一份紅頭文件的兩種解讀意見

村民希望取得村級留用地，政府卻否認村民有村級留用地

“不管怎樣，我們都必須要回應得的村級留用地。”2008年12月初，浙江省玉環縣華盛村村民對前來采訪的記者說。

“玉環縣機電工業園區（現玉環縣城關經濟發展有限公司）征走華盛村196.08畝土地，按照玉政發（2001）69號文件，以被征地的15%行政劃撥給我們村級留用地，但是他們沒有劃撥給我們”村民們說。

“文件中的15%比例并沒有明確指征用土地之內的土地還是征用土地之外的土地。我們理解應當是在征用土地范圍之外，按玉環的實際情況來說，在城鎮規范區外征地一直沒有保留村級留用地。”玉環縣政府說。

“村級留用地是我們應得的”

玉環縣坐落在浙江省東南沿海黃金海岸線的中段，是全國13個海島縣之一，其所轄的珠港鎮為玉環縣政府所在地，華盛村是珠港鎮的一個自然村。

2000年玉環縣人民政府批準設立玉環縣機電工業園區，同時批準建立玉環縣機電工業園區開發有限公司。機電工業園區建立后，玉環縣土地管理局下屬的城關土地管理所代表政府先后于2000年、2001年、2002年向園區土地所在的6個村征用土地，并逐級上報浙江省人民政府批準，且支付了征用土地的各項補償費用。由于進入園區的企業僅按各自使用土地面積向各村支付貼農金，導致園區內公建部分土地的貼農金無法得到兌現，為此，包括華盛村在內的6個村提出了要求支付公建土地貼農金的要求，玉環縣機電工業園區開發有限公司于2006年8月7日與6個村簽訂了協議書，按每畝每年1800元的標準，共支付10年，其中與華盛村簽訂協議內容如下：

甲方為玉環縣城關經濟發展有限公司（原玉環縣機電工業園區），乙方為華盛村。

“甲方因工業園區公建、三產及出讓需向乙方征用土地。

一、甲方共向乙方征用土地的面積共計14.8759畝。

二、甲方需向乙方支付征用土地的貼農金26.7766萬元，支付時間為本協議簽訂之日起一個星期以內，系一次性支付。

上述貼農金為甲方向乙方征用土地十年的貼農金之和。甲方在支付上述款項后，乙方不再要求甲方另行支付貼農金，也不再要求甲方支付十年以后的貼農金。

三、甲方在支付了上述款項后，乙方同意不再要求村級留用地#8943;#8943;”

記者在采訪中了解到：對于此協議，華盛村村民反應強烈，他們認為：首先該協議是有些人暗箱操作的結果，根本沒有經過村民代表大會通過；其次該協議甲方不具備征地主體資格；該協議最終意圖是剝奪華盛村的村級留用地。

村民們認為：工業園區征用華盛村的土地為196.08畝，并不是14.8759畝，有征用文件為依據；協議書中已經提到該14余畝土地系公建及三產用地，支付款項性質為貼農金；最后，每畝每年1800元的標準，也絕不可能是征用土地的補償費，該款項是土地管理部門支付土地補償款、安置費及地上附著物補償費后，以貼農金的名義額外向各村支付的。

在華盛村群眾給記者的一份錄音舉報材料里，村民們說，“我們村的土地被征用，先是在2001年9月10日，村人民塘園地52.52畝被征用；2002年2月5日，村人民塘園地和水溝142.475畝地同樣被征用。本來，按照玉政發（2001）69號文件第四條規定，以被征地的15%行政劃撥給我們村級留用地，可遺憾的是，土地管理部門欺騙我們村，使我們華盛村始終沒有取得村級留用地，為此一直爭議到如今。”

村民誤讀了文件？

村級留用地是指農村土地被征用為國有土地后按規定比例提留、由村集體經濟組織安排用于發展經濟的土地。

華盛村土地被征用是從2001年開始的，所依據的政府文件為玉環縣人民政府玉政發（2001）69號文件。關于村級留用地，這份政府文件里提到“……因建設需要征用農民集體所有土地后，征地機構按被征地總面積的15%行政劃撥給被征地村作為村級留用地。”

