基于制度變遷視角的“典型單位制”社區轉型研究

摘要：以從屬于石油化工、稀有礦產等大型壟斷國有企業為代表的“典型單位制”社區，由于制度變遷的環境依賴和路徑依賴作用，使企業在向社區釋放社會保障職能的轉型過程中受到體制慣性、資源約束和社區獨立發展能力欠缺等因素的阻礙。因此，應科學規劃“典型單位制”的轉型目標，遵循漸進式的道路，通過企業所屬行政系統和地方政府的共同主導，引進多元經濟力量和非政府組織的廣泛參與，建立有效的利益博弈平臺，逐步實現這類企業所屬社區的順利轉型。

關鍵詞：制度變遷；典型單位制；社區轉型

中圖分類號：C912

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2009)04-0048-05

一、問題的提出

在計劃經濟時代，國家依靠各種類型的單位，幾乎將所有城市社會成員納入了行政權力的控制范圍。單位不僅是人們工作和獲取資源的場所，也是國家開展社會整合的中介，承載了對單位成員的福利保障、行政調控和意識形態規范等各種社會職能。改革開放后，隨著經濟體制和資源配置手段的改變，國家需要重新調整與社會的關系，改變泛行政化的整合方式，下放公共權力，將“國家一單位—社會成員”的單一行政組織調控框架轉變為政府、社區、社會團體共同治理的多元力量調控框架。盡管在宏觀層面上單位的運行機制較為相似，但因起源、職能、所處區域社會和經濟環境等要素的差異，使各類型單位面臨的轉型問題大不相同。因此，需要針對不同類型單位的具體情況深入研究，才能提出較科學的單位社區轉型路徑。

田毅鵬最早提出“典型單位制”的概念。他針對國內單位制研究多采用較宏觀、普遍的視野，而缺乏結合具體空間和地域特征的探討的問題，將“單位制度”置放到東北老工業基地的地域背景中，從長期動態發展的視角，綜合分析了歷史背景、社會空間和內在結構等因素對促成東北老工業基地大型國有企業“典型性”和“示范性”的作用，深入研究了“典型單位制”因素對東北老工業基地振興及社會空間重組的影響。隨后，何康應用“典型單位制”的特征和機理，以勝利油田為背景，描述了油田社區在轉型過程中單位、社區和政府的互動關系，并分析了油田社區權力結構重組的過程。

筆者認為，“典型單位制”的理論具有較強的移植性和普適性，將其特征和機理從特定的地域背景和對象中抽象出來，也可以適用于在市場經濟確立后仍保留著較強行政計劃系統的石油化工、稀有礦產等大型壟斷國有企業的社區轉型分析。從本質上看，“典型單位制”作為一種特定的制度安排，它的轉型過程也遵循著制度變遷的一般規律。因此，從制度變遷的視角分析“典型單位制”的起源、制度運行邏輯的強化和轉型障礙等問題，將有助于明晰“典型單位制”社區轉型的基本理論，提出較共通的轉型對策。

二、理論工具的引入

從制度變遷的視角看，一項制度的確立、發展和調整，不僅要與外部的綜合環境充分作用，也要遵循制度確立之后自身產生的特定邏輯。筆者主要應用制度變遷理論中“環境依賴”和“路徑依賴”的機理，作為分析研究“典型單位制”轉型相關問題的工具。

制度變遷的環境依賴是指：一項制度系統的確立，是將一系列規則集合嵌入特定時期的環境中的過程，這一過程并不是孤立完成的，而是在制度系統與其嵌入的特定環境不斷的互動中進行的，這一環境不止包括一般的社會經濟運行狀況，也包括特定時期的綜合制度體系；制度系統最終能否有效運行，取決于它與所嵌入環境運行的基本規律和機制的適應程度。

制度變遷的路徑依賴是指：一項制度系統在特定時期的環境中確立，它的規則體系會在運行的過程中逐漸自我強化，并通過制度再生產或制度運作的反饋作用，形成特定的制度變遷邏輯。因為制度的這種自我強化作用，初始的制度選擇是重要的，有效制度選擇會形成相互依存的路徑，使后期的制度變遷進入良性循環軌道；而無效的制度選擇則會由于自身強化逐漸形成穩定的狀態，形成鎖進的變遷路徑，維持低效率的狀態。

由于這兩項機理的作用，初始的目標選擇是否符合綜合環境的客觀實際，以及采用的方式是否充分考慮了既有制度運行路徑的動力或阻力，對制度變遷的順利運轉具有重要的作用。下文將從“環境依賴”和“路徑依賴”的視角分析觀察“典型單位制”確立的初始依據，厘清其運行強化的相關機制，以及轉型面臨的環境需求和阻礙，提出適應性較強的轉型目標、方式和對策。

