論生產者責任延伸制度概念的淆亂與矯正

摘要：Extended ProducerResponsibility不僅被用于表述EPR理念(或思想)、EPR策略與EPR原則，還被用于表述EPR政策與EPR制度，從而造成了生產者責任延伸(EPR)制度概念的淆亂不清。生產者責任延伸制度源于1988年瑞典隆德大學環境經濟學家托馬斯·林赫斯特首次提出的Extended Producer Responsibility概念，應是從法律制度角度對EPR所作的定義。生產者責任延伸制度概念建立在“生產者責任延伸”與“制度”這兩個基本概念之上，由“生產者責任延伸”與“制度”的各自含義所共同形成，是指國家為了應對廢棄產品問題所制定或認可的，用以引導、促進與強制生產者承擔延伸責任的一系列法律規范，包括了生產者的延伸責任與生產者責任延伸制度的調整機制兩個方面的基本內容。

關鍵詞：EPR；制度；概念；界定

中圖分類號：D922.29

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2009)04-0115-05

生產者責任延伸制度這一概念隨著人們環保意識的增強以及希冀探尋一條消除廢棄電子電器產品、廢棄機動車、廢棄包裝物等廢棄產品之環境影響的法律應對途徑而逐漸開始流行，進而變得時尚。此概念不僅被眾多學者闡釋于多篇(部)論文、著作之內，也被諸多官員宣揚于多場(次)報告、講話之中，甚至“生產者責任延伸制度”這一概念還被寫入了《中國國民經濟和社會發展“十一五”(2006-2010年)規劃綱要》。不僅如此，2007年8月29日第十一屆全國人大常委會第四次會議表決通過的《循環經濟促進法》還以法律的形式建立了生產者責任延伸制度，把生產者責任延伸制度概念以法律條文的形式進行了鋪展。但是，生產者責任延伸制度的概念究竟是什么，人們對其解釋版本眾多，認知淆亂不清。

一、生產者責任延伸(EPR)制度與EPR在概念上的淆亂

1988年，瑞典隆德大學(Lund University)環境經濟學家托馬斯·林赫斯特(Thomas·Lindhquist)教授首次提出了Extended Producer Responsibility(簡稱EPR)概念。1991年，德國率先將EPR的理念運用于《包裝物法令》(the German Packaging Ordinance)的制定，并通過《包裝物法令》相應的法律規范確立了包裝物生產者所應承擔的延伸責任，建立了適用于包裝物的EPR制度。此后，“EPR”與“EPR制度”逐漸進入人們的視野，引起了世界各國的廣泛關注與探討。不少研究機構與研究人員把EPR相關問題納入自己的研究領域，開展廣泛與深入的研究并取得了不斐的成果，相關論文(報告)就達百余篇。

仔細研讀這些論文(報告)后不難發現，這些論文所表述的EPR多指EPR政策、EPR策略、EPR理念或EPR原則，只有少部分是指EPR制度。譬如1991年托馬斯教授將EPR界定為“an environmental protection strategy”(一項環保策略)，1995年托馬斯教授把EPR重新界定為“a policy principle”(一項政策原則)，2000年托馬斯教授在其所撰寫的博士論文《Extended Producer Responsibility in Cleaner Pro-duction》(清潔生產中的EPR)中依然把EPR界定為“a policy principle”(一項政策原則)，或直接就表述為“the EPR principle”(EPR原則)。2001年世界經濟合作暨發展組織(OECD，以下簡稱經合組織)在最終報告即《Extended producer responsibility:a guid-ance manual for governments》(EPR：政府工作指引)中將EPR界定為an environmental policy(一項環境政策)，2004年經合組織在其研究報告《Economic aspects 0f extended producer responsibility》(EPR經濟分析)中依然將EPR界定為an environmental policy(一項環境政策)。中國也有一些文獻把EPR表述為EPR政策或EPR原則，譬如錢勇的《OECD國家擴大生產者責任政策對市場結構與企業行為的影響》，張曉華、劉濱的《“擴大生產者責任”原則及其在循環經濟發展中的作用》，童昕的《論電子廢物處理中的延伸生產者責任原則》等。筆者認為，這些論文(報告)對EPR的不同表述正好反映了人們對EPR的認識經歷了一個從理念(或思想)、策略、原則到政策的逐步轉變的過程：1988年托馬斯教授提出EPR理念(或思想)，1991年他將EPR界定為一項環保策略，1995年他又把EPR重新界定為一項政策原則，2001年經合組織又將EPR界定為一項環境政策。與此同時，其他一些研究機構與研究人員也多基于自己的研究領域，把EPR視為一項產品環境政策(策略)或產品環境政策原則或產品環保理念分別從環境科學、環境政策、環境管理、環境經濟學等學科角度來展開研究，而較少從法律制度角度來考察EPR。隨著EPR理念(或思想)與EPR策略逐步深入人心，一些國家基于本國國情逐步把EPR理念(或思想)與EPR策略運用于相關政策或法律文件的制定，創造了一系列EPR政策法規，形成了一系列EPR正式制度，EPR才被逐步用于表述EPR制度。

