７１０位鄉鎮黨委書記的心聲

面對各種困難和矛盾，轉變鄉鎮政府職能是本輪農村綜合體制改革的重要任務和基層政府改革的重要目標。

經過2006年基層領導班子換屆，四川省90%以上的鄉鎮(街道)黨(工)委書記作了調整，基本上形成了以30歲至45歲為主(占80%)、大專以上文化程度、適應基層工作要求、有較高素質的農村基層領導干部隊伍。為全面了解新形勢下鄉鎮工作的狀況，以及他們的所思所想，我們利用2年多時間，選擇10相對欠發達的市州，共計發放1000分調查問卷，回收有效問卷總共710份。

家住哪里?

為了解新任主要領導干部的居住地情況，我們設計了“目前你的家庭定居何處”這一問題。統計結果顯示，有62.25%的干部家在縣城，13.94%的干部定居在市區，有10.28%的干部家在原工作的鄉鎮， 只有13.52%的干部定居在目前工作所在鄉鎮。這意味著有86.46%干部的家不在本鄉鎮，有73.19%的干部家不在鄉村而在城市。這是干部年青化、知識化，加大輪崗和交流的必然結果，也是他們在城市化浪潮中的必然選擇。由于農村交通條件改善，他們中不少人是每天早出晚歸，從城市的家中到鄉鎮上班，遠的則每個周末回家，出現越來越普遍的“走讀現象”。

早在2001年，據四川省有關部門調查，全省近5000個鄉鎮中的“走讀”干部，曾一度占鄉鎮干部總數近30%，有的鄉鎮走讀干部占到其干部總數的60%以上。其中鄉鎮“一把手”中有40%走讀。全省近3萬鄉鎮走讀干部中，家居縣城及縣城以上城市的占45.6%左右，家居外鄉鎮的占55%上下。多年來這一現象不僅沒有扭轉，反而有進一步擴大的勢頭。“三分之一下鄉，三分之一縣(市)上”，在鄉鎮辦公的時間最多只有三分之一。

怎樣看待“走讀”現象，怎樣才能讓“走讀干部”不走?看來這并不是一個簡單的覺悟問題或紀律問題，而是近年來基層干部體制改革所帶來的鄉村管理體制和工作方式的新變化，同時也是農村基層政府下一步改革不得不考慮的重要因素。

在忙什么?

新農村建設的任務和中央惠農政策的落實，要求基層政府轉變職能和工作重心，那么，目前他們主要在忙哪些事呢?我們設計了“目前你所在鄉鎮的工作重點是什么”這一問題。統計結果顯示:第一，產業結構調整(63.52%);第二，農田基礎設施(42.96%);第三，計劃生育(29.72%);第四，鄉風文明建設(29.15%);第五，處理上訪事件(26.76%);第六，招商引資(20.42%);第七，生態環境建設(17.61%);第八，小城鎮建設(16.76%);第九，組織協會(10.85%);第十，生態旅游發展(8.87%);第十一，殯葬改革(4.08%)。

此外，有不少干部在補充一項中填寫了他們目前所忙的工作。歸納起來有以下幾點:

第一，新農村建設中的重點工程建設，如水電等大型建設項目、高速公路建設、與之相關的移民搬遷和安置工作，征地拆遷工作等。第二，鄉村組織建設和服務工作。如村委會換屆工作、落實各種惠民政策和對農民的宣傳教育工作。第三，社會穩定和安全工作。如社會治安綜合治理、企業安全生產等。第四，有的鄉鎮十分重視抓財政收入，也有的鄉鎮干部忙于抓非稅收入。第五，有的干部忙于協調站所關系，尋求各項工作的支持，也有一些鄉鎮忙于完成年度考核目標和任務迎檢。