三、“典型單位制”確立過程中的環境依賴作用

單位制的確立，不僅是國家根據社會主義基本形態的理論，依靠政府和政黨力量向社會各領域擴展的制度嵌入過程，也是制度的選擇和建國初的綜合環境客觀適應的結果。

從政治環境的角度觀察：一方面，新生政權仍處于敵對勢力的包圍之中，各項事業百廢待興，經過多年戰爭后社會運轉嚴重失序，因此迫切需要將各種社會力量有效地動員和組織起來，以保證政權鞏固的需要。另一方面，傳統中國社會的調控機制主要依靠宗親家族、士紳——地主集團維系地方勢力與中央政權的關系，這一體系形成了較為扁平的調控結構，特點是社會整合能力較強但整合層次較低，政治動員能力較弱，無法有效應對外來的威脅。這一缺陷及其組成結構與社會主義形態的不相適應，決定了傳統的社會調控體系無法在新政權中延續，國家需要克服傳統中國社會政治組織資源缺乏的弊端，建立與集中統一的政治體制相對應的社會調控體系。單位制的確立有效滿足了上述需求，國家將各種類型的企事業組織納入行政隸屬體系，實現資源分配權和行政命令權的統一，使單位成為了聯結國家和社會成員的有力中介。這樣，既通過“國家一單位一社會成員”的資源和社會身份依賴結構的形成，保證了國家對社會成員的整合和控制；又通過各級黨組織在行政體系中的延伸，使意識形態的培植和政治動員的實現得到了有效的組織保證。

從經濟環境的角度觀察：一方面，建國初的社會資源總量缺乏，難以滿足工業化建設啟動的需要。因此，必須采取行之有效的手段，保證經濟資源迅速集中、有序的擴充和生產。單位制的確立順應了這一要求，通過將舊時官僚資本、私營資本和小手工業的生產力量全部合并到單一公有的全民所有制或集體所有制的單位中，使整個工業體系都納入了國家統一指令的控制下，社會經濟資源被有效地組織起來，并在短時間內獲得了迅速的增長。另一方面，高度集中統一的計劃經濟體制需要客觀有力的中介，以形成具有合理層次的自上而下的資源配置渠道；并通過行業和組織的劃分，實現資源配置對象的單元化。因此，需要單位在不同的行業和社會層級中充當公有制和國家行政權力的代理，保證資源配置的計劃指令得到有效的執行。

四、“典型單位制”運行中的機制和認同強化

與綜合環境的充分契合，不僅使“典型單位制”得以順利確立，也使得其獲得了充分生長和發展的空間。經過從建國初到改革開放前的長期運行，這一制度的各項機制通過自我強化形成了較為穩定的運作路徑和認同基礎。

第一，強化了依托行政計劃組織單位各項工作的運行機制。首先，“典型單位制”企業從生產資源的獲取到生產任務的額定等各項生產活動，是由國家和各級政府的計劃指標限定和規范的。其次，“典型單位制”社區承擔的各種福利和生活資源，如生活、醫療、住房等，是按照供給制的原則統一計劃分配的。再就是，“典型單位制”企業的各種工作崗位，是依據行政系統的編制通過各級黨組織任命和確定的。由此，行政計劃指令是主導“典型單位制”企業和社區的生產、生活及人事安排等各項活動的基本機制，并隨著“典型單位制”的長期運行形成了穩定的運作路徑、方式和秩序。

第二，強化了“企業辦社會”的保障模式。“企業辦社會”，不僅是為保證行政調控而建立的個人對單位及國家的資源依賴，也是按供給制原則貫徹社會主義平等和共同分配理念的體現。在這樣思想的指導下，單位不僅為職工提供基本的勞動報酬，修建住房為他們提供生活空間，也通過建立醫院、幼兒園、電影院、服務社等保障設施和機構承擔職工的各種生活福利，解決他們的家屬就業和子女培養問題。使職工的生、老、病、死都處于單位的庇護之下。并且，“典型單位制”自身的特點也加強了這一模式的作用，這類企業多根據資源生產的需要建立在遠離城市的較偏遠的地域，往往是先有單位，后有地方政府，使單位在較長時間內成為能夠提供各種社會福利的唯一組織。

第三，強化了社區和職工對“典型單位制”的依賴和認同。一方面，“典型單位制”社區內的各種服務組織和團體長期在單位供給和主導下運轉，在受制約的同時也愈來愈強地依賴單位的資源供給和行政安排，缺乏獨立開展社區服務、組織社區活動的能力。另一方面，由于計劃經濟時代單位制資源配給的壟斷性、單位空間的封閉性和對單位人員流動的嚴格限制，單位不僅是職工獲取資源的唯一場所，也是他們開展社會交往、積累社會資本的主要空間。并且，長期在從搖籃到墳墓的社會福利保障體制下生存使單位職工養成了對“企業辦社會”模式的強烈依戀。這就使得職工群體既缺乏獨立于單位的能力，也由于充分認同單位頗具實惠的全面福利體制而缺乏獨立于單位的意識。