可見，Extended Producer Responsibility不僅被用于表述EPR理念(或思想)、EPR策略與EPR原則，還被用于表述EPR政策與EPR制度，有關EPR的百余篇論文(報告)充分體現了EPR表意的多重性。但可以肯定的是，EPR理念(或思想)、EPR策略與EPR原則是EPR政策與EPR制度的內核與基礎，EPR政策與EPR制度是EPR理念(或思想)、EPR策略與EPR原則的具體表現形式，所以，研究EPR政策與EPR制度不能不了解EPR理念(或思想)、EPR策略與EPR原則等相關內容。EPR制度的建立過程，實質上就是國家將有關政策體系、目標、手段以及調控范圍、對象、程度等以法律規范的形式固定下來的過程，換言之，EPR制度本身就是法律化、規范化了的EPR政策，即這些研究機構與研究人員當時所表述的EPR政策、EPR策略、EPR理念或EPR原則，可能就是潛在的EPR制度的理念或潛在EPR制度的內容，隨著時間的推移，那些穩定的、定型的EPR政策就可能被上升為國家意志而轉變為現實的EPR制度。

國外學者既用Extended Producer Responsibility表述EPR理念(或思想)、EPR策略與EPR原則，也用它來表述EPR政策與EPR制度。但至于何謂EPR制度，他們始終語焉不詳，沒有一個明確的界定。筆者通過仔細查閱所能收集到的所有關于EPR制度的國內相關文獻后發現，對于何謂EPR制度，文獻作者要么不作界定，要么誤認為國外學者從環保策略角度、政策原則角度或環境政策角度所界定的“EPR”概念就是從法律制度角度所界定的“EPR制度”概念(他們可能認為“EPR”概念與“EPR制度”概念就是同一概念，根本就沒有意識到從不同角度所界定的EPR之間還存在差別)，即把“EPR”的概念等同于“EPR制度”的概念，然后就宣稱那就是國外學者對EPR制度所作的界定，并不遺余力地討論之、分析之與沿用之，這是目前國內研究EPR制度的學者的最大誤區。事實上，目前國內學者也多是把國外學者從環保策略角度、政策原則角度或環境政策角度所界定的Extended Producer Responsi-bility直接就表述成“生產者責任延伸制度”或“延伸生產者責任制度”或“擴大生產者責任制度”或者“延長生產者責任制度”。如此，想不造成EPR制度概念的淆亂不清都難。

筆者認為，把Extended Producer Responsibility翻譯為“延伸生產者責任”或“擴大生產者責任”或“延長生產者責任”或“生產者責任延伸”，意思都大體一致，也并無不妥。但把“生產者責任延伸”的概念等同于“生產者責任延伸制度”的概念那就是顯而易見的謬誤，因為生產者責任延伸制度的含義建立在“生產者責任延伸”與“制度”這兩個基本概念之上，由“生產者責任延伸”與“制度”的各自含義所共同形成“生產者責任延伸制度”的含義。

二、生產者責任延伸制度概念源考

托馬斯教授1988年在其給瑞典環境署提交的報告中指出，生產者對其產品的責任應該被延伸到產品的整個生命周期，特別是要對廢棄產品的回收、再循環和最終處置承擔責任。緊接著，托馬斯教授對EPR的概念作了界定。他認為EPR是一項環境保護戰略，旨在降低產品的環境影響，它通過使產品制造者對其產品的整個生命周期，特別是對廢棄產品的回收(take-back)、循環利用(recycling)和最終處置(disposal)承擔責任來實現。