從上可見，一是鄉鎮政府正在開始向服務型和法治型方向轉變:新農村建設中的重點工程、農田水利基礎設施投入、生態環境建設等上級政府的事權，離不開鄉鎮干部協助貫徹落實;處理上訪事件、計劃生育工作、構建和諧鄉村的精神文明建設和社會穩定工作也是目前鄉鎮工作的重中之重。二是農村的產業結構調整和招商引資等經濟工作占鄉鎮工作的首位;也有一些鄉鎮干部忙于抓非稅收入，保政府運轉，協調上下左右的關系和應付上級政府的檢查和各種考核。三是農業稅取消后，鄉鎮政府減少了“催糧催款”這一全國鄉鎮政府“統一”和“剛性”的任務，而各鄉鎮政府職能的轉變和公共產品的提供，具有一定的彈性、差異性和不平衡性，總體來看，目前鄉鎮的工作任務并沒有因農業稅取消而減少，而是更加繁重。四是鄉鎮干部的行為是否合理，鄉鎮政府的職能能否轉變，很大程度上取決于上級政府的“指揮棒”，省、市、縣政府轉變工作方式和管理方式應成為進一步改革的重點。

在憂什么?

為了解他們在工作中的憂慮和困惑，我們設計了“你認為當前農村基層工作的主要困難是什么”一問。匯總情況看，排在第一位的是鄉鎮財政困難(72.82%);第二，社會不穩定因素(41.13%);第三，農民的覺悟(35.49%);第四，公益性事業興辦難(31.13%);第五，村干部素質參差不齊(23.94%);第六，土地矛盾(11.41%)。

此外，有不少干部補充了他們在日常工作中面臨的困難和矛盾，可以歸納為下面五個方面。

一是對農業生產和農村經濟的憂患。鄉鎮經濟落后、不發達;基礎設施投入嚴重不足，制約農業發展;勞動力缺乏，有的地方絕大多數勞動力外出務工，生產推動難，產業發展難，“一事一議”公益事業興辦難。放棄土地耕種農民越來越多，但又不愿把土地交回集體，造成土地撂荒，不知怎么辦。遺留問題太多，特別是負債太大，農業稅尾欠矛盾突出。

二是社會公平正義和良好鄉村秩序的缺失。群眾法律意識淡薄，亟需強化農民的法制教育和國家、集體意識教育。信訪維穩工作缺乏科學機制和手段，黨和政府的公信力下降。計劃生育難度大，無計劃超生現象突出。空巢老人、留守兒童教育與管理已成為嚴重的社會問題。農村貧富懸殊太大，貧困弱勢群體的社會保障日益突出。

三是村社集體組織和鄉村干部面臨的困難。村級集體經濟困難，村集體缺乏凝聚力和對村民的管理約束手段。國家對農村財政投入不夠，村干部待遇低，留不住年輕人。

四是政府的管理體制、方式和作風亟需改進。人權、財權、事權不對稱，責權利不匹配，束縛太多，積極性難調動，缺乏自主權，鄉鎮自我發展能力弱。上級指導過多過細，檢查督導太多，新農村示范點建設，征地拆遷、招商引資、達標升級活動過多。上級的政策下到基層缺乏具體可操作的配套文件，有的政策脫離基層實際，上級意圖和群眾意愿相結合難。鄉鎮管理越位現象突出，不該管、不能管的都讓管。鄉鎮政府職能弱化，鄉鎮機構職能不全，而屬地管理的原則又導致職能全能化，無所不包。

鄉鎮職能是什么

面對各種困難和矛盾，轉變鄉鎮政府職能是本輪農村綜合體制改革的重要任務和基層政府改革的重要目標。但是鄉鎮政府的職能究竟是什么?為了解鄉鎮主要領導對鄉鎮政府本職職能的認識，我們設計了“你認為鄉鎮政府的職能主要是什么”這一問題。匯總結果顯示，排在第一位的是維護社會穩定(84.51%);第二，發展經濟(83.80%);第三，提供公共產品和服務(51.40%);第四，執行上級任務(46.62%);第五，小城鎮建設和管理(30.42%)。

由上可見，在他們的心目中，農村社會的穩定是第一位的，最起碼與發展經濟是并列的。另一方面有一半的干部認為提供公共產品和服務也是鄉鎮政府的職能，但同時也有將近一半的干部認為鄉鎮政府的職能是執行上級安排的任務。因此，鄉鎮的公共產品由村社集體和縣及以上政府提供、鄉鎮政府具體落實，還是由鄉鎮政府直接提供，是需要進一步探討和加以明確的。