五、“典型單位制”轉型的需求與困境

20世紀70年代末，計劃經濟體制的弊端已經凸顯：計劃指令的制定無法解決信息不完全和不對稱的問題，難以充分反映供應和需求的變化；資源配置在各行各業形成了條塊分割的局面，不能有效地優化利用；對行業之間勞動者流動的行政限制以及平均主義產生的激勵缺陷，使人力資源發掘和利用的水平低下。這些弊端嚴重地制約了社會生產力的提高和現代化建設的發展。因此，國家啟動了以經濟運行機制轉型為先導的改革：通過允許傳統的計劃行業之間的市場交換和計劃體制外非國有企業發展，逐步建立市場定價機制和競爭機制，發展產品市場、要素市場和中介組織。資源組織與分配方式的變革，不僅使社會出現了體制外的自由流動資源，也繁榮了非公有制經濟，滋生了多元的權力利益組織，這使得依靠全面公有制經濟基礎的單一行政調控體系已不能完全適應社會整合的要求，需要給社會足夠的權力空間，將泛行政化的調控體系轉變為政府、社區、社會團體共同治理的多元組織調控體系。

這些變化對“典型單位制”提出了轉型的需求：一是要適應經濟體制和資源配置方式變革下強化社會分工的要求，向專業的工作生產場所轉變，同時減輕承擔的過多社會保障職能，增強企業的競爭能力。二是要適應社會整合體系的調整。給企業所屬社區更多的生長空間，減少企業職工對國家和單位的依賴，促進社會基層對公共建設的參與意識，推動社區建設的發展和公民社會的培育。

然而，由于體制長期運行產生的路徑依賴作用和環境約束，使“典型單位制”社區轉型還面臨著一定的現實困境。

第一，行政計劃機制的束縛難以消除。由于“典型單位制”企業占國企經濟規模的比重大，且生產屬性(資源生產和壟斷性行業)對國民經濟有著重要的支撐作用，國家并未像退出其他單位組織一樣放松對“典型單位制”企業的政治控制，這使得“典型單位制”企業仍然從屬于級別較高的國家部委，處于上級的行政監管之下。一方面，這種行政監管表現出了約束過度：對微觀經濟活動干涉過多，導致單位的現代企業制度建設不夠完善，市場競爭能力削弱，因而既沒有充分的自主權結合具體情況處理轉型的一系列問題，也因盈利的逐步下降缺乏足夠推動轉型的能力。另一方面，這種行政監管又表現出了協調不足：同一區域內“企業辦社會”的資源重復建設的問題嚴重，但其上級部委同地方政府缺乏協調，使得冗余資源在單位間的流動和優化重組比較困難。

第二，由于所處地域環境和單位意識的制約，社區難以獲得足夠的發展資源。一方面，“典型單位制”企業多建立在較偏遠的地域，社會保障體系不夠完善，地域經濟也不夠發達，地方政府由于財力限制，難以迅速對社區的建設提供資源扶持。另一方面，“典型單位制”企業又處于國有企業比較集中的行政區域，缺乏繁榮的多元經濟體系，市場經濟機制也不盡完善，這使得社區建設難以得到有實力的非公有經濟力量支撐。此外，企業在將過去“辦社會”的資產交付社區時具有雙重心態，傾向于只轉移部分拖累企業發展的非經營性資產，而保留具有創收效益的資產，即只注重轉型帶來的“甩包袱”的利益，而忽視轉型對社區支持的需要。這樣，社區建設不僅得不到企業足夠的資源支持，反而由于接受資產的陳舊和承載事務的繁多增加了發展的負擔。

第三，“典型單位制”企業的社區組織和成員積累足夠的自我發展能力需要一個較漫長的過程。一方面，社區的建設與發展不僅需要足夠的物質資本，也需要廣泛的與社會關系對應的社會資本。對“典型單位制”企業的社區組織和成員而言，在轉型前單位不僅是供給他們資源的重要來源，也是他們積累社會資本的主要場所，而在單位剝離了對社區的職能后，原來與單位有關的社會關系也隨之失效，而與單位以外的社會和政府建立關系，以獲取新的社會資本需要較多的時間成本。另一方面，“典型單位制”企業的社區組織和成員長期在單位體制下生存，熟悉單位體制的運行規則和工作習慣，但對市場環境下的競爭規則缺乏了解，掌握新的規則也將需要較多的時間成本。因此，兩方面時間成本的制約嚴重影響了“典型單位制”企業的社區組織和成員自我發展能力的迅速積累，使他們對走出單位、參與市場競爭充滿憂慮，對舊體制心存懷念，由此加重了對單位的依賴情結，缺乏充分的主觀能動性去推動轉型中的社區建設。

