森林防火新規：生命高于一切

在2009年1月12日的廣東省肇慶市委十屆六次全會上，市委書記覃衛東專門詢問肇慶的消防工作，并就如何做好春節期間的火災防范作出指示。

在“市四大領導班子、各縣區市黨政一把手、市直各職能部門負責人”參加的會議中，市委書記專注于消防工作，往年不多見。

而這一天也是新的《森林防火條例》施行僅15天的日子。

一年多前的2007年11月10日，肇慶市鼎湖區蓮花鎮富廊村天華寺山，因進山采脂的林農違規吸煙引發森林火災，嚴重威脅鼎湖山國家級自然保護區及北面大片森林的安全。此次森林火災過火面積291.1公頃，火災共損失林木6388立方米，其他損失折款179萬元，直接撲火費用達346萬元。

在之后的一份《“11·10”森林火災處置工作案例分析》中，相關部門總結這場廣東省“近年來少見的一次持續燃燒時間長、過火面積大、組織撲救難度高”的森林火災教訓，有待完善的地方處置森林火災應急預案、專業撲火力量和撲火裝備與手段落后成為人們關注的焦點，而加快對市、縣（尤其是山區市、縣）森林防火指揮系統升級建設步伐則成為處置森林火災應急預案的順利實施的關鍵所在。

問責行政首長

2008年12月1日，國務院總理溫家寶簽署國務院第541號令，公布修訂后的《森林防火條例》自2009年1月1日起施行。

修訂后的《條例》新增了森林防火檢查監督方面的內容。第24條規定，縣級以上人民政府森林防火指揮機構，應當組織有關部門對森林防火區內有關單位的森林防火組織建設、森林防火責任制落實、森林防火設施建設等情況進行檢查；對檢查中發現的森林火災隱患，縣級以上地方人民政府林業主管部門應當及時向有關單位下達森林火災隱患整改通知書，責令限期整改，消除隱患。被檢查單位應當積極配合，不得阻撓、妨礙檢查活動。

這是《森林防火條例》施行20年來的首次修訂。

在新條例中，我們清晰的看到以下文字：森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制。而在原有的條例中，有同樣一條相近似的規定：森林防火工作實行各級人民政府行政領導負責制。

在肇慶，負責日常各項管理工作的人民政府行政領導有八位之多，而現在可以明確，為森林防火工作擔負責任的人民政府行政首長，只有市長一人。

從行政領導負責制到行政首長負責制，森林防火的第一責任明明白白地落實到了具體人。國務院法制辦負責人認為，隨著行政管理體制改革的不斷深入，國有林區逐步推進政企、政事分開，有必要在改革的基礎上進一步強化政府在火災預防、撲救等方面的職責。強化各級人民政府的職責，實行政府全面負責、部門齊抓共管、社會廣泛參與的工作機制，是預防和及時撲救森林火災的重要保證。

作為普通百姓，對這條規定的理解則淺顯易懂：“領導”可以有很多，但“首長”只有一位。森林防火的第一責任人就是省長、市長、縣長等行政一把手。

“老大難，老大重視就不難”，這原本是民間的一句戲喻，但拿這句話來比照權力與責任之間的關系，似乎再妥帖不過。

國家林業部門舉出實例，到2008年年底，隨著秋季森林防火期結束，吉林省宣告實現連續28年無重大森林火災。從一個曾經的森林火災頻發省份到現在的森林防火先進典型，落實從省長、市（州）長、縣（市、區）長到鄉（鎮）長、村長和林業局局長、林場場長，各級行政一把手為第一責任人的“七長”負責制，是其公認的最關鍵的成功經驗。

這應該是對新的《森林防火條例》最有說服力的實踐驗證，也成為新條例中追尋防火責任的唯一標準。

那個撲火小英雄

從2008年歲末開始，國家林業局全力宣傳推行新修訂的《森林防火條例》。

來自該局的信息稱：1987年的大興安嶺一場燃燒了27個晝夜的大火奪去了213人的生命，毀掉了5.6萬多民眾的家園，燒掉了一大串官員頭頂的烏紗帽，更燒出了我國森林防火應急處置和法律法規體系的漏洞和空白。