國內學者在介紹托馬斯教授的EPR概念時多將其直譯為漢語，有的表述為“延伸生產者責任”，有的表述為“生產者責任延伸”，有的表述為“擴大生產者責任”，還有的表述為“延長生產者責任”。在英語中，Extend是一個動詞，意思相當于漢語的“延伸”、“伸展”、“擴大”、“突出”、“延長”等。“Extend-ed”既可能是Extend的被動語態形式，也可能是形容詞Extended。形容詞Extended意思相當于漢語的“伸出的”、“伸展的”、“持續的”、“擴大的”、“范圍廣的”、“長期的”等。那么，究竟Extended Producer Responsibility中的“Extended”是Extend的被動語態形式，還是形容詞Extended，則需要結合托馬斯教授報告的上下文來仔細推敲。根據托馬斯教授的報告所表述的“生產者對其產品的責任應該被延伸到產品的整個生命周期”等意思，我們基本可以斷定Ex-tended Producer Responsibility中的“Extended”，應為動詞Extend的被動語態形式而非形容詞Extended。在英語中，Producer的意思相當于漢語的“生產者”、“制造者”。根據美國學者博登海默的研究，respon-sibility最初起源于動詞respond to，是“答復”的意思，在羅馬法律中，被告要對自己做過的行為進行辯護(答復)，以便論證自己行為的合法性，如果法庭不滿意，就有可能被定罪，這樣他就要為自己的行為“負責”。Responsibility的意思就相當于漢語的“責任”、“負擔”。可見，把Extended Producer Responsi-bility譯為“延伸生產者責任”、“生產者責任延伸”、“擴大生產者責任”、“延長生產者責任”皆無不妥。筆者則將EPR用漢語表述為“生產者責任延伸”。

簡言之，托馬斯教授所提出的生產者責任延伸概念的中心意思就是“生產者的責任應當被延伸”，用主動語態表述就是“生產者應當承擔延伸責任”。通俗地說就是“生產者應當被增加一種責任”。至于這是一種什么責任呢?托馬斯教授指出，那是一種“對其產品的整個生命周期的環境影響”都應當承擔的責任，主要應當包括“廢棄產品的回收、循環利用和最終處置”的責任。我們姑且把它用漢語簡化表述為“延伸責任”。然而把“延伸責任”僅界定為“生產者被延伸的責任”，恐怕誰都難以真正把握其具體內涵。托馬斯教授還通過界定延伸責任的外延為我們勾勒了“生產者被延伸的責任”。他通過建立EPR理論模型，將生產者應當承擔的延伸責任列舉為如下五個方面。

第一，產品(環境損害)責任(Liability)：即生產者對已經證實的由其生產的問題產品所導致的環境損害負有責任，其責任范圍由法律規定，產品(環境損害)責任不但存在于產品使用階段，而且存在于產品的最終處置階段，并且可能包括產品生命周期的各個階段。

第二，經濟責任(Economic Responsibility)(或稱財務責任)：生產者支付管理產品(使用后)廢棄物的全部或部分成本，為其生產的產品(使用后)的收集、循環利用或最終處置支付全部或部分費用。生產者可以通過某種特定費用的方式來承擔經濟責任。

第三，親自參與責任(Physical Responsibility)(或稱物質責任、有形責任、具體責任)：生產者在產品使用期后(消費后階段)直接或間接地承擔廢棄產品物質管理責任，必須親自實際參與處理其產品(使用后)或其產品引起的影響。這包括：發展必要的技術、建立并運轉回收系統以及處理他們生產的產品。

第四，物主責任(Ownership)(或稱所有權責任)：在產品的整個生命周期中，生產者保留產品的所有權，為其產品的環境影響承擔責任。在此種情況下，生產者應通過管理產品與支付費用的方式來對其產品承擔責任。

第五，信息責任(Informative Responsibility)：生產者有責任提供有關產品以及產品在其生命周期的不同階段對環境的影響的相關信息。例如，環保標志、能源信息或噪音信息等。

