行政復(fù)議改革北京探路

《行政復(fù)議法》頒布10年后，行政復(fù)議制度的實(shí)施已面臨十分嚴(yán)峻的局面，處于停滯還是發(fā)展的艱難選擇關(guān)頭。

33.59%——也就是三分之一多一點(diǎn)。

這是近年來全國各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)的綜合糾錯(cuò)率。

另一組數(shù)據(jù)是，我國通過行政復(fù)議化解的行政爭議每年約8萬件左右，近3年每年平均增長10%。國務(wù)院2008年共收到各類行政復(fù)議申請866件，幾乎比2006年的數(shù)量增長一倍。

在這兩組數(shù)字背后，是已經(jīng)實(shí)行了10年的《行政復(fù)議法》。“行政復(fù)議方面的一些創(chuàng)新贏得了老百姓的認(rèn)可，但苦于沒有現(xiàn)行法律依據(jù)。1999年4月出臺的行政復(fù)議法太滯后了，這使我們很著急。”黑龍江省一位行政復(fù)議人員曾這樣說。

正是在這樣的背景下，國務(wù)院法制辦主任曹康泰的一句“要適時(shí)修改行政復(fù)議法”，興奮了所有人的神經(jīng)。

那么，已實(shí)施10年的行政復(fù)議法存在哪些問題?以北京市行政復(fù)議委員會為代表的地方政府創(chuàng)新實(shí)踐，為行政復(fù)議法的修改提供了什么樣的借鑒?

“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”

行政復(fù)議作為行政救濟(jì)制度的重要組成部分，與行政訴訟、信訪制度一樣，都是維權(quán)的有效途徑。相對于行政訴訟而言，行政復(fù)議具有方便、快捷、不收費(fèi)等優(yōu)點(diǎn);相對于信訪而言，行政復(fù)議具有法律程序保障，但現(xiàn)實(shí)中的行政救濟(jì)格局卻是，行政復(fù)議沒有引起尋求救濟(jì)者的青睞。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，70%的行政糾紛，未經(jīng)行政復(fù)議直接進(jìn)入行政訴訟程序。而有的國家，復(fù)議與訴訟兩者之比近10∶1，甚至24∶1。同時(shí)，行政相對人通過信訪申訴的案件數(shù)量也不斷呈上升趨勢，而其中有相當(dāng)比例的信訪案件本來屬于行政復(fù)議范圍，依法應(yīng)當(dāng)并且可以通過行政復(fù)議解決。

可見，行政復(fù)議案件少，并不是行政爭議發(fā)生的少，而是大量的行政糾紛沒有提起行政復(fù)議申請，更多的涌向了信訪，造成了更多的人“信‘訪’不信‘法’”。同時(shí)，也有部分直接起訴到了人民法院。許多行政相對人在行政復(fù)議與行政訴訟之間，之所以最終會選擇行政復(fù)議，也是由于行政復(fù)議是免費(fèi)的，能夠節(jié)約權(quán)利救濟(jì)成本，而不是對行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的一種信任。

由此可見，我國《行政復(fù)議法》實(shí)施10年后，行政復(fù)議制度的實(shí)施已面臨十分嚴(yán)峻的局面，處于停滯還是發(fā)展的艱難選擇關(guān)頭。

那么，問題的癥結(jié)何在?

行政復(fù)議陷入困局的根源在于對行政復(fù)議公正性的懷疑，總認(rèn)為行政機(jī)關(guān)自我審查，總有“官官相護(hù)”的嫌疑。行政復(fù)議制度作為上級監(jiān)督下級的自我糾錯(cuò)機(jī)制，其制度本身的缺陷使人們有理由懷疑復(fù)議的公正性，因?yàn)樗吘惯`反了“任何人不能作為自己案件的法官”的自然公正原則。與人民法院的行政訴訟相比，法院獨(dú)立設(shè)置并依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)的干涉。

另一方面，目前階段更缺少專職的復(fù)議工作人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)1.8萬多個(gè)，但地方三級政府的專職行政復(fù)議人員僅有1532人;區(qū)縣級政府專職行政復(fù)議人員平均只有0.2人，卻要辦理案件總量的50%，行政復(fù)議力量嚴(yán)重不足。

困局突破:行政復(fù)議的“北京模式”

如何突破行政復(fù)議的困局，北京市在全國率先創(chuàng)出了一條新路，這就是走專職和兼職相結(jié)合的行政復(fù)議委員會道路。

2007年11月14日，北京市成立了行政復(fù)議委員會，作為北京市政府負(fù)責(zé)審議行政復(fù)議案件、指導(dǎo)行政復(fù)議制度建設(shè)的審議機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議委員會由主任委員、常務(wù)副主任委員、副主任委員、常任委員和非常任委員組成。第一屆行政復(fù)議委員會由28名委員組成，遴選任命了北京部分高校、研究機(jī)構(gòu)和國家部委的18名知名專家學(xué)者為非常任委員。