那么，這么多年來，為什么華盛村的村級留用地一直就沒有落實下去呢？

在記者采訪中該縣政府表示：對于村級留用地一事，玉環縣人民政府玉政發（2001）69號文件確有規定，即“因建設需要征用農民集體土地后，征地機構按被征地總面積的15%劃撥給被征地村作為村級留用地#8943;#8943;”文件中的15%比例并沒有明確指征用土地之內的土地還是征用土地之外的土地。他們理解應當是在征用土地范圍之外按一定比例給被征地村保留一定的村級留用地，因為土地既然被合法征用，即成為國家所有，在國有土地上存在村級留用地，于理于法都不通，因此文件中的村級留用地即指征用土地之外的土地，所以按玉環的實際情況來說，在城鎮規范區外征地一直沒有保留村級留用地，就是這個道理。因為在城鎮規范區外未被國家全部征用，而未被征用的土地本來就是屬于村集體所有。村民理解的村級留用地是在征用的土地之內，其實并無政策和文件依據。

另外，早在2003年6月9日，玉環縣人民政府即發布了玉政發（2003）61號文件，明文廢止了玉政發（2001）69號文件，（2003）61文件規定的村級留用地是指“農民集體土地被全部征用后，按其征用的農用地總面積13%留給被征地村作為村級留用地……（第五條）”。華盛村總計被征用了不足200畝的土地，至今尚有數百畝的集體土地，這些土地即是文件中所謂的村級留用地，根本不存在村民所要求保留的村級留用地。

村級留用地之爭

盡管政府這樣認為，但村民們還是不理解，為了得到15%的村級留用地，“華盛村曾分別以兩個案件向玉環縣人民法院和臺州市中級人民法院提起民事訴訟。就在2008年10月14日，華盛村與玉環縣城關經濟開發有限公司的土地糾紛一案在玉環縣人民法院依法開庭。可不知為什么，縣法院對已經查明的事實直到目前還是遲遲不能作出公正的判決。”村民們說。

“而更令我們預料不到的是，在法院判決書還沒有正式作出前，工業園區卻在有爭議的土地上開挖，準備把該地塊上的泥土賣給磚瓦廠”。

“我們村民見狀紛紛感到不解，因此，為了保護爭議土地，自發組織起來制止他們動工開挖的行為，有的村民去跟他們理論并阻止他們。”

“2008年11月11日上午，工業園區相關領導前來施工現場，勸阻保護爭議土地的華盛村村民，并與村民發生了打架斗毆事件，有村民受傷。”

“2008年11月18日，村民跟園區又發生沖突，其中一位70多歲的老人被打。”

“2008年11月24日，也有斗毆事件發生。”村民們說。

對此，該縣政府表示：華盛村的土地經縣、市、省三級政府批準，已經被合法征用。那么，在合法征用的土地上進行施工的行為，毫無疑問也應當是合法的。但是，華盛村的部分村民出于私利，多次阻止、干擾施工人員施工，經勸阻仍然無效。村民的行為缺乏任何的正當性，其性質屬于嚴重擾亂社會秩序的違法行為。政府有關部門組織力量進行制止，是維護法制尊嚴的需要，也是法律賦予政府有關部門的職責。在起因和責任上，完全是村民一方的不法行為引起，村民理應承擔相應的責任。村民三次干擾、妨礙施工，造成沖突，其實是被某些別有用心的人利用。

關于村級留用地一事，雖然有玉環縣人民政府的文件作為依據，其實并無法律依據，《中華人民共和國土地管理法》僅規定征用土地后，應依法進行安置和補償，并無留用地一說。即便按玉環縣政府文件規定，留用地原則上也是針對城鎮規劃區內，并不是征用土地均要保留村級留用地，或者每次征用土地均要保留村級留用地，是否保留村級留用地，要視具體情況而定。從玉環縣的實際情況來看，城鎮規劃區外的征地一直是沒有保留村級留用地的。