托馬斯教授所界定的延伸責任在內容上涵蓋了產品環境損害、產品清潔生產、提供產品環境安全信息以及廢棄產品回收、再循環利用、處置等責任，在范圍上涉及了產品在整個生命周期內多個階段上生產者所應承擔的責任。他把延伸責任的外延與生產者責任延伸的內涵兩相結合，創造了一個較為全新的概念——“生產者責任延伸”(Extended Producer Responsibility)。1991年6月12日，德國率先將EPR的理念運用于《包裝物法令》的制定，并通過《包裝物法令》相應的法律規范確立了包裝物生產者所應承擔的延伸責任，建立了適用于包裝物的EPR制度。緊接著，瑞典、加拿大、澳大利亞、比利時等發達工業化國家也仿效德國建立了適用于特定產品的EPR制度。在實踐中，一些國家、地區和經濟組織也把“生產者責任延伸”作為指導原則，根據生產者責任延伸的方向和主要內容對EPR進行了重新界定。生產者責任延伸又被稱作產品延伸責任(Extended Product Responsibility)、產品監護責任(Product Guardianship，Product Stewardship)、生產者后責任(Later Producer Responsibility)、產品和生產者延伸責任(Extended Product and Producer Responsibility)與后產品責任(Post-consume Product Responsibili-ty)等。在把托馬斯教授的生產者責任延伸的理念通過立法轉化為具體的EPR制度的過程中，經合組織、歐盟與美國等結合其實際情況因地制宜，把生產者責任延伸概念作了或多或少的修訂與完善。此后，生產者責任延伸概念廣泛進入人們的視野，引起世界多國的關注與探討。不到20年的時間，生產者責任延伸的理念已被不少國家的立法所運用與體現，EPR制度已在不少的國家被建立與完善。

盡管如此，筆者找遍了所能收集到的有關EPR的所有外文資料，包括托馬斯教授與經合組織研究人員的至為權威與經典的所有著作在內，都沒能從中找出一個關于EPR制度的明確界定。他們要么從環保策略角度來界定EPR，要么從政策原則角度來界定EPR，要么從環境政策角度來界定EPR，但就是沒有從法律制度角度來界定過EPR。國內大多數文獻所表述的包含了上述托馬斯教授所論之生產者責任延伸概念等諸多內容的“生產者責任延伸制度”或“延伸生產者責任制度”或“擴大生產者責任制度”或者“延長生產者責任制度”的概念實際上并非真正的生產者責任延伸制度的概念，而是這些國內學者把國外學者從環保策略角度、政策原則角度或環境政策角度所界定的“生產者責任延伸”概念誤認成了從法律制度角度所界定的“生產者責任延伸制度”概念。

三、生產者責任延伸制度概念的界定

《現代漢語詞典》“制度”條的釋義為：(1)要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則；(2)在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的體系。制度經濟學家認為，所謂“制度”或“制度安排”，是指對人的行為具有約束力的所有規則。制度通過提供一系列的規則以界定人們的選擇空間，約束人們之間的關系，從而減少環境中的不確定性和交易費用，進而保護產權，增進生產性活動。制度包括正式制度與非正式制度。正式制度是人們有意識地創造的一系列政策法規，非正式制度是人們在長期的交往中無意識地形成的行為規則，具體包括價值理念、倫理規范、道德觀念、風俗習性、意識形態等形式。按照馬爾科姆·盧瑟福關于制度的觀點，制度是行為的規律性或規則，它一般為社會群體的成員所接受，它詳細規定具體環境中的行為，它要么自我實施，要么由外部權威來實施。

筆者在文中所論之生產者責任延伸制度與“民事主體制度”、“財產制度(所謂物權制度、知識產權制度等)”、“債的制度(包括契約或合同制度、侵權制度、無因管理制度、不當得利制度等)”、“親屬制度(包括婚姻家庭制度、繼承制度、收養制度等)”一樣是一種法律制度(在同一法律部門內部，調整特定社會關系并具有相同或相似法律功能的一系列法律規范所組成的整合性規則系統)，是界于法律要素和法律部門之間的一個中間型的法律形式，是相同或相似功能法律規范的集合，在整個環境與資源保護法律部門中起著承上啟下的重要作用。生產者責任延伸制度作為一種正式法律制度，屬于“人們有意識地創造的一系列政策法規”，實質上就是一系列法律規范。一般認為，國家用一系列法律規范規定生產者必須承擔延伸責任，把延伸責任上升為生產者的法律義務，就可以形成生產者責任延伸制度，其具體內容一般應包括生產者的范圍、延伸責任的內容和范圍以及不履行或不適當履行延伸責任所須承擔的法律責任。但“任何一個法律上的制度都不是一個單一的規則……而是一套規則或規則組合”。筆者認為，這還應當僅僅是狹義上的生產者責任延伸制度，廣義上的生產者責任延伸制度還應該在此基礎上增加國家用以引導、促進生產者承擔延伸責任的一系列法律規范。