作為市政府處理行政復(fù)議案件的審議機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議委員會通過召開行政復(fù)議案件審理會和全體會來開展工作，對重大疑難行政復(fù)議案件進(jìn)行會審、會商，并最終將審理結(jié)果上報(bào)市政府。行政復(fù)議案件審理會由9名委員組成，主要負(fù)責(zé)審議市政府行政復(fù)議案件。

行政復(fù)議委員會的最大亮點(diǎn)在于具有相對獨(dú)立性，是一個(gè)隸屬于市政府的專業(yè)組織，凌駕于各部門之上。在這個(gè)復(fù)議委員會里，從社會聘請的專家學(xué)者占了大多數(shù)，筆者屬于其中之一，委員都比較超脫，站在第三方立場發(fā)表意見。因?yàn)榘讣徖頃蟹枪俜降娜藬?shù)多，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，專家學(xué)者的意見成為主流觀點(diǎn)，當(dāng)事人都感到比較公正。正如國務(wù)院法制辦復(fù)議司呂錫偉司長所說:“為什么還要強(qiáng)調(diào)社會專家參與呢?就是要強(qiáng)調(diào)社會公信力，讓老百姓知道不是行政機(jī)關(guān)關(guān)起門來解決爭議。”輿論普遍認(rèn)為，吸收社會專業(yè)資源實(shí)行專家審議、科學(xué)斷案，有利于進(jìn)一步消除人們對行政復(fù)議“官官相護(hù)”的疑慮，增進(jìn)申請人對案件裁判結(jié)果的認(rèn)同。

“北京模式”得到了國務(wù)院法制辦的肯定，2008年9月，國務(wù)院法制辦發(fā)出通知，明確在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個(gè)省市，開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作。

深度探索:行政復(fù)議期待突破法律障礙

誰料想，制度創(chuàng)新卻遭遇法律障礙。

根據(jù)《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)，專職復(fù)議人員也是政府機(jī)關(guān)工作人員，聘請社會上的專家學(xué)者擔(dān)任非常任復(fù)議委員，組成行政復(fù)議委員會是一種制度創(chuàng)新，但也是對《行政復(fù)議法》的突破。行政復(fù)議委員會的運(yùn)作，從嚴(yán)格意義上講，是缺少法律依據(jù)的。

制度創(chuàng)新需要法律跟進(jìn)，在最近召開的全國行政復(fù)議工作經(jīng)驗(yàn)交流會上，國務(wù)院法制辦主任曹康泰明確表示，要適時(shí)修改《行政復(fù)議法》，今后將通過設(shè)立行政復(fù)議委員會等方式，吸收專家學(xué)者等專業(yè)人士和外部力量參與審理案件，提高社會公信力。

如果修改《行政復(fù)議法》，需要從體制和機(jī)制上進(jìn)行改革，主要是相對集中行政復(fù)議權(quán)，實(shí)行書面審理與調(diào)查、聽證會相結(jié)合的審理方式，確保審議機(jī)構(gòu)的中立性，理順復(fù)議委員會和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的關(guān)系等5個(gè)方面。

北京市行政復(fù)議委員會成立以來，在這5個(gè)方面進(jìn)行了卓有成效的探索。北京市復(fù)議委員會由一名副市長擔(dān)任主任委員，法制辦主任擔(dān)任常務(wù)副主任委員，這樣復(fù)議委員會的復(fù)議決定可以直接以市政府的名義簽發(fā)。自復(fù)議委員會成立以來，案審會的復(fù)議意見，全部得到了市政府的尊重。

行政復(fù)議委員會是具體的案件審議機(jī)構(gòu)，還是應(yīng)當(dāng)主要以解決行政復(fù)議中的疑難問題為主?現(xiàn)在的做法一是審查疑難雜癥，二是研究普遍性的問題，我認(rèn)為這一功能定位比較正確。正常的行政復(fù)議制度下，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)承擔(dān)著解決行政糾紛的主渠道作用，成為向法院起訴的前置程序，信訪案件中的很大一部分以后也可以通過復(fù)議解決。

復(fù)議案件增加后，一般的案件可以由政府法制工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)，行政復(fù)議委員會只審議重大復(fù)雜的案件，主要工作是類似于法院的審判委員會，解決行政復(fù)議中帶有普遍性的問題，指導(dǎo)行政復(fù)議工作。為此，國家行政復(fù)議委員會與地方行政復(fù)議委員會要適當(dāng)分工。地方行政復(fù)議委員會，負(fù)責(zé)解釋本級地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件的適用問題，也可以通過編輯《行政復(fù)議案例匯編》，介紹案件基本情況、爭議焦點(diǎn)和分析意見，指導(dǎo)各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)，供行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)參考。

(作者為北京行政學(xué)院教授)