多承擔(dān)把財政收入蛋糕做大的任務(wù)，對中央多貢獻(xiàn)一點(diǎn)。

第二項(xiàng)重大調(diào)整是關(guān)于與各地增長率掛鉤的問題。1994年開始實(shí)施的方案是，按照全國“兩稅”收入增長幅度，在全國范圍內(nèi)按統(tǒng)一的系數(shù)返還給各省（區(qū)、市）。當(dāng)時有均貧富的因素。后來地方同志在座談中提出“兩稅”返還系數(shù)與本省（區(qū)、市）增長率掛鉤計(jì)算，認(rèn)為這樣調(diào)整，既調(diào)動了發(fā)達(dá)省的積極性，也使中央增加了財政收入，保證了向欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。我們認(rèn)為這個意見有一定的道理，并做了調(diào)整。

我將座談情況向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)作了匯報，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)原則同意了大家的意見。1994年8月召開全國財政工作會議，朱镕基到會做了一個非常鼓舞人心的講話，號召大家同心同德，上下一致，完成改革目標(biāo)，并在會上宣布了國務(wù)院關(guān)于兩項(xiàng)重大調(diào)整的決定。經(jīng)過會議不斷深入的討論，具體形成了三條意見：一是全國以1993年當(dāng)年“兩稅”增幅的1／3，即16％作為1994年增長目標(biāo)，各省以本省上年增幅的1／3為目標(biāo)。二是完不成“兩稅”增收任務(wù)的省市以地方收入賠補(bǔ)，完不成上年基數(shù)的要扣減返還基數(shù)。三是凡完成“兩稅”增長目標(biāo)的地區(qū)，中央按當(dāng)年本地區(qū)“兩稅”增長率的1︰0.3返還；凡“兩稅”收入超過增長目標(biāo)的地區(qū)，其超過部分給予一次性獎勵，返還系數(shù)由1︰0.3提高為1︰0.6。

由于及時調(diào)整政策，從9月起，全國財政收入增幅按目標(biāo)提高了，全年實(shí)現(xiàn)增長18％多。李鵬總理在一次會上講：“政策的威力真不小！”

值得一提的是，在組織實(shí)施財稅改革過程中，財政部、國家稅務(wù)總局及時根據(jù)實(shí)際情況對原方案進(jìn)行了微調(diào)和完善，僅僅1994年第一季度就發(fā)出了80多個文件。我當(dāng)時不禁感嘆，“智者千慮，必有一失”啊！有些比較大的政策性調(diào)整，我至今記憶猶新。比如，小水電企業(yè)反映稅制改革后增值稅負(fù)擔(dān)增加較多，希望予以解決。我們一研究，就發(fā)現(xiàn)小水電企業(yè)和其他企業(yè)相比，它們幾乎沒有進(jìn)項(xiàng)稅可扣，稅制改革前對小水電企業(yè)征收的是5％的產(chǎn)品稅，新稅制按17％征收增值稅，稅負(fù)的確增加較多。根據(jù)實(shí)際情況，我們進(jìn)行了調(diào)整。

此外，改革方案中曾提出取消對農(nóng)民征收農(nóng)林特產(chǎn)稅。但許多地方表示實(shí)施起來有困難。記得朱镕基曾告訴我，至少有四個省的省委書記給他打電話反映，如果馬上取消農(nóng)林特產(chǎn)稅，地方財政特別是農(nóng)業(yè)縣的財政將出現(xiàn)較大困難。經(jīng)過反復(fù)權(quán)衡和綜合分析，最終還是采取了兩頭兼顧的辦法：一方面，充分考慮部分地區(qū)尤其是農(nóng)業(yè)縣市70%—80％的財政收入來自農(nóng)業(yè)稅的實(shí)際情況，否決了取消農(nóng)林特產(chǎn)稅的方案；另一方面，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，將原產(chǎn)品稅中農(nóng)林牧水產(chǎn)品稅與原農(nóng)林特產(chǎn)稅合并，統(tǒng)一征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。另外，還規(guī)定農(nóng)業(yè)產(chǎn)品增值稅稅率由17％降為3％。

改革的第一年在曲曲折折中度過了。這兩項(xiàng)重大調(diào)整，保證了當(dāng)年改革的成功，也帶來了后來每年1000多億到2000多億元，乃至每年幾千億元稅收的增收。

點(diǎn)滴感悟

2003年，我參加了黨的十六屆三中全會文件起草工作。文件起草組組建不久，有一次，溫家寶總理到會上部署工作。他談到，中央政治局常委認(rèn)為，10年實(shí)踐證明，財稅改革是成功的。10年時間，作出這樣的判斷，是很不容易的。

當(dāng)然，由于種種原因，財稅體制還存在這樣那樣的問題，如地方稅收體系尚未建立，資源稅等還需要進(jìn)一步改革，政府間事權(quán)劃分與財力配置還不配套，省以下財政管理體制還不夠完善，部分地區(qū)縣級財政仍然有困難，等等。這些都有待在未來的改革中繼續(xù)完善。

退休以后，好多人見到我，都說你這一屆財政部真干了一些事！我總是講，不是哪個個人的功勞，成功得益于黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高瞻遠(yuǎn)矚、英明決策，凝聚了財稅部門全體職工、眾多專家學(xué)者的智慧心血，體現(xiàn)了地方政府和社會各界的理解支持。作為我們來講，就是起了一個組織實(shí)施的作用。

回首1994年的財稅改革，我有兩點(diǎn)感悟：

一是要把組織實(shí)施過程放在重要位置。有關(guān)部門要把中央改革方略層層分解為實(shí)施策略和步驟，并艱苦細(xì)致地去落實(shí)。否則，不管改革方案制訂得多么好，也會變成一紙空文。有些改革沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，很多時候不是方案本身有問題，而是組織工作沒有到位造成的。特別是要注意及時有效地解決利益攸關(guān)方的問題。

二是我國地域遼闊，各地條件差異很大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡，各個行業(yè)千差萬別，需要制訂一套統(tǒng)一的、科學(xué)的改革方案，但必須在實(shí)踐中不斷完善方案，并且要在不影響總原則的前提下，處理好整體與部分、普遍與特殊的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)方案與實(shí)際的有機(jī)結(jié)合。必要時，要采取過渡性措施，確保改革方案具有較強(qiáng)的可行性和可操作性。

（責(zé)任編輯汪文慶 劉一丁）