目前，世界各國對“生產者承擔延伸責任是應對廢棄產品問題的有效措施”這一判斷已經基本認同，但就如何要求生產者承擔延伸責任這一問題，各國的認識與做法都還有所差異，歸納起來主要有以下兩種：(1)國家通過立法把延伸責任確立為生產者的法律義務，要求生產者必須承擔延伸責任，否則將因此承擔相應的法律責任。這實際上就是狹義上的生產者責任延伸制度，屬于國家“行政管制型”法律制度。(2)國家通過建立法律化的經濟手段，用以引導、促進生產者主動、自愿承擔延伸責任，屬于國家“經濟調節型”法律制度。

“行政管制型”法律制度、“經濟調節型”法律制度的共同點在于都是要求生產者承擔延伸責任的一系列法律規范，不同點在于所采用的法律手段有所差異。“行政管制型”法律制度采用的是行政管制手段，“經濟調節型”法律制度采用的是經濟調節手段。基于廢棄產品種類繁多的現實情況，各國往往并非采取單一的法律手段來應對廢棄產品問題，而是將“行政管制型”法律制度與“經濟調節型”法律制度加以綜合運用。譬如針對廢棄電池、廢棄電器等對環境危害性大的廢棄產品，國家可以建立“行政管制型”法律制度，而對環境危害性小，再生利用經濟價值高的廢棄產品，則可以建立“經濟調節型”法律制度。在“行政管制型”法律制度的基礎上，增加制定相應的用以引導、促進生產者承擔延伸責任的法律規范(譬如建立“經濟調節型”法律制度)，不僅可以克服“行政管制型”法律制度手段過于單一的缺點，也有利于對生產者主動、自愿承擔延伸責任加以引導與促進。“行政管制型”法律制度和“經濟調節型”法律制度的綜合運用就構成了廣義上的生產者責任延伸制度。

筆者文中所使用的生產者責任延伸制度概念，是指國家為了應對廢棄產品問題所制定或認可的，用以引導、促進與強制生產者承擔延伸責任(義務)的一系列法律規范。此乃廣義上的生產者責任延伸制度概念。生產者責任延伸制度包括以下兩個方面的基本內容。

第一，生產者的延伸責任。一般認為，生產者就是指產品的制造者。在生產者責任延伸概念提出的初期，人們也大多簡單地認為生產者就是產品的制造商。1998年，經合組織在《EPR框架報告》中提出，生產者責任延伸概念中所指的“生產者”既包括產品的制造商，也包括產品的進口商。把生產者的范圍從單純僅指制造商擴展到了產成品的進口商。延伸責任是生產者為應對廢棄產品問題所需承擔的延伸義務，既包括了源頭預防責任(譬如實施產品環境化設計的責任、選用清潔原料的責任、采用清潔工藝的責任以及生產清潔產品的責任等內容，目的在于減少產品的資源承載量與降低產品的潛在致污能力)，也包括產品環境信息披露的責任(譬如產品環境危害警示責任與廢棄產品回收、處置與循環利用信息標注責任等內容，目的在于為日后承擔回收、處置、循環利用責任作好充分的準備與提供必要的便利)，還包括廢棄產品回收、處置與循環利用責任。生產者承擔延伸責任，既是對循環經濟“減量化、再利用、資源化”原則的貫徹，也是對環境資源問題“末端治理”模式的否定。

第二，生產者責任延伸制度的調整機制。生產者責任延伸制度的調整機制是指生產者責任延伸制度的法律手段(工具)及其整個動態運行過程(工作原理)，重在描述生產者責任延伸制度中究竟使用了哪些法律手段(工具)以及這些法律手段的整個動態運行過程(工作原理)怎樣等基本問題。國家為了應對廢棄產品問題，必需要采取一些包括行政管制手段、經濟調節手段、行政指導手段、行政合同手段、環境信息公開手段以及環境教育與輿論宣傳手段等在內的多種手段來引導、促進與強制生產者承擔延伸責任，隨著時間的推移，那些穩定的、定型的、有效的手段就可能被上升為國家意志而轉變為法律手段，成為生產者責任延伸制度的一部分。如此，這些法律手段(工具)及其整個動態運行過程(工作原理)就構成了筆者所論之生產者責任延伸制度的調整機制。目前，各國用以引導、促進與強制生產者承擔延伸責任的法律手段主要有經濟調節手段(包括押金即退款機制、廢棄產品收集與處置費、財政信貸優惠、稅收減免、優惠與專項補貼、租約或服務經濟機制等)與行政管制手段，由此形成了生產者責任延伸制度的經濟調節機制與行政管制機制。生產者責任延伸制度的經濟調節機制與行政管制機制相互銜接、相互配合，共同構成了生產者責任延伸制度的“混合調整機制”。

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(責任編輯 胡志平)