六、“典型單位制”社區轉型的對策

上述現實困境的存在，說明了“典型單位制”社區轉型的制度變遷是一項龐大的系統工程，需要持續的努力和耐心的推動。

首先，應該建立科學的“典型單位制”社區轉型的目標體系，選擇合理的轉型方式。“典型單位制”社區轉型的環境約束和路徑依賴作用的復雜性，決定了其轉型的目標設置不能只考慮組織的效率提高，而是應兼顧制度變遷的持續性、穩定性以及轉型的公平性等綜合因素。就具體的目標體系而言，它不僅應包括企業負擔的減輕和競爭盈利能力的提高，還應包括保證社區發展能力的可持續增長以及分流轉崗職工的平穩安置等諸多問題。應該清醒地認識到，轉型的成功有賴于多元經濟體系的繁榮、社會保障體系的完善、理性社區文化的生長以及社區對單位依賴情結的消解，這些因素不是朝夕之間就可實現的。如果片面追求一蹴而就，不僅會對轉型的進程造成事倍功半的效果，還容易激發社會矛盾，影響穩定團結。因此，“典型單位制”社區的轉型應采取漸進的方式，通過持續的試點一總結一糾錯，逐步摸索出科學合理的途徑。采取這一方式的主要優點在于：一是漸進的方式能夠使轉型的利益相關方逐步認清體制改革的長遠收益，減少他們對短期既得利益損失的留戀，避免過大的摩擦成本；二是在對轉型具體途徑的信息不完全情況下，漸進的方式有助于通過對秩序和節奏的規范，摸清轉型的規律和方向；三是漸進的方式能夠為轉型的規則修正和糾偏預留足夠的緩解空間。

其次，“典型單位制”社區的轉型需要企業所屬行政部門和地方政府的共同主導和支持。就企業所屬行政部門而言，一是要放松一些不必要的約束，下放足夠的權力，提高企業的主觀能動性；二是要加強部門之間的協調，打破所屬企業“辦社會”資源條塊分割的局面，消除資源流動的壁壘；三是要通過政策供給施加一定的行政壓力，促使企業完整地將過去“辦社會”的優良資產交付社區，保證社區建設獲得足夠的資源支持。就地方政府而言，一是要促進社會保障體系的完善，保證社會保障能有效覆蓋到“典型單位制”社區所處的偏遠區域；二是要通過促進市場機制的完善，為單位冗余資源優化配置提供統一的區域平臺；三是要推動地域文化和價值觀念的轉型，培育市場經濟機制下的公民意識和競爭意識，為消除社區組織及成員對單位的依賴情結提供良好的外部軟環境影響。

再次，“典型單位制”社區的轉型需要多元經濟力量和非政府組織的充分參與。多元經濟力量和非政府組織能夠有效彌補“政府不能，市場失靈”的空間，在“典型單位制”社區的轉型中發揮以下作用：(1)擴展單位改制后相關人員的就業空間，多元經濟與非政府組織的發展，將新增大量的就業崗位，為單位改制后相關人員就業提供新的出路，緩解公共部門的分流壓力；(2)通過提供大量的信息咨詢、中介、培訓等服務，使社區組織及成員熟悉市場規則，獲取再就業技能，提高其自我發展的能力；(3)通過對社區成員的有效組織，提高他們對社區建設的熱情和參與度；(4)充當單位、政府、社區之間的聯系紐帶，以促進社會信任，緩解社會矛盾，維持社會穩定。因此，不僅應該大力引導扶植多元經濟力量和非政府組織的生長和發展：也應該提供充分的政策支撐，使他們擁有足夠的空間參與“典型單位制”社區的轉型和建設。

最后，“典型單位制”社區的轉型需要建立有效的利益博弈和協商機制。轉型不能只偏重于效率目標的實現，也要充分考慮到利益的協調與補償，只有轉型的各行為主體在互信、互利、相互依存的基礎上進行持續不斷的協調與談判、參與合作、求同存異、化解沖突矛盾，才能最終實現轉型發展和公共利益的最大化。因此，對轉型的各種決策都不能只從某一方的利益角度出發，而是應通過建立信息公示和聽證會等平臺，讓各方能充分表述對轉型事務的意見、反映自己的利益訴求，以確保轉型決策的民主化、合理化和科學化。

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(責任編輯 彭建國)