在這種背景下，1988年3月15日，國務院發布了現行《森林防火條例》，確定“預防為主、積極消滅”的方針。

比起《森林防火條例》的施行，普通百姓更熟知的另外一件和森林火災息息相關的事件。

1988年3月13日，一名14歲的少年在熊熊烈火中犧牲了，他的名字叫賴寧。

那一天，石棉縣海子山突然發生山林火災。森林、電視衛星接收站和附近的油庫存都面臨巨大危險。為了撲滅山火，挽救山村，賴寧主動加入了撲火隊伍，他不顧個人安危，在烈火中奮戰四五個小時，并獻出了寶貴的生命。

1988年5月，共青團中央，國家教委做出決定，授予賴寧“英雄少年”的稱號，號召全國各族少年向賴寧學習。《小英雄賴寧》被寫進課本，全國的少年都在學賴寧，賴寧成為一個時代的標志。

英雄的誕生和“撲救森林火災不得動員殘疾人員、孕婦和兒童參加”法規的出臺，僅僅時隔兩天。

據《中國少年報》一份資料顯示，自新中國成立以來，全國僅獲中央和省一級表彰的“少年英雄”就有36人，其中，與壞人英勇斗爭的有9人；舍己救人的有14人；保護牲畜的有5人；救火及救災的有5人。

在某一段時間，賴寧這個名字絕對是英雄的代名詞。然而，時至今日，這種英雄行為成為一種價值觀的符號。他是一個無畏的典型，而今天這個時代，我們需要的，并非如此，我們更需要的是生存技巧。

制度上保障“以人為本”

20年后，這一“以人為本”的原始版本再次被修改。

官方對這部制定于計劃經濟時代的《條例》施行20年的執行情況予以肯定，認為其對預防和撲救森林火災、保障人民生命財產安全、保護森林資源和維護生態環境等方面發揮了不可磨滅的作用。并給出一組對比數據：1968年至1987年的20年間，我國年均森林火災次數為12967次；而在1988年到2007年，我國年均森林火災次數減少到7626次，比上一個20年下降41.2%。

但在2008年12月遞交到國務院法制辦的關于森林防火條例送審稿的說明中有這樣的表述：《條例》的一些規定明顯滯后，“已經不適應森林防火工作的需要”。

其實不適應森林防火工作需要的，何止只有舊的《條例》，變化更大的是人們對生命的認識。

原有條例規定，撲救森林火災“不得動員殘疾人員、孕婦和兒童參加”，新條例則補充為“ 不得動員殘疾人、孕婦和未成年人以及其他不適宜參加森林火災撲救的人員參加”。

毫無疑問，一個文明的國家理應確立未成年人優先的神圣原則，未成年人應當受到優先保護和特殊保護。像未成年人上山救火或下水救人等危險行為再也不應當發生了，更不能再加以倡導。值得注意的是，除了對未成年人的保護，新的法規同時更關注普通人民群眾的生命安全。

新的《森林防火條例》，其價值觀的核心是更進一步的“以人為本”，徹底顛覆了延續20年的森林火災級別的標準，它關心的已不僅僅是兒童和未成年任的差別，最為重要的森林火災的級別已經和人民群眾的生命息息相關。

新的《森林防火條例》將傷亡人數也納入了森林火災的分類標準。拋開受害森林面積不談，只要造成一定數量的人員傷亡就要定性為相應級別的森林火災，在維續了原有“以人為本“的基礎上，修訂凸顯了”人民生命安全高于一切”理念。

國家林業局煞費苦心的舉例說明：假設發生一起森林火災，受害森林面積在1000公頃以下，但死亡人數在30人以上，如果按照舊有的《條例》第28條規定，它不是特大森林火災，但按照修訂后的《條例》第40條規定，則應該被歸類為特別重大森林火災。

“修訂后的《條例》凸顯了以人為本的理念，森林資源固然重要，但人民生命安全更加重要；新增的應急預案方面內容有利于指導基層在森林火災應急處置時，更加有條不紊，更具可操作性。”這是業內人士的看法。

古語云：“天地之間，莫貴于人”。森林資源固然是國家的寶貴財產，但生命的價值更加不可估量。從“必須迅速趕赴指定地點，投入撲救”，到“盡最大可能避免人員傷亡”，從資源為重到安全第一，考量角度的變化即是以人為本理念的充分體現。