另外，有30%的干部認為小城鎮建設和管理應成為鄉鎮政府的重要職能。而且前面的第三個問題中也反映出有16%

的鄉鎮正在忙于小城市建設。

改革重點在哪兒

結合本輪農村基層政府改革的主要內容，我們設計了“你認為鄉鎮政府改革的重點是什么”這一問題。匯總結果表明，排在第一位的是轉變政府職能(68.17%);第二，整合“七站八所”(28.59%;)第三，減人減事(13.94%);第四，精簡內設機構(12.11%);第五，精簡人員編制(10.14%)。第六，其他建議(5.07%)。

從鄉鎮機構改革的情況看，四川省在試點鄉鎮推進的撤區(原區公所)并鎮，撤鄉并鎮，減少機構和人員編制，減少領導職數等作法，是符合基層實際的，同時也是積極穩妥的。干部們還對鄉鎮政府改革提出了如下建議。

首先，明確鄉鎮政府的責權利、人財物。一是規范鄉鎮的職能職責，加強鄉鎮公共服務職能，減少不該管，管不了，管不好的事，以便于形成科學具體的考核體系和依法行政。二是賦予鄉鎮一定用人、管人、管事的權力，定崗定責，調動干部積極性，改善人浮于事的松散狀態。三是真正建立一級政府，一級財政，建立健全事權與財權要對應、責任與權力要對應的機制，增加可支配財力，提高行政效能。

其次，加快鄉鎮機構和干部人事制度改革。應根據鄉鎮的大小設置黨政班子成員人數，精簡領導及工作人員。按編制配齊公務員，強化政府工作人員的責任心，剔除不合格人員;落實“能上能下，能進能出”的干部制度;建立干部培訓、縣鄉干部輪崗交流互動機制;建立切實高效的激勵機制。機構改革應從上到下，下面改了工作不對口，又得重新設置，回到精簡、臃腫、再精簡的老路上去。

再次，建議重點抓好的幾項工作。一是重點抓好鄉鎮人員農業技術等培訓。二是解決好鄉鎮辦公經費不足，化解鄉鎮債務，理順歷史遺留的人事、財務、債權關系。三是改進當前信訪穩定工作機制，切實扭轉鄉鎮壓力大，牽扯精力多問題。

鄉鎮政府走向哪里

縣鄉事權的調整和財稅體制上的“鄉財縣管”，使鄉鎮政府的性質及其前途命運成為了關注的焦點。我們提出了“你認為鄉鎮基層政權改革方向是什么”的這一問題。對于這一既關系鄉鎮政府前途同時也會涉及到自身利益的敏感問題，統計匯總的結果是:第一，轉變職能，強化鄉鎮政府(89.72%);第二，作為縣的派出機構(7.61%)，第三，取消鄉鎮政府(2.68%)。

可見，盡管困難重重，絕大多數鄉鎮干部還是認為鄉鎮政府是必不可少的，鄉鎮政府的工作是十分重要的，應轉變職能和強化鄉鎮政府。同時，也有10%的干部對鄉鎮政府的前景有了新的思考，主張弱化或者是取消鄉鎮政府——作為縣的派出機構。

為解決農業稅尾欠支“招”

農業稅尾欠是一個困擾鄉村工作，令縣鄉干部十分頭痛和反映最強烈的問題，也是農村社會公平缺失和不穩定的一個重要因素。我們設計了“你對農業稅尾欠解決之策”這一問題。從選項的匯總結果來看:第一，追繳欠款(48.03%);第二，給依法繳納稅款的農民獎勵(22.82%);第三，維持現狀(16.62%);第四，有70人(10%)在其他建議項中發表了對此問題的建議和看法，補充他們選擇某一方式的理由，可見他們對這一問題具有很高的關注度。

一是主張維護現狀及其理由。不核銷，也不組織追繳，農戶自愿繳納的就收。如果追繳，在征收農業稅時，很多地方沒有正規的程序和手續，村干部收稅時沒有票據、沒有收款條，如果依法追收，沒有真憑實據，會產生很多矛盾。如果宣布核銷，對于過去老老實實交稅的農民來說，就有一個退還的問題，否則將會產生很大的負面效應。因此，清理好債務，暫不繳，以免引發矛盾。

二是堅決依法追繳及其理由。追繳欠款是消化債務的根本途徑，也是保穩定的最有效辦法。應由中央或各省統一出臺政策，清收欠款，以化解前幾年造成的農業稅“上清下不清”，由村干部墊資的款項，以此兌現離任村干部欠資矛盾、促進社會公平。追繳也是保護依法繳稅人的積極性，維護正義。如果不追繳欠款，有錢的不承擔社會責任，無錢的承擔社會義務。對務農的人是一大負面影響。已繳農戶要求退還怎么辦?應返還農民已交農業稅款才公平，否則，農村存在不穩定因素，因為守法農民感到吃虧。三是核實繳納，進行一次性認真清理后，鎖定公布到戶。四是以人為本，多管齊下，分類解決。對有錢的、不講理的一定要追繳，方能顯示公平，增強國家、集體意識;對一時繳納有困難的可限期繳納;對特困戶應通過村民評議，鄉鎮公示后實行減免。

三是把惠農政策的兌現與依法追繳有機結合。一是不交清欠稅的農戶，在相關政府補貼方面給予限制，促使建立誠信體系。例如主動繳納者方可享受糧食直補等惠農政策，對差欠戶用糧食補貼等多種補貼進行抵扣、品疊并作為農村公益事業建設資金。二是對依法繳納稅款的農戶宣傳配送保險，對未繳清的自費保險。

四是采取國家減免，上級補助的辦法解決。一是政府應用一定時間化解鄉鎮因農稅欠下的債。追繳、獎勵、返還都將引發新的社會矛盾，導致新的不穩定事件發生。二是對未繳部分作掛賬處理，并及時徹底化解。三是中央出臺政策，適當減免欠款利息。

五是要分類試點，不能只講劃了多少債，不同地區要采取不同的方法和進度。

對“鄉財縣管鄉用”的評價

2005年，四川省選擇了2市5縣進行綜合體制改革試點。各試點地區根據鄉鎮經濟發展狀況，對縣鄉財政的管理體制分別實行了相對規范的分稅制和“鄉財鄉用縣管”兩種模式。并在此基礎上總結經驗，逐步推開。2007年6月底“鄉財鄉用縣管”改革試點范圍擴大到128個縣(區、市)，試點縣比例達70%，710個鄉鎮中絕大多數實施了“鄉財縣管鄉用”的改革。我們就此設計了相關問題，其匯總結果排列為:第一，效果一般(54.93%);第二，效果不好(30.00%);第三，效果很好(15.07%)。

總體來看，過去經濟基礎太差，保不住工資發放，手上又沒有多少“活錢”的鄉鎮，評價很好;而過去財力基礎比較好，現在用錢卻不太方便的鄉鎮，評價要低一些。對于這一問題，我們也曾經采用“很好”和“不好”兩種選擇發放過部分問卷，其結果是多數選擇“效果一般”的改為選擇“不好”。因此，對于是否“鄉財縣管”，如何“鄉財縣管”要因地制宜，區別對待，分類進行改革。同時在具體操作上也需要進一步完善。

對財政“省管縣”的預期

2007年7月，四川省選擇了富順、鹽邊、瀘縣等27個試點縣(市)，賦予其更多經濟管理權限、政策支持和制度保障措施，以求在較短時間內增強縣域經濟發展活力。我們設計了“你對擴權強縣和財政上省管縣的預期”一題，以了解鄉鎮干部對這一舉措的看法，其匯總結果為:第一，積極看好(67.88%);第二，有條件看好(30.14%);第三，不贊同、不可行(2%)。

由此可見，盡管這一改革不是直接強鄉而是強縣，但由于縣鄉工作的緊密性和一體性，2/3干部選擇了積極看好;1/3的干部保持了較理性的選擇;由于試點啟動時間不長，許多鄉鎮干部還沒有實際體會，因此沒有具體的補充看法。

(作者系四川省委黨校經濟學教研部教授)